許長(zhǎng)新，章 燕

（河海大學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究中心，江蘇 南京 210000）

1 中國海島整治工程管理概述

海島是海陸兼?zhèn)涞闹匾Ｉ辖粒瑩碛胸S富的資源和特殊的功能區(qū)位。海島資源兼具主權(quán)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多重價(jià)值，必須得到有效保護(hù)。然而長(zhǎng)期以來中國沿海地區(qū)對(duì)海島開發(fā)利用無序，導(dǎo)致海島環(huán)境受到嚴(yán)重的污染，海島資源被肆意開發(fā)與侵占，島嶼主體逐漸縮小，島嶼數(shù)量銳減，加之海島的生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，自我修復(fù)能力較差，因此需要及時(shí)開展和加強(qiáng)海島整治工程項(xiàng)目，恢復(fù)和修復(fù)受損海島的生態(tài)、環(huán)境和島體等資源，加強(qiáng)海島整治工程，促進(jìn)國家實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略。

海島整治工程項(xiàng)目主要針對(duì)由于自然或人為原因而受到破壞的特殊用途海島、具有特殊景觀價(jià)值海島、島體及周邊海域污染和破壞嚴(yán)重的海島等具有特殊用途和保護(hù)價(jià)值的海島，通過潛堤構(gòu)筑、人工補(bǔ)砂和港灣疏浚等綜合整治工程手段對(duì)海島進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)整治修復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善和海島的綜合保護(hù)。

雖然中國需要進(jìn)行整治的海島眾多，但是真正實(shí)行的海島整治工程屈指可數(shù)。現(xiàn)行的整治工程包括：筆架山連島沙壩修復(fù)工程、韭山列島，漁山列島綜合整治與保護(hù)工程、唐山灣三島以及周邊海域整治項(xiàng)目和小鏟島管護(hù)工程。由于缺少一套針對(duì)海島整治工程的管理模式，中國海島的整治面臨著眾多阻礙：海島整治工程缺乏固定審批流程和審批標(biāo)準(zhǔn)，工程整治施工缺乏管理監(jiān)督，工程績(jī)效缺乏合理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等等。在海島整治和修復(fù)的過程中，外國已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，很多國家在海島整治修復(fù)方面的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于中國。因此，研究國外海島整治工程管理模式、國內(nèi)其他行業(yè)整治工程的管理模式對(duì)中國具有重要借鑒意義。

2 國外海島整治工程管理模式

在人口壓力越來越大、陸地資源卻越來越缺乏的今天，世界各國均將海島的保護(hù)和發(fā)展提到具有戰(zhàn)略地位的高度。從每個(gè)國家海島的類型和整治的內(nèi)容來看，這些國家還可以分為幾種類型：一些國家的海島具有珍稀動(dòng)植物種，生態(tài)系統(tǒng)又比較脆弱，大陸資源豐富，無需依賴海洋資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展，代表國家有美國、澳大利亞、加拿大等國。一些國家屬于發(fā)達(dá)國家，但其國家地區(qū)內(nèi)的一些海島，由于地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏，也存在著經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的問題島嶼，需要利用開發(fā)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)，勢(shì)必要在一定程度上犧牲自然環(huán)境，但又要保護(hù)優(yōu)美的海島環(huán)境，發(fā)展旅游業(yè)。下文分別介紹了美國、加拿大和印度尼西亞的海島整治工程管理模式。

2.1 美國海島保護(hù)工程管理模式

美國政府對(duì)海島采取集中管理的模式，在內(nèi)政部之下單獨(dú)設(shè)立一系列專門行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海島的綜合管理和治理。這些管理機(jī)構(gòu)是美國聯(lián)邦政府與海外領(lǐng)土聯(lián)系的紐帶。目前，這些機(jī)構(gòu)主要指以下兩個(gè)機(jī)構(gòu)，海島事務(wù)辦公室和跨部門海島事務(wù)綜合管理局。此外，還包括國家海洋和大氣管理局與內(nèi)政部魚類和野生動(dòng)物服務(wù)機(jī)構(gòu)等一些專業(yè)海洋資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，他們負(fù)責(zé)海島的資源保護(hù)和維護(hù)工作。海島事務(wù)辦公室是美國內(nèi)政部的一個(gè)單位，接替前美國海島管理局和前美國地方事務(wù)辦公室的工作，負(fù)責(zé)美國海島地區(qū)的民政事務(wù)管理。美國于1999年建立了跨部門的海島事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。該部門的工作任務(wù)包括以下3個(gè)方面：一是與美國內(nèi)務(wù)部來確認(rèn)與美國海島事務(wù)相關(guān)的問題，并給總統(tǒng)在制定海島政策和措施方面提供建議；二是該部門與政府官員、來自海島的議會(huì)議員、其他官員在有關(guān)海島事務(wù)的問題上進(jìn)行協(xié)商；三是在涉及海島問題時(shí)與其他任何政府執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。

2.2 加拿大海島保護(hù)工程管理模式

加拿大陸地資源豐富，無需借助或依賴海島資源的開發(fā)，但其海島很多具有珍稀動(dòng)植物種，生態(tài)系統(tǒng)又比較脆弱，需要法律的保護(hù)和工程的修復(fù)，確保其自然資源及生態(tài)環(huán)境免遭破壞。在加拿大海島整治工程管理模式中，由政府制定島嶼保護(hù)與管理的法律、法規(guī)、管理計(jì)劃，再由政府和民間組織共同努力實(shí)施，以保護(hù)島上的野生物種及其生態(tài)系統(tǒng)免遭破壞和恢復(fù)如初，生態(tài)工程建設(shè)管理中政府主要涉及前期的編制規(guī)劃，制定合適的程序招標(biāo)工程實(shí)施單位和后期的工程績(jī)效評(píng)價(jià)。規(guī)劃編制是政府最重要的職責(zé)之一，具體的規(guī)劃是由政府機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者、相關(guān)專家等協(xié)商編制，確保規(guī)劃的合理性、適應(yīng)性和科學(xué)性。招投標(biāo)按照國際招投標(biāo)程序及原則實(shí)施，更為看重工程實(shí)施單位的資質(zhì)。資金投入來源于中央政府和地方政府，其中主要借助于地方政府，對(duì)資金的使用有明確的規(guī)定和跟蹤，確保資金的有效利用。

2.3 印度尼西亞海島保護(hù)工程管理模式

以巴厘島為例可以觀摩印度尼西亞的海島保護(hù)工程管理模式，巴厘島主要采取法律法規(guī)等強(qiáng)制手段修復(fù)保護(hù)海島。由于旅游人數(shù)眾多，開發(fā)程度較高，巴厘島上的許多自然環(huán)境和人工設(shè)施都遭到了不同程度的破壞，為了其旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)著手開始保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)，并且對(duì)遭到破壞的地域進(jìn)行修復(fù)。在修復(fù)保護(hù)中繼續(xù)進(jìn)行旅游資源的開發(fā)，保證旅游經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性發(fā)展。為了保證生態(tài)景觀效果，法律規(guī)定所有建筑物高度不準(zhǔn)超過四層。為了保護(hù)海水質(zhì)量和近海的生態(tài)系統(tǒng)，開發(fā)商在建設(shè)酒店之前必須先行建設(shè)污水凈化系統(tǒng)，對(duì)當(dāng)?shù)匾呀?jīng)受到污染的海水進(jìn)行凈化。相關(guān)海域也被嚴(yán)格的保護(hù)起來，并且頒布了一系列了法律作為輔助政策。游客禁止進(jìn)入某些海域，只能在專門開辟的區(qū)域下海游泳活動(dòng)，并且不準(zhǔn)破壞珊瑚群，禁止在海邊釣魚，禁止近海捕撈。除了像巴厘島等大的群島和島嶼之外，印尼還有許多小海島。印尼政府對(duì)這些小海島的管理主要以保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和資源為目標(biāo)。印尼的環(huán)境保護(hù)法給予這些地區(qū)的動(dòng)植物資源以充分的保護(hù)，如森林保護(hù)規(guī)定、野生動(dòng)植物保護(hù)規(guī)定等。

3 國內(nèi)其他行業(yè)工程管理模式

中國國內(nèi)雖然缺少海島開發(fā)整治相關(guān)工程實(shí)例，但是其他行業(yè)內(nèi)的工程已經(jīng)相對(duì)成熟，并且形成了適應(yīng)該行業(yè)的一套管理模式。本文以林業(yè)和水利行業(yè)為例，介紹國內(nèi)不同行業(yè)的工程管理模式。

3.1 水利工程管理模式

水利工程屬于中國大型公益類工程，在此以長(zhǎng)江三峽水利樞紐工程為例介紹水利工程的管理模式。長(zhǎng)江三峽水利樞紐工程是中國也是世界最大的水利樞紐工程，是治理和開發(fā)長(zhǎng)江流域的關(guān)鍵工程項(xiàng)目。三峽工程的實(shí)施給社會(huì)帶來了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，如防洪，發(fā)電，通航等。三峽項(xiàng)目涉及到中國多個(gè)省市，帶來的巨大效益福澤全國，尤其是長(zhǎng)江中下游地區(qū)。

三峽水利樞紐工程耗時(shí)巨大，涉及部門廣泛，管理模式多樣化。從權(quán)力最高的全國人大，國務(wù)院等部門，到每一個(gè)小項(xiàng)目的施工小組，都是三峽項(xiàng)目管理過程中不可缺少的部分。同時(shí)，項(xiàng)目的順利實(shí)施進(jìn)行還離不開其他相關(guān)部門的技術(shù)支持和協(xié)助（如圖1所示）。

由于三峽水利工程規(guī)模巨大，影響深遠(yuǎn)，國家相關(guān)部門對(duì)工程前期的審核決策工作相當(dāng)謹(jǐn)慎。在長(zhǎng)江水利委員會(huì)提交相關(guān)可行性分析之后，國務(wù)院成立了國務(wù)院三峽工程審查委員會(huì)，對(duì)三峽項(xiàng)目分十個(gè)專題進(jìn)行了預(yù)審，然后用集中審查的方法對(duì)項(xiàng)目提出了意見和建議。在采納和接受了各方科研專家的意見之后，國務(wù)院初步通過了三峽項(xiàng)目，認(rèn)為三峽項(xiàng)目的建設(shè)是必要的，經(jīng)濟(jì)是合理的，技術(shù)是可行的[1]。

在整個(gè)施工期間，施工單位、長(zhǎng)江水利委員會(huì)的相關(guān)監(jiān)督部門以及國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)都密切關(guān)注工程的實(shí)施進(jìn)度，同時(shí)反映給長(zhǎng)江水利委員會(huì)下設(shè)的策劃部門，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更加細(xì)致的分工和時(shí)間安排。各個(gè)部門在項(xiàng)目施工期間保持著良好的交流溝通，每一個(gè)階段的實(shí)施和運(yùn)行都必須由中央相關(guān)文件審批，保證施工單位嚴(yán)格遵守中央和長(zhǎng)江水利委員會(huì)的安排統(tǒng)籌。同時(shí)各個(gè)外界部門也能提供有力的意見和建議，使三峽工程最終在規(guī)定時(shí)間內(nèi)順利竣工。三峽工程具有工程量大，施工難度高，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，涉及部門眾多、社會(huì)爭(zhēng)議大等問題，因此在工程施工和管理過程中設(shè)計(jì)了適用于自身的管理模式，對(duì)以后的工程管理具有借鑒意義。

3.2 林業(yè)生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目基本管理模式

林業(yè)生態(tài)修復(fù)工程是生態(tài)工程的一個(gè)分支，是隨著生態(tài)工程的發(fā)展而逐漸興起的。它是為了保護(hù)、改善和持續(xù)利用自然資源和生態(tài)環(huán)境，提高人們的生產(chǎn)、生活和生存質(zhì)量，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，根據(jù)生態(tài)學(xué)、林學(xué)及生態(tài)控制理論，設(shè)計(jì)、建造與調(diào)控以森林植被為主體的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。

林業(yè)生態(tài)修復(fù)工程是一種具有明顯生態(tài)公益性的工程，投資主體是國家，產(chǎn)出效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多元化，評(píng)價(jià)內(nèi)容多樣化，覆蓋面廣，影響因素較多，管理及其復(fù)雜。林業(yè)生態(tài)工程投資狀態(tài)，在一定程度上決定了林業(yè)生態(tài)工程的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。林業(yè)生態(tài)工程投資額度、資金到位情況、資金投放方式、資金投放結(jié)構(gòu)和投資資金管理方法，都將會(huì)影響到林業(yè)生態(tài)工程資金投資效率和效果，以及林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)狀況。

林業(yè)生態(tài)工程不僅擁有相對(duì)獨(dú)特的資金管理系統(tǒng)，其管理控制的流程也值得借鑒，具體見圖2和圖3。

4 國內(nèi)外管理模式的比對(duì)及其對(duì)海島整治工程的借鑒

4.1 海島整治工程項(xiàng)目法律依據(jù)

盡管中國在海島保護(hù)與管理方面積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，特別是《海島保護(hù)法》的頒布實(shí)施，使海島保護(hù)與管理有章可循，《物權(quán)法》的頒布實(shí)施也為海島保護(hù)與管理提供了重要依據(jù)。

但是中國海島保護(hù)與管理仍有諸多不足，有待于在海島立法中予以完善。在海島保護(hù)和開發(fā)方面，相關(guān)的法律規(guī)范建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于馬爾代夫、印度尼西亞、歐美發(fā)達(dá)國家等。中國不僅需要對(duì)海島保護(hù)和開發(fā)利用做出總領(lǐng)性規(guī)范，同時(shí)也需要學(xué)習(xí)馬爾代夫，對(duì)每一個(gè)島嶼上的具體海島整治工程項(xiàng)目制定法律法規(guī)，如馬爾代夫頒布了在海島開發(fā)利用過程中，工程項(xiàng)目施工期間對(duì)環(huán)境保護(hù)的具體法規(guī)，明確規(guī)定了施工單位的廢物處理方式、建筑物的高度、毀壞樹木的懲罰和彌補(bǔ)措施等等，使得項(xiàng)目的實(shí)施中對(duì)環(huán)境的保護(hù)有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

國外還根據(jù)海島是否具有特殊用途，對(duì)海島進(jìn)行級(jí)別劃分，根據(jù)海島的生態(tài)環(huán)境狀況所需采取的保護(hù)措施的不同，將海島劃分為不同的保護(hù)級(jí)別并采取不同的模式。一是開發(fā)模式。國外對(duì)于地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后、島民生活水平較差的島嶼，多采用開發(fā)模式，以優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是這種模式難免要對(duì)周圍海洋環(huán)境造成一定的負(fù)面影響，甚至可能對(duì)島上的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞。體現(xiàn)該模式的典型代表是日本的《孤島振興法》；二是保護(hù)模式。美國、澳大利亞、加拿大等國，對(duì)于海島上存在有珍稀物種或歷史遺跡，具有特殊生態(tài)價(jià)值或歷史文化價(jià)值的島嶼，往往采用保護(hù)模式。但是，有時(shí)此種保護(hù)是以抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)的；三是兼采開發(fā)模式與保護(hù)模式，如澳大利亞的《勞德哈伍島法》。根據(jù)以上劃分方法，中國可以學(xué)習(xí)借鑒以完善國內(nèi)海島整治工程項(xiàng)目法律[2]。

4.2 海島整治工程項(xiàng)目規(guī)劃

中國的海島整治工程項(xiàng)目規(guī)劃的主體一般只有政府，而國外海島整治規(guī)劃時(shí)，各種利益相關(guān)者成立專門的規(guī)劃小組，比如海島周邊的居民以及相關(guān)專家等均應(yīng)參與到海島整治的規(guī)劃中，通過公開信息和聽證會(huì)鄧方式實(shí)現(xiàn)群策群力。

除此之外，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)海島的實(shí)際情況采用不同的模式。對(duì)于資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后的島嶼，多采用開發(fā)模式，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行開發(fā)性整治工程，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。對(duì)于島上存有珍稀物種或歷史遺跡、具有特殊生態(tài)價(jià)值、歷史文化價(jià)值和戰(zhàn)略意義價(jià)值的島嶼，則往往采用保護(hù)模式，進(jìn)行生態(tài)的恢復(fù)和海島整治。開發(fā)模式可充分利用海島本身的資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是在開發(fā)利用過程中，難以避免地要對(duì)周圍環(huán)境造成一定的負(fù)面影響。如果開發(fā)措施不當(dāng)，疏于管理和防范，還可能對(duì)島上的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞和難以逆轉(zhuǎn)的影響。保護(hù)模式可以充分保護(hù)島上的資源與環(huán)境不受人類無序開發(fā)的不當(dāng)影響，對(duì)于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡和生物多樣性具有重要意義，但是有時(shí)此種對(duì)環(huán)境的保護(hù)是以抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)的[3，4]。

鑒于此，中國應(yīng)兼采開發(fā)導(dǎo)向模式和保護(hù)導(dǎo)向模式。但當(dāng)兩者出現(xiàn)沖突，難以調(diào)整時(shí)，則舍棄開發(fā)模式，保障保護(hù)模式，在編制海島整治工程規(guī)劃時(shí)需要在大的指導(dǎo)方針下進(jìn)行。

4.3 海島整治工程項(xiàng)目管理流程借鑒

水利工程和林業(yè)整治工程是比較成熟的公益性工程，相對(duì)而言管理模式比較完善和合理。它們的管理流程主要是按照工程項(xiàng)目周期的管理流程。在中國海島整治工程中管理機(jī)構(gòu)可借鑒水利及林業(yè)整治工程的管理模式，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行管理。在管理過程中對(duì)資金的使用要跟蹤監(jiān)督，確保專項(xiàng)專用。借鑒水利行業(yè)和巴厘島的管理模式，中國海島整治工程管理部門需對(duì)具有招投標(biāo)資格的單位做出明確規(guī)定，專家組成員資格做出規(guī)定等，雖然不參與到具體實(shí)施環(huán)節(jié)，但是需要對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)給出符合海島整治工程目標(biāo)的規(guī)定，并嚴(yán)格要求相關(guān)部門和施工單位按照規(guī)定進(jìn)行海島整治。

4.4 海島整治工程績(jī)效評(píng)價(jià)借鑒

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，工程項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)不僅關(guān)注施工結(jié)果，也關(guān)注在施工過程中的資金使用效率，建設(shè)建立機(jī)制等。國外的海島開發(fā)保護(hù)工程項(xiàng)目還需要對(duì)工程的環(huán)境影響進(jìn)行測(cè)評(píng)。在績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，十分注重信息的共享和管理及技術(shù)的推廣。國外一些海島的整治會(huì)利用國際貸款或者引進(jìn)外資，貸款國項(xiàng)目實(shí)施過程中十分注意吸收先進(jìn)的國際管理經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)到成熟完善的技術(shù)體系。中國海島整治工程處于剛剛起步階段，因此能夠從已經(jīng)完工的海島整治工程項(xiàng)目中積累管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于中國海島整治、保護(hù)和開發(fā)具有十分重要的意義[5]。

[1]王忠法，黃建河，邱忠恩.風(fēng)險(xiǎn)分析方法及其在三峽工程投資風(fēng)險(xiǎn)分析[J].人民長(zhǎng)江，1997，28（7）：4-6.

[2]陳晚清，文際銘.略論海洋資源與海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[J].常德師范學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（3）：109-121.

[3]黃發(fā)明，謝在團(tuán).廈門市無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀與管理保護(hù)對(duì)策[J].臺(tái)灣海峽，2003，22（4）：20-23.

[4]李萍，原峰.廣東省無居民海島生態(tài)系統(tǒng)管理策略 [J].海洋與漁業(yè)，2007（7）：19-21.

[5]許長(zhǎng)新，張浩.海島整治工程管理與績(jī)效評(píng)價(jià)研究 [M].北京：海洋出版社，2011.