謝奕秋

2012年對中國在南海維權(quán)是個特殊的年份。30年前，聯(lián)合國海洋法會議在牙買加簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》，中國是首批簽字國之一；20年前，中國在南沙首個采油計劃由于越南的干擾而流產(chǎn)；10年前，《南海各方行為宣言》的簽署推動了南海周邊國家進(jìn)一步增信釋疑；過去的3年，中國先后與美、日、越發(fā)生海上局部摩擦事件；而今，中國與菲律賓在黃巖島海域持續(xù)僵持。

南海問題的本質(zhì)是南沙爭端。作為主權(quán)存在的象征之一，中國大陸對南沙島礁的駐守和開發(fā)，在五國六方勢力犬牙交錯下顯得異常局促。由于缺乏在南沙的綜合補(bǔ)給基地，中國在南海中南部海域的油氣勘探活動從一開始就必須依仗各種輔助作業(yè)船只和補(bǔ)給船，易被其他國家襲擾。更何況中國作為一個南沙油氣開發(fā)的后來者，中國石油公司在這片海域要先證明自己的魄力和實力，才能吸引到外國投資者，進(jìn)而分擔(dān)高額的開發(fā)成本。

“更大的難題在于南沙海域那些主張重疊的油氣區(qū)塊怎么辦，如何阻止別國來開發(fā)？”吳士存憂心道。吳士存是中國南海研究院的創(chuàng)始人，該院目前是我國南海問題的重要智庫。近日，就南海問題的基本面及中國開發(fā)利用南海的策略，吳士存接受了《南風(fēng)窗》的專訪。

中國有理由恢復(fù)對黃巖島的掌控

《南風(fēng)窗》：金邊東盟峰會一周后，中菲黃巖島對峙，又一周后美菲聯(lián)合軍演，是否純屬巧合？東盟和美國，是否這次黃巖島風(fēng)波的兩大外部因素？

吳士存：主要因素是美國，它的戰(zhàn)略東移造成亞太地區(qū)安全機(jī)制演變，需要菲律賓幫助其重塑戰(zhàn)略支點。當(dāng)然，東盟也樂見美國重返東南亞，以平衡中國的影響。

隨著美、日等謀求直接插手南海問題，南海地緣政治競爭加劇，從而使得南海潛在沖突源增加。據(jù)最新資料，日本已經(jīng)著手在菲律賓蘇比克灣建船廠，將來美國航母的維修、保養(yǎng)都可以由這個船廠來承擔(dān)，這顯然是在為美國重返菲律賓基地做準(zhǔn)備。另外，過去4年來中國大陸與臺灣關(guān)系持續(xù)緩和，當(dāng)臺海問題降溫后，南海問題的升溫符合美國的戰(zhàn)略需要。即便沒有這次黃巖島風(fēng)波，也可能還有其他類似的南海沖突事件出現(xiàn)。比如下半年在南沙禮樂灘海域可能因菲律賓等方面進(jìn)行油氣勘探開發(fā)而引發(fā)中菲海上摩擦沖突。

東盟內(nèi)部發(fā)展不平衡，要在2015年建立政治、經(jīng)濟(jì)、安全共同體不會一蹴而就。這次金邊峰會，東盟商討擬訂“南海行為準(zhǔn)則”（COC）草案要不要事先與中國溝通，菲律賓挑頭發(fā)難，越南可能積極呼應(yīng)，但東盟最后就此達(dá)成了某種妥協(xié)。菲律賓的圖謀此次并未得逞，不排除它今后有其他小動作。

《南風(fēng)窗》：有人說，黃巖島礁湖面積達(dá)130平方公里，地理位置上又“扼守南中國海的東門”，中國是志在必得。那么，未來中國會不會將其軍事化？

吳士存：黃巖島地處馬六甲海峽至巴士海峽的南海重要航線上，中國扼守這一戰(zhàn)略通道，可在一定程度上實現(xiàn)南海海權(quán)。菲律賓對黃巖島所謂的“主權(quán)聲索”是從20世紀(jì)90年代中后期開始的，而1990年中國就在黃巖島上設(shè)立了主權(quán)性標(biāo)志。1992年美軍從菲律賓兩個軍事基地撤離后，中國本來是有機(jī)會在黃巖島上建永久性設(shè)施的，那里的條件比南沙永暑礁、赤瓜礁更好，但當(dāng)時無暇顧及。而到了1997年，中國在黃巖島的主權(quán)標(biāo)志被菲律賓海軍非法炸毀了，菲律賓自此開始步步緊逼，覬覦黃巖島的意圖愈發(fā)顯現(xiàn)。

這次黃巖島事件，某種意義上是“好事”，它讓中國有理由恢復(fù)對黃巖島的掌控。中國是“志在必守”，要守住、守牢，不能重蹈上世紀(jì)70年代在釣魚島的覆轍（日本從那時起逐步將釣魚島納入實際“管控”）。為了主權(quán)安全，恐怕需要永久性駐守，一個選項就是軍事占領(lǐng)。中國大陸在南沙有7個軍事要塞，均靠外來補(bǔ)給，條件相對比較艱苦。漁政船常駐管理的美濟(jì)礁模式，也是一個選項。

《南風(fēng)窗》：如果歸納中國收回南海島礁的模式，是否一種是戰(zhàn)爭模式，如1974年拿下整個西沙群島、1988年拿下南沙6個島礁，另一種是不戰(zhàn)而屈人之兵模式，如1995年中國漁政船進(jìn)駐美濟(jì)礁，還有這次中國執(zhí)法船進(jìn)駐黃巖島？未來有沒有可能出現(xiàn)通過談判劃定島嶼主權(quán)的模式？

吳士存：你說的前兩種，其實就是西沙模式和美濟(jì)礁模式。還有一種是東沙模式，清末時中國將在東沙群島開發(fā)磷礦資源的日本商人趕跑，但對其給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即贖買模式。至于說通過談判方式收回被侵占的南沙島礁，目前看難度很大。越南占了南沙30個島礁，菲律賓占了9個，馬來西亞占了5個，它們占了這些島礁之后，不僅強(qiáng)化了軍事設(shè)施建設(shè)，還開發(fā)了一些民用設(shè)施。比如越南在南威島上建有酒店，在其他一些島上也建有廟宇、學(xué)校、醫(yī)院等。倘若說民用開發(fā)之前還可通過武力收復(fù)被占島礁，顯然現(xiàn)在時機(jī)已經(jīng)錯過。另外，冷戰(zhàn)結(jié)束后，中美之間合作共進(jìn)的有利戰(zhàn)略環(huán)境不再，和平解決領(lǐng)土爭端問題已是大勢所趨，西沙模式顯然不再是首要選項。

當(dāng)建準(zhǔn)軍事化的海岸警衛(wèi)隊

《南風(fēng)窗》：每年5月16日至8月1日是我國的法定南海休漁期，為什么南沙除外？我國目前在南海的漁政、海監(jiān)等等的巡航，有什么規(guī)律可循？

吳士存：伏季休漁兩個半月，主要是保護(hù)漁業(yè)資源。這一政策從1999年就開始了，包括黃巖島海域。南沙海域漁業(yè)資源相對豐裕，雖暫不休漁，但農(nóng)業(yè)部要求持許可證的中國漁船才能前去捕撈。中國執(zhí)法船去南沙一趟不容易，往返一般需要10多天，海監(jiān)、漁政維權(quán)執(zhí)法基本上也就是在主要島礁周圍海域巡航，大船一般無法靠近島礁，要靠擺渡船才能登臨我駐守的島礁。

從根本上說，現(xiàn)有執(zhí)法制度不改革，很難解決南海維權(quán)問題。特別是要整合現(xiàn)有的海上執(zhí)法力量。這次海監(jiān)船碰巧在黃巖島附近游弋，才解救了被困漁船。平日里中國遇到海上突發(fā)事件，決策程序復(fù)雜，不利于處理。中國還是應(yīng)當(dāng)建準(zhǔn)軍事化的海岸警衛(wèi)隊，以此來整合海上維權(quán)執(zhí)法力量。

《南風(fēng)窗》：中國斥巨資打造的“海洋石油981”鉆井平臺5月9日在南海深水首鉆成功，但其所選的打鉆位置（荔灣6-1區(qū)域）并不在南沙。有專家指出，到南沙去采油的一個最大問題是要有一個基地，因為我們離得太遠(yuǎn)，移動時淡水、油等后勤補(bǔ)給等跟不上，鉆井過程還需要水泥等大量工程材料。您覺得這樣一個基地會在哪兒呢？太平島上的臺灣守軍會不會給我們提供一些便利？

吳士存：“海洋石油981”平臺首個井位打在香港東南320公里海域，還是在我們“家門口”，其作業(yè)水深1500米，距其最大作業(yè)水深3000米，鉆井深度可達(dá)1萬米的設(shè)計能力還有很大的空間。目前我國石油公司要盡快移師南沙海域，在那里豎起我們自己的井架。這項工作不能等、不能拖，哪怕只是象征性地打油，也能夠凸顯中國主權(quán)權(quán)利。具體的打井位置，可以選擇2005年中菲越三方協(xié)議確定的第一個共同開發(fā)區(qū)塊，那個區(qū)塊在越南攪局、菲律賓退出協(xié)議后，正適合我們以“自主開發(fā)”促“共同開發(fā)”。

南沙采油缺乏后勤保障基地，這確實會對我們的補(bǔ)給造成影響。另外，在油氣轉(zhuǎn)運(yùn)、安全保障等方面，我們也存在一定的困難。當(dāng)然，這些問題可通過與臺灣合作、與臺灣公司聯(lián)合開發(fā)而得到有效解決。1988年赤瓜礁海戰(zhàn)打響后，臺灣方面曾允許大陸軍艦靠停太平島，補(bǔ)給淡水和糧食。1990年代，臺灣“中油公司”曾提出與大陸中海油在臺灣西南部接近東沙群島北方附近海域合作探油，2002年雙方的合約曾獲臺“行政院”核準(zhǔn)，只不過合同期內(nèi)并未發(fā)現(xiàn)有價值的油氣資源罷了，但兩岸在南海合作采油有良好的合作基礎(chǔ)，這確是不爭的事實?，F(xiàn)在兩岸應(yīng)當(dāng)把在南沙聯(lián)合開發(fā)油氣，當(dāng)作中華民族的共同使命。美國可能會從中作梗，因為它擔(dān)心兩岸在南海問題上走得太近。但這也正好說明兩岸南海合作的潛力巨大，影響深遠(yuǎn)。

《南風(fēng)窗》：馬來西亞是否在南沙海域采油氣最多的國家？為什么中國人對馬來西亞沒有像對越南和菲律賓那么多的不滿呢？

吳士存：目前整個南海的油氣開采量每年約5000萬噸油當(dāng)量，而在中國U型海疆線內(nèi)的差不多有3000萬噸油當(dāng)量。馬來西亞是掠奪我南沙油氣資源最早和最多的國家，每年約2000多萬噸油當(dāng)量。馬來西亞比較取巧，它不和中國論爭，而是單方面把南沙爭議區(qū)縮小，宣稱自己所占據(jù)的5個島礁不屬于南沙群島；另外，馬來西亞在《南海各方行為宣言》上也不跟中國人較勁，而是著眼于撈取經(jīng)濟(jì)實惠。但中國維護(hù)南海權(quán)益的立場和政策是一貫的和明確的，不存在厚此薄彼，對于馬來西亞在我國南海傳統(tǒng)海疆線內(nèi)開發(fā)新油田，中國同樣會反對，并予以阻遏。

爭議區(qū)油氣開發(fā)活動之憂

《南風(fēng)窗》：近日有外媒報道說，菲總統(tǒng)阿基諾三世對與中國簽署協(xié)議、在南海爭議地區(qū)開采油氣資源持開放態(tài)度，您認(rèn)為菲方誠意幾何？

吳士存：菲方完全沒誠意。要有誠意的話，2005年中菲越那個3年協(xié)議（在南沙東側(cè)的14.3萬平方公里的協(xié)議區(qū)內(nèi)聯(lián)合研究評估石油資源狀況）到期后，菲方應(yīng)順延繼續(xù)合作，而不是菲單方面自己開發(fā)。

現(xiàn)在趕在“海洋石油981”平臺開鉆前夕，菲利克斯礦業(yè)公司董事長彭澤仁到北京同中海油總公司協(xié)商聯(lián)合開發(fā)禮樂灘，應(yīng)該是計謀，試探中方的反應(yīng)，想把中方拉進(jìn)來，然后中方就難以阻止它的對外油氣開發(fā)和招標(biāo)活動。希望中國有關(guān)方面不要輕信菲律賓。

《南風(fēng)窗》：和菲方簽約探索禮樂灘的英國弗倫姆能源公司，在中國海監(jiān)去年抗議后，有沒有實質(zhì)開發(fā)動作？若有，中國又將如何應(yīng)對？

吳士存：今年下半年應(yīng)該就會有了，屆時它們的開發(fā)協(xié)議進(jìn)入執(zhí)行期，而其所開發(fā)的區(qū)塊正是中菲越三國聯(lián)合勘測過的禮樂灘海域的一部分，勢必將引起中國的反對。

不僅是禮樂灘，越南聯(lián)合加拿大塔里斯曼公司在萬安灘海域爭議區(qū)塊（越方所謂133和134區(qū)塊，與中國的萬安北-21區(qū)塊基本重疊）的開發(fā)也已進(jìn)入倒計時，而那個區(qū)塊正是中國20年前與美國克里斯通公司合作擱淺的區(qū)塊。越南和加拿大這個協(xié)議2009年曾被中國阻止，今年這一區(qū)塊的勘探開發(fā)活動也要再次啟動了。

換句話說，今年中國在南海最大的挑戰(zhàn)，將是菲律賓和越南聯(lián)合各自的外國伙伴在與中國有爭議的敏感區(qū)塊開發(fā)油氣的行為，因為對方都是有備而來。屆時，第三方的大型鉆井船開過來，菲、越的民船、漁船、執(zhí)法船、軍艦部署周圍，如何阻止，類似這樣的挑戰(zhàn)不亞于黃巖島對峙。

某種意義上，菲律賓在黃巖島干擾我捕魚活動所引發(fā)的僵持，正是它了解中國可能反應(yīng)的一扇窗口，它借此評估自己在禮樂灘單方面開發(fā)的可能后果。這絕不是空穴來風(fēng)，此前美菲聯(lián)合軍演曾有針對一旦油井架遭襲、如何奪回的演習(xí)科目。假如中國這次對待黃巖島的立場不夠堅定、措施不能震懾菲方，那么將助長它的膽量，令其在敏感區(qū)塊開發(fā)上鋌而走險。

中國不怕國際社會來評理

《南風(fēng)窗》：30年前，越南聲稱對我國南沙群島擁有全部主權(quán)時，論據(jù)主要有兩個：一是1933年以后法國殖民當(dāng)局和南越西貢政權(quán)侵占中國南沙群島的“國家繼承”，二是一些越南“古籍資料”。您對此如何評價？越南對1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的利用，跟菲律賓有何不同？

吳士存：所謂的“古籍資料”很荒唐，“大長沙”根本就是越南海邊的島嶼和沙灘，不在南沙群島的位置上。而從法國繼承一說也沒有依據(jù)。法國1933年占了南沙9個小島，到1939年日本侵略前剩下6個，日侵后將南沙、西沙、東沙三個群島改名為“新南群島”，劃歸臺灣管轄。二戰(zhàn)后法國曾試圖收回，但后來放棄了。中國政府隨后遵照《開羅宣言》和《波茨坦公告》的精神，派員接收南海諸島。1950年國民黨軍隊撤出西沙和南沙，為法軍的重新占領(lǐng)提供了機(jī)會，但海峽兩岸從未認(rèn)可這種侵占。1951年的《舊金山和約》是冷戰(zhàn)產(chǎn)物，臺灣和大陸均未參加相關(guān)談判，《和約》規(guī)定日本放棄這些島，但未說明由中國繼承。可是1952年日本與中國臺灣當(dāng)局簽訂的《日華條約》補(bǔ)充承認(rèn)了南沙群島屬于中國，而1954年《日內(nèi)瓦協(xié)定》承認(rèn)越南獨立時，卻沒有提及法國將南沙主權(quán)交給越南。西貢政權(quán)非法侵占中國南沙、西沙的證據(jù)，更不能被用來主張權(quán)利。

至于越、菲對《公約》利用的區(qū)別，體現(xiàn)在越南主要提出“歷史主權(quán)”，對《公約》的依賴程度有限，而菲律賓、馬來西亞、文萊等國主要以《公約》中有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的規(guī)定為由。菲律賓對南沙部分島礁還有一套站不住腳的輔助理由，如“鄰近”、“安全”、“無主地”（以1950年代菲民間人士發(fā)現(xiàn)部分島礁為由）等。但無論從習(xí)慣國際法還是現(xiàn)代國際法來看，菲律賓的這些主張依據(jù)均不構(gòu)成菲律賓對于南沙群島所謂“主權(quán)”的法理基礎(chǔ)。

《南風(fēng)窗》：有研究指出，如果南沙群島都在中國手里，按照12海里領(lǐng)海和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)原則，它們所轄的水域幾乎可以覆蓋整個南沙海域，中國1947年所劃定的南海傳統(tǒng)海疆線，也就與《公約》不存在太大沖突，南海各方才可能在《公約》基礎(chǔ)上開展海洋劃界談判。但在當(dāng)下，中國似乎只能固守世界獨有的不連續(xù)海疆線，并以《公約》所承認(rèn)的“歷史性所有權(quán)”來辯護(hù)，才能彰顯在被占島礁問題上的不妥協(xié)立場。您如何看待這一兩難問題？

吳士存：的確，哪怕通過司法途徑，假如南沙島礁全部歸還中國，中國可以根據(jù)《公約》主張應(yīng)有的水域權(quán)利，然后再根據(jù)《公約》與別國劃分海洋邊界。但《公約》里基本未談到“歷史性所有權(quán)”，僅是“涉及”，并非承認(rèn)。換句話說，《公約》并不適用于解決與水域和島嶼相關(guān)的歷史性權(quán)利問題。

我個人的基本看法是，南海九段線，至少是島嶼歸屬線，這一底線要堅決守住。1948年《中華民國行政區(qū)域圖》及其附圖《南海諸島位置圖》，清楚地標(biāo)定了中國南海的領(lǐng)土范圍。在此基礎(chǔ)上，對于水域范圍，無論是通過談判還是第三方仲裁另行劃定，都可藉此尋求中國最大利益，比如通過歷史性權(quán)利來維護(hù)和支持我國對南海諸島主權(quán)及其有關(guān)水域管轄權(quán)的主張。

從學(xué)術(shù)視角探討，有關(guān)九段線內(nèi)水域的歷史性權(quán)利，可分三個層面，一是捕魚權(quán)，二是航行權(quán)，三是資源優(yōu)先開發(fā)權(quán)。中國是最早開發(fā)南海航線的，鄭和15世紀(jì)開始的偉大航程走向南亞、西亞、東非，這些是國際公認(rèn)的歷史性成就。但上述三個權(quán)利的內(nèi)涵需要向國際社會闡明，用證據(jù)來支撐，讓外界能夠認(rèn)可和接受。通過中國在南海海域?qū)崿F(xiàn)有關(guān)“歷史性權(quán)利”的國家實踐，為國際法的發(fā)展樹立一個先例，這將對“歷史性權(quán)利”這一概念的發(fā)展產(chǎn)生影響。