葉竹盛

“我要求法制辦在一個(gè)月內(nèi)制訂出《校車安全條例》。”造成21人死亡的甘肅省正寧縣幼兒園校車事故發(fā)生后不到兩周，溫家寶總理在2011年11月27日召開的第五次全國婦女兒童工作會(huì)議上發(fā)出如上指示。

隨即，國務(wù)院法制辦便緊鑼密鼓地組織了部際討論會(huì)和專家論證會(huì)，在溫家寶總理講話后僅半個(gè)月，便公布了《校車安全條例（草案）》征求意見稿，向社會(huì)公眾征集立法建議。

突發(fā)事件發(fā)生后，隨即啟動(dòng)相關(guān)的立法決策程序，這種“突發(fā)立法”模式隨著近年中國突發(fā)事件頻發(fā)，變得越來越普遍。

突發(fā)事件打開決策窗口

長期以來，“超前立法”、“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”是中國立法工作的指導(dǎo)方針。配合這些指導(dǎo)方針的是人大和政府的立法計(jì)劃制度，事先規(guī)劃哪些議題可以進(jìn)入立法和決策程序。美國著名政治學(xué)家伊斯頓將決策議題設(shè)定稱為“輸入”，外部需求進(jìn)入內(nèi)部政治系統(tǒng)的通道叫做“政策窗口”。

在中國，政府掌握了編制立法計(jì)劃和設(shè)定政策議程的主動(dòng)權(quán)，上海交通大學(xué)特聘教授胡偉認(rèn)為這是一種“內(nèi)輸入”模式。這種模式下，決策過程從政府系統(tǒng)內(nèi)部開始，由權(quán)力精英主動(dòng)尋求和發(fā)現(xiàn)問題，然后再主動(dòng)啟動(dòng)決策過程，而不是對(duì)外部需求進(jìn)行被動(dòng)回應(yīng)?！拜斎搿蹦Ｊ绞菑摹罢叽翱凇蓖饷嫱锼蛦栴}，是內(nèi)部回應(yīng)外部的一個(gè)過程；而“內(nèi)輸入”模式則是從“窗口”里面向外找問題，因此只有決策者視線可及的范圍，才可能成為政策議題。

突發(fā)事件在一定程度上改變了“政策窗口”開放的方向。2003年，“非典”疫情爆發(fā)，暴露了我國公共衛(wèi)生政策的漏洞，短短幾個(gè)月內(nèi)，國務(wù)院就打破了原定計(jì)劃，出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。此條例頒布次日，最高人民法院、最高人民檢察院也下發(fā)了《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。

此次《校車安全條例》之所以能提上日程，也明顯與甘肅的特大校車事故有關(guān)。

“多難興邦”，這是溫家寶總理在四川大地震發(fā)生后，在北川中學(xué)黑板上的題詞。多難而興邦的邏輯在于，每一次災(zāi)難之后，都要能夠喚醒人們的反思，督促政府對(duì)政策漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)。美國也曾是礦難多發(fā)的國家。1907年，美國發(fā)生了一次巨大礦難，362名礦工死亡。隨后，國會(huì)立法設(shè)立了內(nèi)務(wù)部礦山局，專門負(fù)責(zé)煤礦業(yè)事故治理。1968年，美國又發(fā)生了一起導(dǎo)致78名礦工死亡的特大礦難，美國隨即制定了非常嚴(yán)格的《聯(lián)邦安全與健康法》。2006年，美國再次發(fā)生12人死亡的礦難，有關(guān)法律因此再次得到完善?，F(xiàn)在美國煤礦生產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為最安全的行業(yè)之一。

的確，突發(fā)事件是打開政策窗口的一個(gè)決策契機(jī)。許多原本未受關(guān)注，隱藏在復(fù)雜社會(huì)之下的政策盲點(diǎn)被發(fā)現(xiàn)后，就很容易走上解決的軌道。“但這種模式并不是很合理?！焙鷤フf，“現(xiàn)在政府對(duì)這種模式產(chǎn)生了路徑依賴，很多政策要暴露到大家都關(guān)注的時(shí)候，政府才開始處理。政府缺少回應(yīng)性，對(duì)外界不敏感，有小毛病還不回應(yīng)，這么做會(huì)導(dǎo)致積重難返?！?/p>

實(shí)際上，校車安全問題在甘肅校車事件發(fā)生前就早已暴露出來了。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年10月到2011年9月，全國各地共發(fā)生校車事故22起，死亡人數(shù)達(dá)到47人。2010年全國“兩會(huì)”期間，全國人大代表、華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授周洪宇就提交了一份《關(guān)于實(shí)施全國校車安全工程的議案》，提出要給校車“交通特權(quán)”。2011年年初，浙江省人大代表陳福春也提出議案，建議浙江省盡快出臺(tái)完善校車管理的制度。北京師范大學(xué)教授袁桂林在多年前就曾向教育部門領(lǐng)導(dǎo)提出過校車問題，但是對(duì)方對(duì)此提議表示“很詫異”。人大代表和學(xué)者們的諸多提議都散落在“政策窗口”之外，不得其門而入。直至甘肅校車事件發(fā)生了，校車問題才正式進(jìn)入政策議程。

如果突發(fā)事件暴露的是習(xí)慣性懶政和政策過程的封閉性，而不是隱藏在復(fù)雜社會(huì)之下的個(gè)別盲點(diǎn)，那么突發(fā)立法只能起一時(shí)刺激作用，無法根本解決問題，不僅不能“多難興邦”，甚至還可能演變成“不突發(fā)不立法”。

要改變這種情況，必須將“內(nèi)輸入”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴廨斎搿蹦Ｊ?，使政策窗口?jīng)常性地對(duì)外開放。如果政策窗口久叩不開，等到突發(fā)事件集中爆發(fā)，強(qiáng)勢破窗之時(shí)就可能形成擁堵，導(dǎo)致內(nèi)外溝通交流不暢，問題和決策之間發(fā)生脫節(jié)。政策治理跟不上社會(huì)形勢的后果往往就是雪崩式危機(jī)。

“突發(fā)立法”治標(biāo)不治本

一方面，社會(huì)問題難以進(jìn)入決策程序；另一方面，即使有些問題憑借突發(fā)事件破窗進(jìn)入了決策過程，由于政府處于被動(dòng)“應(yīng)急”狀態(tài)，也不是將徹底解決問題作為決策的目標(biāo)，而是立足于緩解事件壓力，甚至是轉(zhuǎn)移社會(huì)矛盾。社會(huì)政策研究者韓麗麗認(rèn)為，突發(fā)決策模式下，政府更強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)性、補(bǔ)充性和緊迫性，因此“容易帶來社會(huì)政策的質(zhì)量缺陷”。

常規(guī)決策渠道不通暢的情況下，突發(fā)立法往往變成了政府“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)急舉措，解決問題僅停留在表面。2003年孫志剛事件發(fā)生后，國務(wù)院短期內(nèi)就廢除了《流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時(shí)頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。雖然將“收容遣送”變?yōu)椤熬戎芾怼斌w現(xiàn)了理念上的進(jìn)步，也減少了類似事件的發(fā)生，但是卻掩蓋了我國更深層的制度問題，例如戶籍制度對(duì)遷徙自由權(quán)的限制等等。而后面這些問題如果未獲解決，新的制度就只能起到治標(biāo)不治本的作用，潛在問題在將來仍然有可能爆發(fā)出來。

校車安全事故頻發(fā)的背后也存在深層次的問題。國家行政學(xué)院培訓(xùn)部副主任李靜波說，“2005年在進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整的時(shí)候，有些地方的執(zhí)行不科學(xué)，不規(guī)范，因此帶來了安全隱患?！彼J(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是發(fā)展農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)教育資源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠留得住優(yōu)秀老師。中國在教育經(jīng)費(fèi)投入上的不足長期受到詬病。1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)投入在2000年時(shí)要達(dá)到GDP的4%，但直到2008年，這個(gè)比例還只有3.48%。本已短板的經(jīng)費(fèi)，又偏向投入城市，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教育資源緊缺，不少地方甚至拖欠教師工資。

從國務(wù)院法制辦公布的《校車安全條例（草案）》征求意見稿來看，主要集中在校車本身的問題，例如校車安全標(biāo)準(zhǔn)、交通優(yōu)先權(quán)、校車駕駛員資格等等，而未涉及更深層次問題?！斑@是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及問題很多，不能期待通過一部法律就能徹底解決?！崩铎o波說。

突發(fā)立法的背后還有長期以來執(zhí)法不嚴(yán)的問題。實(shí)際上，在2010年7月，國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委就已發(fā)布了強(qiáng)制性的校車國家標(biāo)準(zhǔn)《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》。如果這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)能夠落實(shí)到位，甘肅和江蘇的校車事故也許就不會(huì)發(fā)生。信孚教育集團(tuán)董事長信力健在關(guān)于校車安全的一個(gè)討論會(huì)上說：“《草案》并未提出校車管理中權(quán)力制衡問題，只列明負(fù)責(zé)部門，卻未指出由誰來監(jiān)管這些部門的執(zhí)法，可以說只是一張‘廢紙?！?/p>

伴隨著突發(fā)立法而來的往往是突發(fā)執(zhí)法。然而突發(fā)執(zhí)法并不能讓人感受到執(zhí)法部門的誠意。帶著應(yīng)急心態(tài)的執(zhí)法，不僅不能解決問題，反而可能因?yàn)橐坏肚械拇植谧龇ǘ圃斐龈鄦栴}。2011年12月18日，江蘇省交巡警總隊(duì)在全省開展了校車安全整治行動(dòng)，要求逐一排查校車，不符合條件的校車不準(zhǔn)學(xué)生乘坐。2011年上半年，教育部公布的調(diào)查結(jié)果顯示，我國符合標(biāo)準(zhǔn)的校車僅占全部校車數(shù)量的10.32%。也就是說，突發(fā)執(zhí)法過后，可能短期內(nèi)絕大多數(shù)校車都要被淘汰掉，直接后果就是很多學(xué)生上學(xué)無車可搭，由于教育資源調(diào)配不合理而造成的負(fù)擔(dān)將被轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生家長。

任何一個(gè)急劇變動(dòng)中的國家都容易爆發(fā)各種突發(fā)事件。如果針對(duì)突發(fā)事件的立法決策僅僅立足于緩解突發(fā)事件帶來的沖擊，而不是從政策根源上杜絕突發(fā)事件發(fā)生的土壤，則無異于掩耳盜鈴，自欺欺人。當(dāng)然，更重要的是，不能寄希望于突發(fā)事件來突破政策窗口，而應(yīng)該真正做到保持政策窗口的開放性，讓常態(tài)立法常態(tài)化，徹底改變“不突發(fā)不立法”的制度惰性。