雷志華

最近數(shù)月，中國漁民因?qū)冶粍e國追逐、抓扣或與對(duì)方發(fā)生暴力沖突等出鏡率頗高。至今已持續(xù)近兩個(gè)月的中菲黃巖島對(duì)峙，起因也是漁業(yè)糾紛。過去兩三年間，在有著海上利益的黃海、東海以及南海海域，中國與8個(gè)海上鄰國中大多數(shù)國家都發(fā)生過漁業(yè)糾紛。

“漁業(yè)糾紛頻發(fā)，有政治的原因也有經(jīng)濟(jì)的原因，但根本上還是政治的原因?！眹液Ｑ缶衷Ｑ蟀l(fā)展戰(zhàn)略研究所高級(jí)工程師許森安對(duì)《南風(fēng)窗》記者說。從中國的角度來看，每起漁業(yè)沖突的具體原因可能有所不同，但所有這些糾紛，構(gòu)成了一筆錯(cuò)綜復(fù)雜的“政治賬”。如何算好這筆“政治賬”，中國面臨著國內(nèi)和國際雙重挑戰(zhàn)。某種程度上說，目前中國漁民的處境，也是中國發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、走向海洋大國所面臨的困境的縮影。

漁業(yè)協(xié)定是非

漁業(yè)協(xié)定是指有關(guān)國家之間、國際組織之間就漁業(yè)活動(dòng)或漁業(yè)合作所簽訂的協(xié)議的總稱。但從新中國建立后的歷史看，漁業(yè)協(xié)定最初就與政治密切相關(guān)，甚至被賦予了一定的政治功能。中日之間首份漁業(yè)協(xié)定是1955年由兩國民間團(tuán)體談判后簽訂的，當(dāng)時(shí)中國推進(jìn)中日漁業(yè)合作，有服務(wù)于在對(duì)日關(guān)系上“以民間外交促官方外交”之意。中日漁業(yè)協(xié)定的“非官方”身份，一直持續(xù)到1972年兩國邦交正?；?。

雖然同為重要的海上鄰國，但中韓建交前從未有類似的“民間漁業(yè)協(xié)定”，這與當(dāng)時(shí)的政治大環(huán)境有關(guān)。2000年中韓簽訂漁業(yè)協(xié)定，也是在1992年兩國建交后經(jīng)貿(mào)關(guān)系迅猛發(fā)展背景下的合理安排。中國與越南于1957年首次簽訂北部灣漁業(yè)協(xié)定，此后兩國在漁業(yè)領(lǐng)域的互動(dòng)長(zhǎng)期隨政治外交關(guān)系的變化而波動(dòng)。1990年代中越關(guān)系正常化后，兩國漁民在漁業(yè)資源豐富的北部灣沖突頻發(fā)，中越兩國經(jīng)過多輪談判在2000年簽訂《中越北部灣漁業(yè)協(xié)定》。

漁業(yè)協(xié)定本應(yīng)有界定漁業(yè)權(quán)利、緩解漁業(yè)糾紛的作用，但不可否認(rèn)的事實(shí)是，近年來與中國相關(guān)的漁業(yè)糾紛中，漁業(yè)協(xié)定成了沖突的誘發(fā)因素之一。在這一點(diǎn)上，中韓漁業(yè)協(xié)定表現(xiàn)得尤為明顯。中韓漁業(yè)沖突開始變得頻度高、烈度強(qiáng)，正是在兩國2000年簽訂漁業(yè)協(xié)定之后。中韓漁業(yè)協(xié)定確定了“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“暫定措施水域”和“過渡水域”，兩國漁民此前在黃海大部分水域自由捕魚的狀況受到限制。更為關(guān)鍵的是，中韓漁業(yè)協(xié)定把黃海的“黃金漁場(chǎng)”，同時(shí)也是中國漁民的傳統(tǒng)漁場(chǎng)劃給了韓方。隨著近海漁業(yè)資源的枯竭，中韓漁業(yè)協(xié)定進(jìn)一步擠壓了中國漁民的生存空間，導(dǎo)致某些中國漁民在利益的驅(qū)使下選擇“鋌而走險(xiǎn)”。

“漁業(yè)協(xié)定的簽署不可避免地會(huì)因種種原因而導(dǎo)致我國漁民傳統(tǒng)漁場(chǎng)的喪失等問題。這在一定程度上給我國漁民的生產(chǎn)生活帶來了影響?！濒吣洗髮W(xué)國際關(guān)系學(xué)院鞠海龍教授在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時(shí)說。他表示，漁場(chǎng)是漁民捕撈的主要場(chǎng)所，沒有了漁場(chǎng)就沒有了漁業(yè)活動(dòng)，漁民就將直接承擔(dān)這一外交行為的后果。“因此，要實(shí)現(xiàn)涉漁各方之間的漁業(yè)合作，簽訂漁業(yè)協(xié)議等，都必須以漁場(chǎng)作為基本的出發(fā)點(diǎn)。”

中國與日韓之間漁業(yè)協(xié)定留下的“灰色地帶”，也是漁業(yè)沖突的潛在引爆點(diǎn)。中日韓在東海、黃海所主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)存在重疊的部分。1965年日韓首次簽訂漁業(yè)協(xié)定時(shí)，對(duì)于東海共同漁區(qū)的界定，沒有考慮中國的利益關(guān)切。1999年日韓簽訂新的漁業(yè)協(xié)定，同樣也沒有與中方商量。當(dāng)年中國外交部發(fā)言人孫玉璽還就此發(fā)表聲明，稱日韓漁業(yè)協(xié)定侵犯了中國在東海中、日、韓三國交界水域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主權(quán)權(quán)利，并申明中國在該區(qū)域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)益以及漁業(yè)活動(dòng)不受該協(xié)定的限制。同樣，韓國對(duì)于1997年簽訂的中日漁業(yè)協(xié)定也持有異議，認(rèn)為該協(xié)定“臨時(shí)措施區(qū)域”與韓國主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有重疊的部分。

與中日韓之間漁業(yè)協(xié)定“不完美”相比，中國與越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、文萊等南海聲索國之間未簽訂漁業(yè)協(xié)定，給漁業(yè)糾紛埋下的隱患更大。2002年簽署的《南海各方行為宣言》中沒有涉及漁業(yè)問題，而現(xiàn)階段中國與南海聲索國發(fā)生的矛盾和沖突大多因漁業(yè)糾紛而起。鞠海龍對(duì)此解釋說，《宣言》簽訂時(shí)并沒有涉及漁業(yè)合作領(lǐng)域，一是因?yàn)闈O業(yè)屬于低敏感度的海洋資源；二是因?yàn)闈O業(yè)資源本身具有國際性和高度洄游性，無法從根本上界定資源所屬國家的范圍，而能夠明確的漁業(yè)捕撈權(quán)在此之前也沒有獲得解決。

“中國與韓國等國簽訂漁業(yè)協(xié)定都不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)商，基本上是雙邊意愿共同的結(jié)果。中國與菲律賓、馬來西亞等國沒有簽訂相關(guān)協(xié)定與南海爭(zhēng)端有關(guān)，但也與相關(guān)國家對(duì)待這一問題的基本態(tài)度和政策意愿有關(guān)?！本虾｝堈f。他認(rèn)為，從技術(shù)層面看，漁業(yè)協(xié)定一般涉及雙方的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的漁業(yè)活動(dòng)，但是菲律賓和馬來西亞與中國在南海地區(qū)的權(quán)益一直存在爭(zhēng)議。主權(quán)爭(zhēng)議沒有解決的情況下，確定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)益是比較困難的。

上海社科院海洋法研究中心主任金永明認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)，中國可以就漁業(yè)合作、漁業(yè)管理提出要求，就這些問題與東盟相關(guān)國家進(jìn)行磋商，這樣可以在一定程度上減少漁業(yè)糾紛。鞠海龍說：“2004年9月，中國和菲律賓簽署了《中國農(nóng)業(yè)部和菲律賓農(nóng)業(yè)部漁業(yè)合作諒解備忘錄》，雙方?jīng)Q定在漁業(yè)領(lǐng)域開展層次更深、范圍更廣的合作。同年，中國和馬來西亞進(jìn)行了3次漁業(yè)合作談判，促成了中馬漁業(yè)合作論壇的召開。這些努力都是中菲、中馬之間漁業(yè)合作的重要表現(xiàn)。如果雙邊關(guān)系發(fā)展正常，這些協(xié)議可能會(huì)對(duì)漁業(yè)協(xié)定的簽署有幫助。”

發(fā)展的困境

根據(jù)中國漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒，2006年至2010年，中國海洋捕撈產(chǎn)值分別為969.14億元、971.13億元、1092.88億元、1155.38億元、1272.13億元。但逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)的產(chǎn)值背后，卻伴隨著愈演愈烈的涉外漁業(yè)沖突。據(jù)韓國媒體統(tǒng)計(jì)，2006年至2011年，韓國共扣留約2600艘中國漁船，近5年來韓方對(duì)中國漁民罰款高達(dá)294億韓元，約合1.64億人民幣。中國農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局的統(tǒng)計(jì)顯示，1989年至2010年，在南海海域共有約750艘中國漁船、1.13萬名中國漁民遭到過外國船只的攻擊、襲擾或扣留。

“中國與鄰國漁業(yè)沖突主要表現(xiàn)在中國漁民遠(yuǎn)海捕魚過程中遭遇別國‘執(zhí)法方面。主要原因在于中國與周邊國家的海洋劃界問題尚未解決。”鞠海龍分析說，中國漁民遠(yuǎn)海捕撈的范圍，承襲的是歷史以來的傳統(tǒng)漁業(yè)活動(dòng)范圍。然而，近年來隨著周邊國家力爭(zhēng)首先制造“爭(zhēng)議”、繼而擴(kuò)張海上權(quán)益等政策的出臺(tái)，中國漁民在傳統(tǒng)漁場(chǎng)的活動(dòng)也隨之遭到越來越多的挑戰(zhàn)，面臨爭(zhēng)議國家嚴(yán)酷執(zhí)法的壓力越來越嚴(yán)重。我國對(duì)遠(yuǎn)海作業(yè)漁民的政策支持雖然有所改變，但仍然無法彌補(bǔ)漁民在傳統(tǒng)遠(yuǎn)洋漁場(chǎng)捕魚所遭遇的損失。

涉外漁業(yè)糾紛的增多，折射了中國漁民所面臨的生存困境，同時(shí)也反映出目前海洋捕撈產(chǎn)量逐年增長(zhǎng)的局面面臨越來越大的壓力。漁業(yè)資源萎縮是世界性問題，但在中國表現(xiàn)得更加突出。近年來中國漁民更多地走向遠(yuǎn)海捕魚，是中國漁業(yè)發(fā)展趨勢(shì)使然，也是近海漁業(yè)資源枯竭背景下的無奈選擇。中國沿海環(huán)境污染、圍海造地以及破壞性捕撈，迫使中國漁民不得不到更遠(yuǎn)的南海海域捕魚。金永明說：“國內(nèi)因素是涉外漁業(yè)糾紛頻發(fā)的一個(gè)重要原因，沿海大片海域被‘包產(chǎn)到戶的人占有，近海漁場(chǎng)大幅減小。我們要盡快理順相關(guān)法律以及配套法規(guī)，確保漁民在不能從事捕魚活動(dòng)的情況下有其他出路?！?/p>

漁業(yè)轉(zhuǎn)型已成為中國海洋漁業(yè)必須破解的難題，這涉及漁業(yè)管理體制的改革以及一系列配套措施的跟進(jìn)。韓國1990年代初開始推動(dòng)漁業(yè)轉(zhuǎn)型，政府投入大量資金實(shí)施“減船政策”，減少大中型漁船數(shù)量，推行捕撈限額制度，以保護(hù)漁業(yè)資源實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。中國近年來也開始實(shí)施類似政策，但效果不盡如人意。中國漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)顯示，中國從事海洋捕撈的漁船數(shù)量從2006年的21.13萬艘減少到2010年的20.45萬艘，減少約6800艘，但同期漁船噸位卻從546.33萬噸增加到601.09萬噸。中國從事海洋漁業(yè)的人口仍在逐年增加，2010年已達(dá)578萬。

“一般意義上講，漁業(yè)轉(zhuǎn)型涉及內(nèi)部轉(zhuǎn)型和外部轉(zhuǎn)型。前者包括漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、漁業(yè)生產(chǎn)方式、漁民角色轉(zhuǎn)變、漁業(yè)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等方面，后者包括資源環(huán)境、管理法制等方面?！本虾｝埛治稣f。他指出，目前我國單一近海捕撈狀況未能改觀，公海大洋性漁業(yè)比重小、國際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，而漁民勞動(dòng)力過剩、技術(shù)與漁業(yè)設(shè)施落后，漁業(yè)企業(yè)受自然和貿(mào)易因素制約等問題也比較突出。

海洋權(quán)益角力

在黃海、東海以及南海海域，漁業(yè)糾紛的實(shí)質(zhì)是海洋權(quán)益爭(zhēng)議問題，漁業(yè)糾紛也正被某些國家當(dāng)作撬動(dòng)海洋權(quán)益這盤棋局的杠桿。鞠海龍以南海局勢(shì)為例分析說，當(dāng)前南海爭(zhēng)端凸顯在海島主權(quán)和海域管轄權(quán)兩個(gè)方面。從國際法的角度，《聯(lián)合國海洋法公約》所界定的海島主權(quán)，可以向外劃領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、外大陸架等海洋管轄權(quán)。然而，由于南海爭(zhēng)端的矛盾發(fā)展，很多國家對(duì)海島主權(quán)和海域管轄權(quán)執(zhí)行了“分頭并進(jìn)”的政策?！皬?qiáng)化某一海域的管轄權(quán)在某種程度上會(huì)增加最終解決爭(zhēng)端問題的便利和優(yōu)勢(shì)，這就是最近幾年南海漁業(yè)管轄權(quán)沖突日益嚴(yán)重的原因。”

韓國加大在黃海相關(guān)海域的漁業(yè)執(zhí)法力度，目的絕不僅僅在于保護(hù)漁業(yè)資源，而是想通過強(qiáng)化管轄權(quán)來影響未來專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃定。2010年中日釣魚島撞船事件中，日本在扣留中國船長(zhǎng)后立即啟動(dòng)國內(nèi)司法程序，也是出于類似的考慮。英國海洋法專家羅賓·丘吉爾曾對(duì)漁區(qū)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的關(guān)系做過論述，他指出：“理論上說，漁區(qū)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分是有些不同的，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)要比漁區(qū)給沿海國更多的權(quán)力和管轄范圍。然而漁區(qū)邊界受到由專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界所支配的習(xí)慣國際法的影響，從目前國際實(shí)踐來看，漁區(qū)邊界往往與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界是一致的?！?/p>

在東海、黃海海洋劃界問題上，中國主張公平原則和大陸架自然延伸原則，而日本和韓國則堅(jiān)持中間線原則。中日漁業(yè)協(xié)定和中韓漁業(yè)協(xié)定對(duì)漁區(qū)面積的劃分，總體上遵循的是有利于日韓的中間線原則，這顯然對(duì)海岸線更長(zhǎng)的中國不利。盡管在漁業(yè)協(xié)定談判過程中，中國與日本和韓國都表示漁區(qū)的劃界不影響將來的海洋劃界，但近年來日韓在有關(guān)漁區(qū)管理執(zhí)法上的強(qiáng)勢(shì)，勢(shì)必使中國在未來的海洋劃界上處于不利地位。從這個(gè)意義上講，中國有必要從戰(zhàn)略高度重視漁業(yè)協(xié)定問題，而如何處理和應(yīng)對(duì)漁業(yè)糾紛，也已經(jīng)超越了漁業(yè)問題本身。

南海的局勢(shì)更為復(fù)雜。在中國主張擁有主權(quán)、管轄權(quán)的200萬平方公里的南海海域中，與鄰國存在爭(zhēng)議的多達(dá)150萬平方公里?！赌虾８鞣叫袨樾浴肥悄壳爸袊c東盟國家唯一一份有關(guān)南海問題的政治文件，隨著南海爭(zhēng)端頻現(xiàn)，制定具有法律約束力的“南海行為準(zhǔn)則”的呼聲越來越高。5月23日，東盟國家在柬埔寨舉行會(huì)議，完成了制定“南海行為準(zhǔn)則”草案的核心和關(guān)鍵要素內(nèi)容。東盟已將該草案提交至東盟高官會(huì)與外長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行審批，隨后還將同中國就草案的內(nèi)容進(jìn)行談判。

“中國對(duì)制定這樣一個(gè)行為準(zhǔn)則是持積極態(tài)度的，同時(shí)也認(rèn)為，如果相關(guān)國家缺乏互信，那么制定具有法律約束力的行為準(zhǔn)則是有難度的?！焙Ｑ蠓▽＜医鹩烂鞅硎尽Ｋ治稣f，中國政府認(rèn)為，相關(guān)國家談判行為準(zhǔn)則時(shí)應(yīng)該不涉及主權(quán)、劃界，而要等低敏感度領(lǐng)域，比如海洋科技、海洋救援等合作進(jìn)一步加深加強(qiáng)之后，再考慮這個(gè)問題?！澳壳爸贫ā虾Ｐ袨闇?zhǔn)則存在一個(gè)關(guān)鍵障礙，那就是如何從法律上對(duì)待東盟一些國家搶占中國的島礁及在爭(zhēng)議海域開發(fā)資源的活動(dòng)。這必將是制定行為準(zhǔn)則過程中無法回避的問題。”