吳浩

在2012年2月4日聯(lián)合國(guó)安理會(huì)就敘利亞問(wèn)題的決議草案表決中，中國(guó)和俄羅斯投否決票，決議草案未通過(guò)。自2007年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)4次在安理會(huì)行使否決權(quán)。

中華人民共和國(guó)自1971年恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的合法席位后，在安理會(huì)使用否決權(quán)一向以慎重著稱：41年來(lái)僅有8次，是目前在正式投票中使用否決權(quán)次數(shù)最少的安理會(huì)常任理事國(guó)。

被外界關(guān)注的是，2007年以來(lái)中國(guó)4次在安理會(huì)行使否決權(quán)均與俄羅斯一致行動(dòng)。1991年以來(lái)，俄羅斯有7次行使否決權(quán)。而蘇聯(lián)時(shí)代超過(guò)120次。

2011年10月，中國(guó)恢復(fù)聯(lián)合國(guó)合法席位40周年之際，外交部部長(zhǎng)助理吳海龍?jiān)硎荆?0年來(lái)中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)事務(wù)的參與，深刻反映出中國(guó)與世界關(guān)系的顯著變化。中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)事務(wù)的參與既深刻地影響了中國(guó)自身的發(fā)展，也極大地豐富了聯(lián)合國(guó)的理念和實(shí)踐，推動(dòng)了聯(lián)合國(guó)的進(jìn)步。

顯示國(guó)際地位和關(guān)注核心利益

安理會(huì)常任理事國(guó)的否決權(quán)并不是正式法律用語(yǔ)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第27條之規(guī)定，通過(guò)非程序性事項(xiàng)的決議需要9個(gè)安理會(huì)理事國(guó)的贊成票，其中必須包括全體常任理事國(guó)。這樣，常任理事國(guó)在安理會(huì)表決程序中實(shí)際擁有否決權(quán)。

安理會(huì)常任理事國(guó)否決權(quán)的提出者是蘇聯(lián)，最早可以追溯到1943年10月在莫斯科舉行的蘇、美、英三國(guó)外長(zhǎng)會(huì)議。蘇聯(lián)提出否決權(quán)的考慮非常簡(jiǎn)單：當(dāng)時(shí)社會(huì)主義國(guó)家處于絕對(duì)少數(shù)。否決權(quán)的絕對(duì)化，可以保證新的國(guó)際組織不被用來(lái)反對(duì)蘇聯(lián)。

美英并不反對(duì)大國(guó)擁有否決權(quán)，但表示如果這一國(guó)家是當(dāng)事國(guó)時(shí)，否決權(quán)不應(yīng)生效。1945年6月，美中蘇英四個(gè)聯(lián)合國(guó)發(fā)起國(guó)就安理會(huì)投票程序發(fā)表聲明。強(qiáng)調(diào)：既然常任理事國(guó)負(fù)有維護(hù)和平與安全的主要責(zé)任，它們就不能輕易按照一項(xiàng)其不同意的決議而擔(dān)負(fù)起行動(dòng)的義務(wù)。法國(guó)隨后也加入了這項(xiàng)聲明。這樣，最終形成了“大國(guó)一致”這一安理會(huì)的基本原則。

由于各種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)安理會(huì)使用否決權(quán)的統(tǒng)計(jì)并不一致。比如，按照中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表、特命全權(quán)大使凌青的解釋，對(duì)聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的投票屬于秘密投票，并不列入正式投票統(tǒng)計(jì)。五大國(guó)在歷史上約60次否定聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)候選人。美國(guó)最多，超過(guò)20次。其次是中國(guó)，19次。

在所謂“正式投票”中，蘇聯(lián)及俄羅斯已經(jīng)行使否決權(quán)近130次、美國(guó)超過(guò)80次、英國(guó)超過(guò)30次、法國(guó)超過(guò)20次。中華人民共和國(guó)8次。

1946年2月，安理會(huì)第一次出現(xiàn)了否決權(quán)。蘇聯(lián)否決了一項(xiàng)關(guān)于英法從黎巴嫩、敘利亞撤軍的決議。此后20年里，蘇聯(lián)就行使了超過(guò)100次否決權(quán)。同期安理會(huì)出現(xiàn)不到120次行使否決權(quán)。

1946至1959年間，蘇聯(lián)50次使用否決權(quán)阻止新會(huì)員國(guó)加入，一度制造了“接納會(huì)員國(guó)僵局”。不過(guò)，蘇聯(lián)代表缺席了1950年6月25日關(guān)于向朝鮮半島派遣“聯(lián)合國(guó)軍”的表決，導(dǎo)致這一擴(kuò)大朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的決議草案得以通過(guò)。

1970年3月17日，美國(guó)在安理會(huì)首次行使否決權(quán)。它在此后10年間行使12次，數(shù)量最多，甚至6次否決新會(huì)員國(guó)加入。而蘇聯(lián)同期僅有7次。

這反映了20世紀(jì)60年代之后發(fā)展中國(guó)家興起，美國(guó)已無(wú)法在聯(lián)合國(guó)獲得多數(shù)優(yōu)勢(shì)。于是像過(guò)去的蘇聯(lián)一樣用否決權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)影響。美國(guó)至今行使的否決權(quán)，約有一半與以色列有關(guān)。

如何行使否決權(quán)，顯示了常任理事國(guó)的國(guó)際地位和關(guān)注的核心利益問(wèn)題。

總體而言，冷戰(zhàn)結(jié)束后，在國(guó)際形勢(shì)趨向平穩(wěn)的情況下，各常任理事國(guó)使用否決權(quán)次數(shù)減少。此外，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯對(duì)于使用否決權(quán)也非常慎重。

它在90年代有兩次正式行使否決權(quán)：1993年、1994年分別否決過(guò)關(guān)于聯(lián)合國(guó)駐塞浦路斯維和部隊(duì)費(fèi)用分?jǐn)偂⒅撇媚纤估虻臎Q議草案。2004年，俄羅斯對(duì)終止聯(lián)合國(guó)駐塞浦路斯維和部隊(duì)投了反對(duì)票。加之2007年后的4次，共有7次。

再比如1990年8月伊拉克入侵科威特后的200多天里，安理會(huì)在美國(guó)主導(dǎo)下針對(duì)海灣問(wèn)題進(jìn)行了12次表決，沒(méi)有一次被否決。這深刻反映了“單極”格局下的國(guó)際形勢(shì)和力量對(duì)比。

自1946年以來(lái)常任理事國(guó)行使否決權(quán)的決議草案中，針對(duì)“和平解決地區(qū)爭(zhēng)端和國(guó)內(nèi)沖突”的最多，其次是會(huì)員國(guó)加入、裁軍。

中國(guó)的核心利益

1972年，即中華人民共和國(guó)恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的合法席位之后，曾連續(xù)兩次行使否決權(quán)。

在第三次印巴戰(zhàn)爭(zhēng)中，印度入侵東巴基斯坦并支持在那里建立“孟加拉人民共和國(guó)”。1972年8月，印度、蘇聯(lián)等國(guó)提出孟加拉國(guó)加入聯(lián)合國(guó)的決議草案，中國(guó)投票反對(duì)。

據(jù)時(shí)任中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表、特命全權(quán)大使黃華回憶，中國(guó)投反對(duì)票主要是反對(duì)肢解巴基斯坦。

1974年2月，巴基斯坦承認(rèn)孟加拉國(guó)。當(dāng)年6月，孟加拉國(guó)得以加入聯(lián)合國(guó)，中國(guó)未反對(duì)。次年10月，中國(guó)、孟加拉建交。

此外在1972年9月，英法提出針對(duì)中東問(wèn)題的修正案。中國(guó)根據(jù)支持阿拉伯國(guó)家的一貫立場(chǎng)，投反對(duì)票。這也是中國(guó)、蘇聯(lián)第一次同時(shí)使用否決權(quán)。

1971年11月11日，

美國(guó)華僑來(lái)到紐約肯尼迪國(guó)際機(jī)場(chǎng)，迎接出席第2 6屆聯(lián)大全體會(huì)議的中國(guó)代表團(tuán)

1971年11月15日，

恢復(fù)聯(lián)合國(guó)合法席位后的中國(guó)代表團(tuán)首次出席第2 6屆聯(lián)大全體會(huì)議，受到各國(guó)記者的“包圍”

1997年、1999年，中國(guó)連續(xù)兩次行使否決權(quán)，均針對(duì)與中國(guó)臺(tái)灣“建交”國(guó)家：否決向危地馬拉派駐155名聯(lián)合國(guó)軍事觀察員核查危?；鸬臎Q議草案、否決安理會(huì)關(guān)于同意聯(lián)合國(guó)駐馬其頓預(yù)防性部署部隊(duì)延期的決議草案。

當(dāng)時(shí)，危地馬拉政府連續(xù)4年在聯(lián)大活動(dòng)力圖使中國(guó)臺(tái)灣加入聯(lián)合國(guó)。

時(shí)任中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表、特命全權(quán)大使秦華孫在投票后發(fā)言指出，危地馬拉當(dāng)局不能一方面要求中國(guó)在安理會(huì)與其合作，另一方面又做出有損中國(guó)主權(quán)和領(lǐng)土完整的事，一個(gè)國(guó)家的和平進(jìn)程不能以損害另一國(guó)家的主權(quán)領(lǐng)土完整為代價(jià)。

馬其頓政府在1993年10月與中國(guó)建交后，于1999年2月正式批準(zhǔn)與中國(guó)臺(tái)灣的“建交公報(bào)”。當(dāng)時(shí)中國(guó)臺(tái)灣當(dāng)局許諾，只要馬其頓與臺(tái)灣“建交”，會(huì)立即援助馬其頓政府3億美元，另外還將在馬建工業(yè)園，長(zhǎng)期投資達(dá)到10億美元。

2001年6月18日，馬其頓與中國(guó)臺(tái)灣“斷交”，中馬兩國(guó)恢復(fù)大使級(jí)外交關(guān)系。到這時(shí)，中國(guó)臺(tái)灣向馬其頓的直接投資只有2000萬(wàn)美元，另有約1. 5億美元貸款和技術(shù)支援。

而在1981年選舉聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)時(shí)，中國(guó)曾16次投反對(duì)票，否決前任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)連任。加之70年代3次否決聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)候選人，一共達(dá)到19次。

如果不計(jì)算這些針對(duì)聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)選舉的否決，自1971年到2007年的36年間，中國(guó)共4次行使否決權(quán)。

中國(guó)態(tài)度

2007年1月12日，中國(guó)就緬甸局勢(shì)相關(guān)決議投反對(duì)票。從那時(shí)到現(xiàn)在的5年間中國(guó)4次行使否決權(quán)，且全部與俄羅斯一致行動(dòng)。2011年底，俄羅斯駐華大使拉佐夫也曾對(duì)《望東方周刊》表示，兩國(guó)正在越來(lái)越多的發(fā)出共同聲音。

這個(gè)決議草案當(dāng)時(shí)在安理會(huì)獲得9票贊成、3票反對(duì)和3票棄權(quán)。投反對(duì)票還有安理會(huì)理事國(guó)南非。印度尼西亞、卡塔爾和剛果共和國(guó)棄權(quán)。

在美國(guó)起草的決議草案里，指責(zé)緬甸存在人權(quán)、艾滋病、毒品等問(wèn)題，稱這些問(wèn)題對(duì)地區(qū)安全造成威脅，并要求緬甸政府盡快改善國(guó)內(nèi)狀況，否則將面臨更大的壓力和后果。

中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表、特命全權(quán)大使王光亞在表決前的解釋性發(fā)言中說(shuō)，緬甸所有直接鄰國(guó)、東盟成員和絕大多數(shù)亞太國(guó)家無(wú)一認(rèn)為緬甸局勢(shì)對(duì)地區(qū)和平與安全構(gòu)成威脅。

安理會(huì)強(qiáng)行介入并試圖采取行動(dòng)，不僅逾越安理會(huì)職責(zé)，而且無(wú)助于其他聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)進(jìn)行正常討論，更不利于秘書長(zhǎng)繼續(xù)開(kāi)展斡旋活動(dòng)。

此前在2007年1月11日舉行的東盟外長(zhǎng)會(huì)議曾重申，緬甸沒(méi)有構(gòu)成對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅。

王光亞強(qiáng)調(diào)，緬甸問(wèn)題本質(zhì)上仍是一國(guó)內(nèi)政，世界上許多國(guó)家同樣存在類似問(wèn)題?！叭绻?yàn)榫挼樵谏鲜鲱I(lǐng)域存在這樣或那樣的問(wèn)題，就要人為地視之為對(duì)地區(qū)安全造成現(xiàn)實(shí)或潛在威脅，需要列入安理會(huì)議程并通過(guò)決議，那么聯(lián)合國(guó)其他191個(gè)成員國(guó)可能都需要在安理會(huì)接受審議。這樣做顯然不合邏輯，也有悖常理。”

這也是1972年以來(lái)，蘇聯(lián)及俄羅斯第一次與中國(guó)一致行使否決權(quán)，也是最近20年來(lái)安理會(huì)首次出現(xiàn)兩個(gè)常任理事國(guó)同時(shí)行使否決權(quán)的情形。

俄羅斯常駐聯(lián)合國(guó)代表丘爾金在發(fā)言中表示，就緬甸問(wèn)題做出決議超出了安理會(huì)的職權(quán)范圍。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，緬甸常駐聯(lián)合國(guó)代表覺(jué)丁瑞在決議被否決后向俄羅斯、中國(guó)和南非表示感謝。他說(shuō)，這一決議草案如獲通過(guò)，將會(huì)開(kāi)創(chuàng)一個(gè)危險(xiǎn)的先例，超越聯(lián)合國(guó)憲章賦予安理會(huì)的權(quán)限，從而使安理會(huì)的權(quán)威性和合法性受到損害。

美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代理代表沃爾夫則說(shuō)，盡管成員國(guó)對(duì)是否應(yīng)由安理會(huì)來(lái)解決緬甸問(wèn)題存有不同看法，但在促使緬甸出現(xiàn)迅速而切實(shí)變化的必要性上沒(méi)有分歧。

2008年7月11日，安理會(huì)對(duì)美國(guó)提出的制裁津巴布韋的決議草案進(jìn)行了表決。俄羅斯和中國(guó)投了否決票。當(dāng)時(shí)，還有3個(gè)國(guó)家在表決時(shí)投了反對(duì)票，印度尼西亞投棄權(quán)票。

這份美國(guó)起草的決議草案，要求對(duì)津巴布韋實(shí)施有針對(duì)性的制裁，包括對(duì)84歲的津巴布韋總統(tǒng)穆加貝及其他12人實(shí)施旅行禁令和財(cái)產(chǎn)凍結(jié)等。

1980年津巴布韋獨(dú)立以來(lái)，穆加貝及其領(lǐng)導(dǎo)的“非洲民族聯(lián)盟愛(ài)國(guó)陣線”一直執(zhí)政。國(guó)際社會(huì)指責(zé)其土地改革不當(dāng)、經(jīng)濟(jì)管理不善、人權(quán)記錄惡劣等問(wèn)題。2008年該國(guó)大選引發(fā)騷亂，反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人赴外國(guó)使館避難，暴力沖突導(dǎo)致數(shù)百人喪生。

王光亞當(dāng)時(shí)表示，對(duì)立雙方正在進(jìn)行談判與對(duì)話，此時(shí)實(shí)施制裁將導(dǎo)致局勢(shì)進(jìn)一步惡化，不利于解決危機(jī)。俄羅斯常駐聯(lián)合國(guó)代表也強(qiáng)調(diào)，制裁將會(huì)導(dǎo)致南非等國(guó)正在進(jìn)行的調(diào)解努力失敗。

最終，津巴布韋建立了聯(lián)合政府，并在2009年實(shí)現(xiàn)了21世紀(jì)的第一次經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通貨膨脹也開(kāi)始下降。穆加貝仍然擔(dān)任總統(tǒng)。

2011年10月以及2012年2月，中俄兩次就敘利亞相關(guān)決議草案投反對(duì)票。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站信息，2月4日表決后俄羅斯常駐聯(lián)合國(guó)代表丘爾金表示，這份決議草案未能充分反映敘利亞當(dāng)前的狀況，向敘利亞各方發(fā)出的信號(hào)并不均衡。

俄羅斯提出，應(yīng)當(dāng)要求敘利亞反對(duì)派遠(yuǎn)離實(shí)施暴力行為的極端團(tuán)體，呼吁敘利亞政府及所有相關(guān)方利用適當(dāng)機(jī)會(huì)施加影響，制止這些團(tuán)體的暴力行為，但草案的共同提案國(guó)沒(méi)有考慮納入這樣的措辭。

俄羅斯還提議，在要求敘利亞軍隊(duì)撤出城市的同時(shí)，要求武裝團(tuán)體停止襲擊國(guó)家機(jī)構(gòu)和居民區(qū)，這一提議也未被采納。此外，俄羅斯提出在阿盟的協(xié)調(diào)作用方面應(yīng)展示出靈活性以便增加敘利亞人主導(dǎo)的政治進(jìn)程成功機(jī)會(huì)的要求也沒(méi)有得到支持。

雖然各國(guó)對(duì)安理會(huì)常任理國(guó)否決權(quán)持有不同態(tài)度，但這一機(jī)制短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生太大變化。

《聯(lián)合國(guó)憲章》第108至110條還規(guī)定：常任理事國(guó)享有對(duì)于憲章的生效以及憲章生效后的修正案的生效，也享有否決權(quán)。也就是說(shuō)，常任理事國(guó)可以否決對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》本身的修改。這其實(shí)是對(duì)第27條的保障條款。