本刊編輯部

今后云南應(yīng)按照“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m(xù)”的方針，不斷完善農(nóng)業(yè)保險。如經(jīng)營模式上可采取風(fēng)險由地方政府和保險經(jīng)辦機構(gòu)共擔(dān)，資金由省市兩級統(tǒng)籌的模式；更為重要的是要注重災(zāi)前預(yù)防、擴大保險范圍和種類，尤其應(yīng)當(dāng)把云南特色農(nóng)業(yè)納入地方政策性保險，如小?？Х?、石斛、普洱茶、桑蠶、核桃樹、天麻、三七等；而籌建由政府參與的、區(qū)域性國際化的、非盈利性的新型政策性農(nóng)業(yè)保險公司也很有必要。

業(yè)界呼吁多年的《農(nóng)業(yè)保險條例》正漸行漸近。保險監(jiān)管部門的相關(guān)人士近日表示，目前《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》的修訂版已經(jīng)下發(fā)至各地，“程序已經(jīng)走完，微調(diào)之后，條例隨時可能出臺?！?/p>

云南農(nóng)業(yè)保險首次實行政府采購

與“新農(nóng)?！?、“新農(nóng)合”并稱為支農(nóng)惠農(nóng)政策三大支柱的農(nóng)業(yè)保險，近年來對保障云南省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、解民憂、促進民生和諧起到積極作用。2012年7月6日，云南省首次借助政府采購的方式對2012～2015年全省政策性農(nóng)業(yè)（種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)）保險項目實施了公開招標。

據(jù)了解，為了貫徹落實中央相關(guān)文件提出的積極擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼的品種和區(qū)域覆蓋范圍，加大中央財政對中西部地區(qū)保費補貼力度，鼓勵各地對特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶等保險進行保費補貼，健全農(nóng)業(yè)再保險體系，建立財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制的精神，云南省財政廳、農(nóng)業(yè)廳積極牽頭部署2012～2015年度暨2012年農(nóng)業(yè)（種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)）保險的公開招標，以人保財險云南分公司為主承保，以太平洋財險、中國人壽財險、陽光財險、平安財險、大地財險、華泰財險等6家財產(chǎn)險公司云南分公司為成員組成的共保聯(lián)合體已經(jīng)確定。

“公開招標后的云南省農(nóng)業(yè)保險（種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)）保障體系將更加完善，農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力將進一步加強，使黨中央惠農(nóng)支農(nóng)政策能真正落到實處?！痹颇鲜∝斦d政府采購管理處相關(guān)負責(zé)人介紹，通過政府采購公開招標，農(nóng)業(yè)保險體現(xiàn)出3個特點：一是承保能力增強。即保險主體由往年1家保險公司獨家承保增加為7家財產(chǎn)保險公司共保，實現(xiàn)各家保險公司保費共享、風(fēng)險共擔(dān)的局面，有力地增強了全省抵御巨災(zāi)風(fēng)險的能力。二是保險險種增加，新增了甘蔗、橡膠納入中央試點。2012年養(yǎng)殖業(yè)險種包括能繁母豬、奶牛、牦牛、藏系羊；種植業(yè)險種涵蓋了水稻、玉米、油菜、甘蔗、青稞、香料煙、堅果，其中，香料煙、堅果為省級試點。三是投保數(shù)量穩(wěn)步擴大，今年種植業(yè)面積達1261萬畝，比上年增長39%。養(yǎng)殖業(yè)計劃投保規(guī)模與上年持平。全省2012年總保費規(guī)模達到7.8億元（包括養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、森林火災(zāi)），中央和省級財政保費補貼將達到5.3億元。

據(jù)介紹，云南省農(nóng)業(yè)保險始于2007年能繁母豬單一險種，目前云南省農(nóng)業(yè)保險財政補貼的品種涉及養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)和林業(yè)三大類共12個，農(nóng)業(yè)保險保費補貼范圍已覆蓋全省16個州市。

云南農(nóng)業(yè)保險仍需完善

為保障糧食安全和農(nóng)民增收，云南省政府近年來采取多項措施力促農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。然而，由于這項工作起步較晚，發(fā)展并不盡人意。專業(yè)人士建議云南應(yīng)當(dāng)從經(jīng)營模式、服務(wù)態(tài)度、機制保障等方面完善政策性農(nóng)業(yè)保險。

目前云南農(nóng)業(yè)保險的模式是政府財政補貼，委托保險公司商業(yè)化經(jīng)營、自負盈虧。農(nóng)業(yè)保險有公共產(chǎn)品的特性，而保險公司無疑要追求利益最大化，這一模式顯然無法調(diào)和這一矛盾。這也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場機制難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，市場沒有建立浮動費率和浮動保險金。

服務(wù)方面的問題也不少。比如相關(guān)部門聯(lián)動不暢、職責(zé)不清。同時，云南94％的國土面積是山區(qū)，山高路遠、農(nóng)民居住分散，保險公司定損花費的人力、金錢、時間成本高。

記者了解到，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險的大環(huán)境也令人擔(dān)憂。中國商業(yè)法研究會秘書長李業(yè)順介紹說，目前中國尚未推出專門的農(nóng)業(yè)保險立法。而且，公眾對農(nóng)業(yè)保險的認知明顯不足。

對此，專業(yè)人士認為，今后云南應(yīng)按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，不斷完善農(nóng)業(yè)保險。如經(jīng)營模式上可采取風(fēng)險由地方政府和保險經(jīng)辦機構(gòu)共擔(dān)，資金由省市兩級統(tǒng)籌的模式——當(dāng)年賠付率在100％內(nèi)，賠付責(zé)任由保險公司承擔(dān)；超過100％時，由政府和保險公司按協(xié)議分擔(dān)；州市整體絕收的由政府和保險公司專題研究解決；保險公司按照16％提取經(jīng)營管理費用。更為重要的是要注重災(zāi)前預(yù)防、擴大保險范圍和種類，尤其應(yīng)當(dāng)把云南特色農(nóng)業(yè)納入地方政策性保險，如小?？Х取⑹?、普洱茶、桑蠶、核桃樹、天麻、三七等。而籌建由政府參與的、區(qū)域性國際化的、非盈利性的新型政策性農(nóng)業(yè)保險公司也很有必要。

農(nóng)險立法意義重大

早在2007年，農(nóng)業(yè)保險就進行了立法嘗試，但是由于相關(guān)部委對農(nóng)業(yè)保險應(yīng)為商業(yè)險還是政策險持有不同意見，原本被廣泛看好的《政策性農(nóng)業(yè)保險條例（草案）》最終流產(chǎn)。但之后，來自保險公司和學(xué)界的立法呼吁不斷。獲得中央及地方雙重政府補貼的農(nóng)險行業(yè)，近年來更呈星火燎原之勢，行業(yè)發(fā)展對立法也形成“倒逼”。

最近五年，中國農(nóng)業(yè)險累計保費收入超過600億元，年均增長達85%，業(yè)務(wù)規(guī)模僅次于美國，居世界第二。隨著規(guī)模壯大，農(nóng)險領(lǐng)域的法律空白更加明顯，農(nóng)險在政府職責(zé)、經(jīng)辦主體、組織推動方式、經(jīng)費籌集渠道等方面的制度安排并不明確，影響了農(nóng)險制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

盡管農(nóng)險條例的出臺并不意味著中國農(nóng)險發(fā)展的一系列體制性問題就迎刃而解，但它是農(nóng)業(yè)保險立法邁向階段性勝利的關(guān)鍵一步，對提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力、保障糧食生產(chǎn)安全、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

農(nóng)業(yè)保險立法是發(fā)展農(nóng)業(yè)的一個重要“穩(wěn)定器”。多年來，中國農(nóng)業(yè)保險基本上是靠商業(yè)方式運作的，它難以適應(yīng)中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險立法有利于化解商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的困境，糾正商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險供給的不充分狀況。由于農(nóng)業(yè)保險屬于高風(fēng)險、分散化的險種，經(jīng)營主體難以自行消化其經(jīng)營的虧損，所以不適宜完全的商業(yè)化運營。再加上農(nóng)業(yè)涉及到國家戰(zhàn)略安全，其保險制度具有寄生性，作為一種誘致性保險制度，只能通過社會的公共部門——政府來提供低保費下的保險供給，這就是政策性保險，這種以政府為主導(dǎo)的政策性保險可以在一定程度上補救農(nóng)業(yè)保險的不充分狀況。

中國加入WTO以后迫切要求發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，以保護和促進中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。加入世界貿(mào)易組織對中國農(nóng)業(yè)來講，可謂機遇與挑戰(zhàn)并存。從機遇方面看，世貿(mào)的有關(guān)規(guī)則對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國內(nèi)補貼有明確的條款支持。按照有關(guān)世貿(mào)組織的規(guī)定，中國今后農(nóng)業(yè)的投入可達460多億元，這與中國近幾年在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食儲備、自然災(zāi)害救濟等國內(nèi)補貼方面平均每年投入只有270多億元相比，存在多達190億元的缺口。這個缺口正好為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了一個非常寬松的運作空間，也給財政補貼型的政策性農(nóng)業(yè)保險提供了政府資金支持的巨大空間。從挑戰(zhàn)方面來看，政府必須積極介入，充分利用WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中所提供的綠箱政策，發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》亮點

2012年5月4日，國務(wù)院法制辦公開征求對《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的意見。盡管《征求意見稿》只有短短43條，但基本上反映和汲取了我國農(nóng)業(yè)保險半個多世紀以來，特別是近六年農(nóng)業(yè)保險實踐的正反經(jīng)驗和眾多科研工作者長期研究的積極成果，其中不乏特點和亮點。

第一，征求意見稿的一大亮點是關(guān)于各級政府及相關(guān)部門職責(zé)分工的規(guī)制。總則明確提出：“國務(wù)院建立由國家發(fā)改委、國務(wù)院民政部門、國務(wù)院財稅部門、國務(wù)院水利部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門、國務(wù)院林業(yè)行政主管部門、國務(wù)院氣象部門和國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)等部門參加的農(nóng)業(yè)保險工作協(xié)調(diào)機制，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國農(nóng)業(yè)保險工作?！?/p>

第二，明確了政府對農(nóng)業(yè)保險的支持責(zé)任。草案第二章為“政策支持”，具體手段包括：中央政府的保費補貼支持、地方政府的補貼支持、大災(zāi)風(fēng)險分散機制、信息共享機制、業(yè)務(wù)發(fā)展需要的基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系等，甚至包括鼓勵農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信貸良性互動，可以說政府提供的支持政策內(nèi)容是比較全面的。當(dāng)然，在支持力度上還是有所差別，例如中央政府的保費補貼責(zé)任是不容置疑的、法定的，而省級以下地方政府的責(zé)任就使用了“鼓勵”這樣的字眼，給出了靈活調(diào)整的空間。

第三，經(jīng)過多年實踐和論證，《征求意見稿》對探討多年卻一直未出現(xiàn)實質(zhì)性進展的巨災(zāi)風(fēng)險管理制度做出了原則性安排?！墩髑笠庖姼濉返?1條明確規(guī)定：國家建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，具體管理辦法由國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制定。鼓勵各省、自治區(qū)、直轄市人民政府因地制宜，探索建立地方財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。這表明中央和省（區(qū)、市）兩級要以《征求意見稿》規(guī)定為準，建立農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，這對農(nóng)業(yè)保險制度的完善和業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展非常重要。目前，在商業(yè)保險經(jīng)營中并未強調(diào)這種機制，據(jù)了解，曾有部分稅務(wù)部門堅持要對“大災(zāi)準備基金”征收所得稅，并認為公司設(shè)立這種“準備金”是逃稅行為，因為除了責(zé)任準備金和賠款準備金之外，沒有“大災(zāi)準備金”這種會計科目。因此，在商業(yè)保險經(jīng)營中至今未出現(xiàn)“大災(zāi)風(fēng)險準備金”和其他大災(zāi)條件下的特殊融資制度。

第四，對政府和市場的界限有所劃定。例如在第三章“農(nóng)業(yè)保險合同”中，規(guī)定“任何單位和個人在農(nóng)業(yè)保險活動中不得利用行政權(quán)力、職務(wù)或者職業(yè)便利以及其他不正當(dāng)手段強迫、引誘或者限制投保人訂立保險合同”；“任何單位和個人不得非法干預(yù)保險公司賠償農(nóng)業(yè)保險賠款的義務(wù)”。這些條款至少從原則上表明，農(nóng)業(yè)保險承保、理賠等環(huán)節(jié)的實施與一般商業(yè)保險一樣，外部不得干預(yù)。

第五，此次《征求意見稿》確立了農(nóng)業(yè)保險供給體制，即由保險公司唱主角，合作互助組織作配角。這種組織制度或者供給體制的安排，是多年研究探討和近幾年實踐相結(jié)合的符合客觀實際的結(jié)論。對農(nóng)業(yè)保險在幾年試點過程中反映比較突出的一些問題都給予了解決和覆蓋。例如在第四章“業(yè)務(wù)規(guī)則”中，要求保險公司在委托農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技、農(nóng)機等鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下基層涉農(nóng)機構(gòu)協(xié)助辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)時，“應(yīng)當(dāng)與協(xié)助辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的基層涉農(nóng)機構(gòu)簽訂書面合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)，并在合同中約定相關(guān)費用的支付”，這顯然是針對基層業(yè)務(wù)開展中常見的經(jīng)營費用問題予以原則性規(guī)定。又例如，針對近年來保險公司發(fā)生的一些套取補貼的案例也有所回應(yīng)：禁止以各種方式騙取農(nóng)業(yè)保險的財政保費補貼，并制訂了相應(yīng)的罰則。

第六，此次國務(wù)院發(fā)布的《征求意見稿》所傳達的立法思想是：農(nóng)業(yè)保險是商業(yè)保險的一個組成部分，是得到政府公共財政補貼的一種商業(yè)保險。雖然《征求意見稿》中沒有說這種商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險可不可以盈利、盈利程度有沒有限制，但從某種意義上講，還是比較充分地體現(xiàn)了商業(yè)保險的目標。只要法規(guī)條款設(shè)計得當(dāng)，在“三方公平”（即對政府公平、對保險公司公平、對投保農(nóng)戶公平）的條件下，充分保障投保農(nóng)民的利益，確保當(dāng)前的立法思想和內(nèi)容的實施，并不會影響農(nóng)業(yè)保險的根本性質(zhì)以及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的政策目標。

農(nóng)業(yè)保險立法五宗“惑”

《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》一經(jīng)公布，立即引起各界強烈反響，其中五點疑惑成為各方爭論的中心。

定位之惑

《征求意見稿》中爭議最大的就是農(nóng)業(yè)保險的定位問題。作為政策性保險時，即便不賺錢，保險企業(yè)為了自身聲譽和提高業(yè)務(wù)量也會去做；如果定位為商業(yè)保險，企業(yè)完全可以選擇不做，這顯然不利于我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。但在這次的《征求意見稿》中，明確將我國的農(nóng)業(yè)保險定位為“有國家補貼的商業(yè)保險”，這引起了很多專家的強烈反對。

觀察發(fā)現(xiàn)，條例立法依據(jù)和條款內(nèi)容與《保險法》是違背的，因為農(nóng)業(yè)保險不在《保險法》的規(guī)范之列，而我國現(xiàn)行的《保險法》只針對商業(yè)保險，這就是說農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)保險性質(zhì)是不同的，它的服務(wù)對象也是不同的。農(nóng)業(yè)保險具有政策性、公益性、服務(wù)性、災(zāi)害補償性、非營利性，這些特點與商業(yè)保險都有根本區(qū)別。

另外，我國《農(nóng)業(yè)法》第46條明確規(guī)定，國家將建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵發(fā)展為農(nóng)民生產(chǎn)服務(wù)的互助合作保險組織，農(nóng)村保險要走互助合作的道路。而《征求意見稿》明確將我國的農(nóng)業(yè)保險定位為“有國家補貼的商業(yè)保險”顯然與《農(nóng)業(yè)法》條例中“建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”的規(guī)定相沖突。

不過也有業(yè)內(nèi)人士認為，從現(xiàn)實情況看，農(nóng)險已在“無法可依”的背景下開展多年，假如繼續(xù)堅持前一輪立法中“政策性保險”的提法，可能會因多個部門提出反對意見而使條例流產(chǎn)。另外，保監(jiān)會法規(guī)部負責(zé)人也撰文指出，如果農(nóng)業(yè)保險定位于商業(yè)保險，便于監(jiān)管，更符合我國國情。據(jù)悉，在征求意見階段結(jié)束后，即將公布的條例應(yīng)當(dāng)不會對其商業(yè)性保險這一定位進行修改。

從農(nóng)業(yè)保險體制來看，中國可能更偏向于在國家層面由政府部門協(xié)調(diào)管理、基層由商業(yè)保險公司運作的美國模式?！暗珖乙部梢酝ㄟ^發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)貸款、建立政策性農(nóng)業(yè)救災(zāi)基金等模式來彌補商業(yè)保險的不足。”中國工商銀行東京分行行長溫信祥撰文分析。

主導(dǎo)權(quán)之惑

《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》公布整兩月，其間有關(guān)部門反復(fù)征求各方意見，但觀點分歧至今仍然難以彌合。分歧背后，反映出保險和農(nóng)業(yè)部門對于農(nóng)業(yè)保險主導(dǎo)權(quán)的爭奪。

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長黃延信表示，從國外經(jīng)驗和農(nóng)業(yè)保險的實踐看，農(nóng)業(yè)部門最適宜承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險的組織推動工作。農(nóng)業(yè)保險具有高風(fēng)險特點，賠付率居高不下，商業(yè)保險公司往往不愿承保、不便承保，可通過發(fā)展相互制、合作制保險，來滿足農(nóng)民參加保險、減少災(zāi)害損失的要求。

而2012年5月4日公布的《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》主要強調(diào)了保險公司的作用，對于保險公司以外的其他保險組織，則規(guī)定有2年的“觀察期”，符合條件的才可繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。保監(jiān)會和保險公司的立場也很明確：農(nóng)業(yè)保險必須主要發(fā)揮保險公司的作用，商業(yè)性是發(fā)展的方向，而互助保險存在內(nèi)部管理欠規(guī)范、外部監(jiān)管缺失、風(fēng)險承受能力差等問題。

在其他國家，農(nóng)業(yè)部多是農(nóng)險的主導(dǎo)機構(gòu)，但在當(dāng)下中國，財政部主管補貼、保監(jiān)會主管保險，農(nóng)業(yè)部能否接受參與農(nóng)險發(fā)展的角色定位，亦不再繼續(xù)堅持農(nóng)險的政策性定位是一個問號。即使農(nóng)業(yè)部讓步，農(nóng)險是由保險公司主導(dǎo)還是多種組織形式共同發(fā)展，仍然存在爭議。

盡管意見稿中關(guān)于各級政府及相關(guān)部門職責(zé)分工的規(guī)定已有很大突破，但農(nóng)險經(jīng)營運作涉及多個部門。一個部門推進不力，極易導(dǎo)致運行不良，甚至滿盤皆輸。特別是農(nóng)業(yè)部與保險監(jiān)管部門在農(nóng)險問題上的關(guān)系仍待理順。這也是條例能否真正達到預(yù)期效果的關(guān)鍵所在。

管理之惑

安華公司總裁助理周縣華說，目前的說法是“政府引導(dǎo)、商業(yè)運作、自主自愿”十二字方針，特別是商業(yè)化運作，很容易直接把保險公司完全推向市場，認識的不統(tǒng)一會引發(fā)一系列問題。

當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)，保險公司要虧損的時候，一些地方政府認為商業(yè)化運作就要自負盈虧；當(dāng)風(fēng)調(diào)雨順，保險公司盈利的時候，地方政府認為保險賺的是政府的錢，要求保險公司建立盈余賬戶，與保險公司爭利。目前江蘇、湖南、安徽等地已經(jīng)開始建立農(nóng)業(yè)保險盈余賬戶。

由于認識定位不清，市場準入缺乏嚴格的標準，即使在國家保監(jiān)會不批的情況下，地方政府也制定條款、費率，實際上保監(jiān)會也受到了排擠，存在著管理和角色混亂問題。同時，由于政府、保監(jiān)部門及保險公司三者間角色定位不清晰，存在多頭管理問題。在政府的強勢干預(yù)下，保險公司往往沒有話語權(quán)，被迫違背保險行業(yè)原則，致使業(yè)務(wù)發(fā)展受限，制約了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展后勁。

在農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)中，地方政府的角色應(yīng)該是引導(dǎo)，而不是主導(dǎo)。農(nóng)業(yè)保險專家桓恒認為，不少省份開始做的時候都存在問題，到底是財政管，還是保監(jiān)局管，還是農(nóng)業(yè)廳管？現(xiàn)在普遍都建立了一個農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導(dǎo)小組，有的叫聯(lián)席會議，實際上決定權(quán)仍然掌握在政府手里。

有專家認為，目前正在討論中的《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》需要通過外在力量的約束，劃定政府在農(nóng)業(yè)保險中的權(quán)利邊界，同時讓農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險制度決策與管理，以制約政府權(quán)力。

覆蓋面與風(fēng)險分散之惑

覆蓋面過小、風(fēng)險分散乏力一直是困擾我國農(nóng)業(yè)保險的主要問題，此次意見稿的推出能否促進這些問題的解決也是各界翹首以盼的。

從業(yè)務(wù)上看，我國農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面依然難盡人意。這主要有兩個體現(xiàn)：一是參保品種不多，與國外有較大的差距；其次是參保區(qū)域偏少。

仔細觀察，保險公司承保的品種多為有財政補貼的品種。也就是說，中央財政予以補貼的品種成為保險公司的爭取焦點，沒有補貼的則備受冷落。目前補貼品種包括水稻、玉米、小麥、油料作物和棉花、能繁母豬、奶牛、育肥豬保險、森林保險、馬鈴薯、青稞、牦牛、藏系羊、天然橡膠，再加上2012年起新納入補貼范圍的糖料作物，共計15個品種。我國的農(nóng)作物品種數(shù)以百計。除上述15個品種外，大部分的風(fēng)險依然是完全裸露。

同時，農(nóng)業(yè)險覆蓋區(qū)域也并不理想，即使有補貼的也未全部覆蓋。我國2010年承保主要糧油棉作物約占全國播種面積的35%，全國水稻保險的平均承保覆蓋率只有49%。一般而言，作為中央財政補貼政策的配套措施，省級財政需負擔(dān)25%的補貼配套，各級縣級財政一般負擔(dān)10%～20%的中央試點險種的補貼配套任務(wù)。有資料顯示，2008年雨雪冰凍災(zāi)害波及21個省區(qū)市，農(nóng)作物受災(zāi)面積超過2億畝，絕收面積超過3000萬畝，此次災(zāi)后保險賠款近20億元，占比不到雪災(zāi)總損失的2%，較之國外50%左右的補償水平相去甚遠，覆蓋面低的弊端顯而易見。在西方發(fā)達國家，很少有縣級財政出資補貼農(nóng)業(yè)保險的情況，如法國是由歐盟和法國政府出資，美國、日本都是由中央財政出資。因此，提高中央補貼比例、降低甚至取消縣級財政補貼比例值得商討。

我國農(nóng)業(yè)險的另外一個問題是風(fēng)險分散通道嚴重缺乏。農(nóng)業(yè)險是具有特殊性質(zhì)的財產(chǎn)保險，賠付風(fēng)險高，賠付率可能超過100%，且上無封頂，但幾家專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司普遍經(jīng)營地域小，無法通過更大范圍分散風(fēng)險。經(jīng)營地域小的弊端在于，一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害可能會在短時間內(nèi)波及幾個縣、甚至幾個省，農(nóng)險公司不能通過集合大量標的來分散風(fēng)險，將對經(jīng)營造成巨大損失。2007年安華保險由于吉林旱災(zāi)巨虧33700萬元，就屬于此種情況。

同時，再保險和巨災(zāi)風(fēng)險對農(nóng)業(yè)風(fēng)險的分散能力不足。農(nóng)險公司對再保險并不“熱衷”。各專業(yè)農(nóng)險公司的分出保費并不多，種植險一般分出比例在10%～20%，自身實際風(fēng)險積累較高。事實上，農(nóng)險公司再保險的通道并不多，目前中國再保險集團是主要的再保險交易方。這完全不夠，而且也并未真正地實現(xiàn)風(fēng)險分散。而西方發(fā)達國家的再保險市場較為完善，以法國安盟保險為例，其不但在集團內(nèi)部建立相互再保險機制，上、下層管理機構(gòu)互保機制，并通過全球14個國家的業(yè)務(wù)和國際再保險渠道，實現(xiàn)風(fēng)險全球范圍內(nèi)分散。

落地之惑

1997年，國內(nèi)就曾啟動農(nóng)險立法調(diào)研工作，監(jiān)管部門已就《農(nóng)業(yè)保險條例》召開過多次立法研討會。2007年，國務(wù)院要求保監(jiān)會組織立法調(diào)研。2008年，經(jīng)多方考察、調(diào)研和征求專家意見，保監(jiān)會與農(nóng)業(yè)部、財政部共同起草了《政策性農(nóng)業(yè)保險條例（草案）》，18次易其稿之后提交國務(wù)院法制辦。法制辦向人民銀行、農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委等相關(guān)部委征求意見，不過相關(guān)部門認為立法條件不成熟，予以否定。

沒有專門的農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)范，政策不明確，業(yè)務(wù)性質(zhì)難以界定，制度的缺失導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險政策執(zhí)行過程中的不確定性。同時，由于各參與方的權(quán)利義務(wù)缺少法律規(guī)定，政府對農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管無據(jù)，存在諸多無序和混亂現(xiàn)象。

因此，中國亟待出臺《農(nóng)業(yè)保險條例》，但根據(jù)以往經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)保險涉及多方面利益，爭論較多實屬必然?！稐l例》能否落地生根，我們將拭目以待。

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江蘇：“聯(lián)辦共?！苯?jīng)受住小麥巨災(zāi)考驗

2012年5月，江蘇蘇北地區(qū)爆發(fā)大面積小麥赤霉病，僅鹽城、淮安兩市，受災(zāi)面積即達數(shù)百萬畝，憂心忡忡的農(nóng)民把最后希望寄托在農(nóng)業(yè)保險上。但是，由于時令限制，蘇北地區(qū)六月中下旬就必須盡快播種水稻玉米等農(nóng)作物，若理賠不及時，導(dǎo)致農(nóng)作物播種錯過季節(jié)，天災(zāi)就擴大成了人禍。

災(zāi)情發(fā)生后，根據(jù)江蘇省金融辦和保監(jiān)局的統(tǒng)一部署，中華財險江蘇分公司立即啟動大災(zāi)緊急預(yù)案，為了更好地維護農(nóng)民利益，盡快幫助中華財險高效查勘，鹽城和淮安兩地的縣、鄉(xiāng)兩級政府農(nóng)工部和農(nóng)經(jīng)站全程提供查勘技術(shù)支持，并協(xié)調(diào)基層村干部配合查勘小組開展查勘定損的有關(guān)工作。各村組不僅統(tǒng)計受災(zāi)農(nóng)戶的明細情況上報，并在查勘時帶領(lǐng)查勘人員按照損失清單，到田到戶現(xiàn)場查勘。這在很大程度上加快了查勘的速度和效率，也減少了查勘定損時可能發(fā)生的糾紛。截至6月11日，中華財險與地方政府基層工作人員組成的聯(lián)合查勘小組，已經(jīng)完成95%受災(zāi)小麥的查勘，進入定損階段。

“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ阶畲筇卣魇堑胤秸c保險公司通過協(xié)議形式構(gòu)成一個保險共同體。政府負責(zé)政策性農(nóng)業(yè)保險的宣傳發(fā)動工作、承保統(tǒng)計、保費收取，并協(xié)助保險公司查勘、定損及理賠；保險公司則協(xié)助地方政府承保（比如出具保單和承保數(shù)據(jù)核實等），具體負責(zé)查勘定損理賠等保險的技術(shù)性業(yè)務(wù)。在這種模式下，由于地方政府需要與保險公司共同承擔(dān)政策性保險的經(jīng)營風(fēng)險，這就有助于督促地方政府提高管理農(nóng)業(yè)保險的責(zé)任感，規(guī)范和約束地方政府行為，調(diào)動和發(fā)揮保險公司參與農(nóng)業(yè)保險的積極性，優(yōu)化和整合地方政府的基層管理資源（如防疫系統(tǒng)），從體制上降低從承保到理賠各環(huán)節(jié)的道德風(fēng)險，從成本上降低政策性農(nóng)業(yè)保險的承保理賠費用。據(jù)調(diào)查，“聯(lián)辦共?！笔墙K省率先在政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營時采用的模式，目前國內(nèi)其它省份（比如貴州）現(xiàn)在也開始采用。

四川：森林保險試行“無賠款優(yōu)待”政策

四川省林業(yè)廳近日公布，今年起，森林保險保費補貼將擴大到全省，并納入“無賠款優(yōu)待”政策試點范圍，即被保險林木當(dāng)年無賠款，農(nóng)戶次年繼續(xù)投保，則免交保費中個人承擔(dān)部分。這一試點，將擴大森林保險覆蓋面，切實減輕林農(nóng)的負擔(dān)。

政策性森林保險試點一年來，四川省已累計有5118萬畝森林投了保。2011年四川省納入中央財政政策性森林保險試點補貼范圍，當(dāng)年18個市（州）的68個縣（市、區(qū)）開展了試點，總參保林地面積3280.1萬畝，總保險金額142.6億元，保費總額3422.4萬元，各級財政補貼保費2823.5萬元，參保的農(nóng)戶達到了387多萬戶。今年上半年，全省新增1838萬畝參保森林面積，其中，公益林1476萬畝，商品林面積462萬畝，保險總額達到82.2億元。目前，四川省公益林每畝保險金額400元，保險費率0.2%，即0.8元，中央財政補貼50%，省級財政補貼24%，市縣財政補貼15%，林木所有人承擔(dān)10%，即每畝0.08元;商品林每畝保險金額500元，保險費率0.3%，即每畝1.5元，各級財政補貼比例為75%，林木所有人要承擔(dān)25%，即每畝0.375元。

人保四川省分公司農(nóng)業(yè)保險部相關(guān)人士介紹，實行“無賠款優(yōu)待”，當(dāng)年度無賠款的政策性森林保險參保農(nóng)戶，次年續(xù)保時可享受其自繳部分的保費返還作為續(xù)保保費，公益林、商品林都納入試點范圍。

內(nèi)蒙古：強化農(nóng)險保費補貼

日前，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府下發(fā)《2012年農(nóng)業(yè)保險保費補貼實施方案》。與往年相比，今年的《方案》不僅新增了補貼品種、提高了保障水平、調(diào)整了補貼比例，還在加快劃撥效率、建立風(fēng)險基金、考核服務(wù)合規(guī)方面做出了明確要求。

《方案》明確指出，增加甜菜、育肥豬、森林、溫室大棚內(nèi)部作物保險，保險金額依次為400元/畝、500元/頭、600元/畝、800/1500元/畝，保險費率依次為7.5%、6%、2%、8%；將去年按鋼架、竹木結(jié)構(gòu)確定溫室大棚保額的方式變?yōu)榘礈厥?、大棚分別確定保額，溫室20000元/畝、大棚10000元/畝；同時，奶牛保險中央財政補貼比例由30%提高至50%，自治區(qū)財政補貼比例下調(diào)20%。育肥豬保險中央、自治區(qū)財政各補貼10%，自治區(qū)以下財政負擔(dān)比例由盟市自行確定。各省公司種植業(yè)保險總保費收入扣除運營費用、代辦費用、合理賠付后，贏余部分按照一定比例分成，分別作為大災(zāi)風(fēng)險基金和保險公司的經(jīng)營利潤；另外，對保險公司未設(shè)立旗縣分支機構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)模與服務(wù)能力不匹配、群體性上訪事件性質(zhì)惡劣的，建立旗縣承辦機構(gòu)退出機制。承辦機構(gòu)被有關(guān)監(jiān)察、審計部門查出嚴重違規(guī)行為的，直接取消其農(nóng)業(yè)保險承辦資格。

廣東：建巨災(zāi)農(nóng)險準備金

近日，廣東省政府官方網(wǎng)站正式發(fā)布《關(guān)于大力推廣政策性涉農(nóng)保險的意見》，擬將政策性涉農(nóng)保險的實施情況納入各級政府和相關(guān)部門的政績考核體系?！兑庖姟访鞔_指出，要建立全省范圍、以基本項目為主、多險種統(tǒng)籌的政策性涉農(nóng)保險巨災(zāi)風(fēng)險準備金，完善以豐補欠機制。除國家對巨災(zāi)風(fēng)險準備金的計提比例已有規(guī)定的險種外，其他險種的巨災(zāi)風(fēng)險準備金資金來源為承保機構(gòu)年度保費的大部分結(jié)余，或由承保機構(gòu)按補貼險種當(dāng)年保費收入的25%計提。廣東保監(jiān)局數(shù)據(jù)顯示，今年1-4月廣東農(nóng)險利潤率高達27.31%。同時，省、市及有條件的縣（市、區(qū)）財政給予適當(dāng)補助。發(fā)生重大涉農(nóng)風(fēng)險事故造成巨大損失、超出承保機構(gòu)賠付能力的，從巨災(zāi)風(fēng)險準備金中出資予以適當(dāng)救助?！兑庖姟愤€進一步指出，要加強涉農(nóng)保險與農(nóng)村信貸、農(nóng)業(yè)補貼等方面的政策融合。建立“保險+信貸”機制，通過保險分散信貸風(fēng)險，利用信貸促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，刺激和擴張保險需求，形成保險與信貸相互促進的良性循環(huán)，進一步完善農(nóng)村金融服務(wù)。

值得注意的是，《意見》提出，對具備統(tǒng)保條件的政策性涉農(nóng)保險項目，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為基本單位實施區(qū)域統(tǒng)保。財政補貼保費資金分兩次劃撥，首次劃撥額為補貼總額的80%，剩余20%在農(nóng)戶足額繳交自付部分保費后撥付。對發(fā)生保險事故的，承保機構(gòu)按實收保費與應(yīng)收保費的比例對農(nóng)民群眾給予相應(yīng)的賠付，既保障個別未繳交自付部分保費的農(nóng)民群眾獲得基本賠付，又通過體現(xiàn)明顯差別的賠付金額鼓勵農(nóng)民自覺承擔(dān)自負部分保費。

河北：氣象局聯(lián)手險企推進農(nóng)險

近日，河北省氣象局、省政府金融辦、中國人壽河北省分公司、中華保險河北分公司聯(lián)合召開政策性農(nóng)業(yè)保險工作推進會，就如何做好政策性農(nóng)業(yè)保險工作進行了研討，并就氣象部門與保險公司合作的結(jié)合點、合作方式、合作機制等進行深層次探討。據(jù)了解，2011年，河北省政府成立政策性農(nóng)業(yè)保險工作領(lǐng)導(dǎo)小組，氣象局作為成員單位負責(zé)為保險經(jīng)營機構(gòu)開展理賠定損工作提供氣象信息及數(shù)據(jù)。河北省氣象局與保險公司自2010年簽署合作協(xié)議以來，協(xié)同推進保險試點工作，建立持續(xù)高效的聯(lián)合觀測、信息共享、合作研發(fā)和溝通交流機制。

河北省氣象局表示，將以河北省30年自然災(zāi)害區(qū)劃圖作為基礎(chǔ)，積極推動該項工作的開展，盡快就保險方面提出的新需求召集有關(guān)部門制定工作方案和實施方案，以充分發(fā)揮氣象在承保、查勘、定損、理賠、防災(zāi)防損、宣傳等各環(huán)節(jié)中的作用，促進農(nóng)業(yè)政策性保險工作的科學(xué)發(fā)展，不斷提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害和抗風(fēng)險能力。

總把關(guān)：蘇麗霞

欄目主持：黎風(fēng)

執(zhí)行編輯：伍芳

編輯：杜杉周小麗

薛盤棟王蓉蓉