頂層設計的主要任務，其實就是為如此繁多的社會主體參與改革，創(chuàng)造制度條件。這種上下互動的多中心的改革機制，是克服利益集團阻撓，走出改革困境，推動深層次制度變革的唯一出路

自兩會以來，人人爭說改革。那么，推進體制的良性變革的機制，究競何在?國務院近日批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》，在指導思想和總體要求中，提出了一個比較明智、也比較可行的設想：“處理好加強頂層設計與尊重群眾首創(chuàng)精神的關系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，抓住時機盡快在一些重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破。”

抓住時機的一語，尤其契合于當下。

這幾年來，由于改革基本陷于停滯狀態(tài)，社會氣氛比較沉悶，尤其是精英的心態(tài)，比較疲怠。開年以來，這種局面有所改變，從精英到大眾，對改革的期望可能是近年來所罕見的。此強烈的期望和輿論，就是改革的一種重要推動力量。對于這種期望，諸多特殊利益集團也不能不有所忌憚。另一方面，當下經(jīng)濟形勢還是比較穩(wěn)定的。因此，現(xiàn)在是啟動深層次改革的大好時機。如果錯過這樣的時機，社會可能出現(xiàn)強烈的失望情緒，這種失望情緒對于社會穩(wěn)定，是大大不利的。

制定體制改革規(guī)劃，就是頂層設計。而頂層設計的前提，就是高層級的決策者需要進行調(diào)研，了解哪些改革是最為迫切、又最為重要的，而且還應該是具有較高的可操作性，社會究竟希望什么樣的改革，可以從哪個角度切入，作為大規(guī)模的深層次體制改革的突破口。

要解決這個問題，決策者就必須面向民眾，面向社會，面向市場。實際上，解決這個問題的辦法是比較簡單的，那就是看民眾、企業(yè)家在哪些制度的哪些部位，出現(xiàn)了大量的違法性制度創(chuàng)新活動，也即突破既有的法律、政策，創(chuàng)造出了新的制度，比如小產(chǎn)權房制度，比如選民聯(lián)名推舉人大代表候選人，比如村民以較為公平的程序選舉管理者，甚至包括“超生”現(xiàn)象，等等。

凡此種種，就是發(fā)改委文件所說的“群眾首創(chuàng)精神”。既然現(xiàn)有體制需要改革，而且是需要較為廣泛的、深層次的改革，那也就意味著，現(xiàn)有體制存在不合理之處，對民眾不公平，而有利于政府或者某些利益集團。民眾自發(fā)地越過這些制度，創(chuàng)造出一些對自己有利的制度，其實就是民眾自發(fā)的改革。這就是群眾首創(chuàng)精神的最主要表現(xiàn)。尊重群眾首創(chuàng)精神，就要尊重民眾的這種違法性創(chuàng)新，將其予以合法化。

這其實是改革的捷徑。而采取這樣的改革推進模式，普通民眾也就構(gòu)成了改革的積極推動力量。從政治上說，這是比較明智的。實際上，過去這些年來，輿論對這些創(chuàng)新有很多討論?，F(xiàn)在進行頂層設計，只不過將其組織成為一個系統(tǒng)，逐一推動其合法化。

而民眾的違法性創(chuàng)新之所以能夠站得住腳，通常是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府或者縣市地方政府、乃至省級政府支持。實際上，回顧過去大半個世紀，尤其是上個世紀80年代的制度變革，可以發(fā)現(xiàn)一個非常引人注目的現(xiàn)象：總有基層、地方政府在各個領域進行制度創(chuàng)新。這就是中國作為一個大國的好處。大國意味著復雜性、多樣性。比如，東西部之間、南北方之間，乃至同一個省內(nèi)不同市縣之間，經(jīng)濟水平、民情風俗、社會結(jié)構(gòu)，會大不相同。那些負責任的地方官員，會面對這種差異，思考契合本地的制度，這樣的制度可能擴展既有制度，也可能突破現(xiàn)有制度。

不管怎樣，凡此種種制度，也就構(gòu)成了地方層面的制度創(chuàng)新，其中有些可能具有充分的普適性。所謂頂層設計，就是要把這些年來地方進行的制度創(chuàng)新予以搜集、整理、總結(jié)、概括，擇取其中普遍性較高、可操作性較高的嘗試，形成一個改革方案。由于它們已經(jīng)在地方實施過，所以，完全可以推測，這樣的體制改革方案的可行性是比較高的，一定比專家們閉門造車設計出來的方案更理性。這就是有效地同時發(fā)揮中央和地方積極性的具體機制。

總之，目前，各界對改革有很高期望，決策層應當對此做出積極回應，積極推動制度變革。而所有人都知道，當下的社會、經(jīng)濟、政治結(jié)構(gòu)，要比80年代更為復雜，推動改革的難度更大。在這樣的情勢下，要想推動改革，就不能關門進行什么頂層設計，而應當讓普通民眾、讓基層政府、地方政府成為改革的主體。具有改革意愿的高層的主要任務，或者說頂層設計的主要任務，其實就是為如此繁多的社會主體參與改革，創(chuàng)造制度條件。這種上下互動的多中心的改革機制，是克服利益集團阻撓，走出改革困境，推動深層次制度變革的唯一出路。