楊虹昱　丁娜娜

摘要：立法準備階段是整個立法過程的起始階段，是開啟正式立法程序的必經(jīng)階段，在整個立法過程中起到了至關重要的作用。但我國關于立法準備階段的研究還尚未深入，立法也存在空白，本文試圖從《物權(quán)法》立法過程對我國立法階段進行剖析，以分析我國立法階段存在的現(xiàn)狀和問題，并對存在的問題提出相應的解決方案，以期待立法準備階段可更加完善，立法程序健康發(fā)展。

關鍵詞：物權(quán)法；立法準備階段；立法規(guī)劃

“立法是一個動態(tài)發(fā)展的過程，是社會利益的初次分配，立法的好壞直接關系的社會的公平與否，直接關系到社會的穩(wěn)定與和諧。”1而立法準備階段是整個立法過程的起始階段，對于整個立法的成敗與否起到了至關重要的作用。但我國目前對立法準備階段的研究與實踐，均不夠深入，理論與立法存在欠缺，因此對于立法準備階段的探討分析，有著重大的理論與現(xiàn)實意義。

一、立法準備階段的含義

立法準備階段也可簡稱立法準備，“現(xiàn)代立法活動過程中的立法準備，一般指在提出法案前所進行的有關立法活動，”是“為正式立法提供或創(chuàng)造條件的活動，是為正式立法奠定基礎的活動?！? 由此定義可看出，立法準備階段在全國人大及其常委會的立法實踐中，是開啟正式立法程序的必經(jīng)階段。由于立法是一個完整的、動態(tài)的過程，它由立法準備階段、立法審議階段、立法公布階段四個階段構(gòu)成，因此立法準備階段作為初始階段，也是動態(tài)的程序過程?！耙虼?，實質(zhì)上立法準備階段應該可以分為這樣兩個步驟：（一）對于某一類事項、某一類社會關系，政權(quán)機關是否應當初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的范圍；（二）是對于已初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的事項，如何擬就最初的文字規(guī)范。反映到立法準備過程中，就是做出決策和起草法案的兩個步驟。”3筆者認為，通過多年的實踐檢驗，立法準備階段日益形成一套不成文的操作流程，其中最重要的兩個程序是立法規(guī)劃和法律草案的起草。

二、《物權(quán)法》的立法準備階段

（一）《物權(quán)法》納入立法規(guī)劃

物權(quán)法的起草工作始于1993年。1994年物權(quán)法第一次正式列入全國人大立法規(guī)劃。而我國立法準備階段中“立法規(guī)劃”的做法始于八屆全國人大。1993年八屆全國人大常委會在換屆后，“依據(jù)憲法，按照黨的十四大提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，隨即開始了制定五年立法規(guī)劃的工作，并于1994年1月正式制定出來。規(guī)劃共列有152件立法項目，分為兩類?！?第一類，是本屆任期內(nèi)要提請常委會會議審議的，第二類，是市場經(jīng)濟體制改革和現(xiàn)代化建設急需，要加緊研究，條件成熟時進行審議的。當時列出的152件立法項目中，列入第一類的就有115件，第二類有37件。《物權(quán)法》屬于第一類中的第七項。

（二）《物權(quán)法》的起草

進入立法規(guī)劃之后，物權(quán)法草稿的正式起草始于1998年。當時，統(tǒng)一合同法的起草工作已經(jīng)告一段落，民事立法的重點便轉(zhuǎn)移到了物權(quán)法上。物權(quán)法的起草同統(tǒng)一合同法一樣，是以立法機關委托專家學者制定草案的形式開始的?！?998年3月，立法機關委托9位民法學者、專家，成立民法起草工作小組，負責中國民法典編纂和草案準備工作。民法起草工作小組的9位成員是中國政法大學民法教授江平，中國社會科學院法學研究所民法研究員王家福、梁彗星，北京大學民法教授魏振瀛，清華大學商法教授王保樹，中國人民大學民法教授王利明，最高人民法院原經(jīng)濟審判庭副庭長、退休法官費宗彝，法制工作委員會原民法室副主任、退休干部肖峋，原經(jīng)濟法室主任、退休干部魏耀榮?！睆纳鲜龅某蓡T組成情況可以看出，物權(quán)法起草小組成員都是長期從事法律學術(shù)研究或?qū)崉展ぷ鞯拇硇匀宋?，集合了國?nèi)著名的民法學者和經(jīng)驗豐富的實務工作者，保證了物權(quán)法的科學性、專業(yè)性同我國民法法律實踐經(jīng)驗的緊密結(jié)合。但是，學者在草案起草其中應該發(fā)揮了主導性的作用。在整個起草過程中，總共有6個草案稿存在，分別是梁彗星領導的“中國社會科學院法學研究所物權(quán)法起草小組于1999年10月完成的《中國物權(quán)法草案建議稿》以下簡稱‘社科院草案。王利明領導的中國人民大學民商事法律科學研究中心于2000年12月完成了《中國物權(quán)法草案建議稿》，簡稱‘人民大學草案?！狈ㄖ乒ぷ魑瘑T會民法室在“社科院草案”和“人民大學草案”的基礎上，加以刪節(jié)、增補，形成了提交2001年5月22—29日物權(quán)法專家討論會討論的物權(quán)法草案，簡稱“法工委民法室草案”以及物權(quán)法專家討論會后，“法工委民法室草案”經(jīng)修改形成的新的草案《中華人民共和國物權(quán)法征求意見稿》以下簡稱“征求意見稿”，以法制工作委員會的名義分發(fā)給各大學法學院系、地方人大、法院和國務院各部門，正式征求修改意見。

此時因為中國加入了WTO等原因，時任人大常委會委員長的李鵬指示加快民法典立法進程，并具體要求于2002年內(nèi)完成民法典草案，在九屆人大五次會議上審議一次。根據(jù)這個指示，學者和立法機關停止了物權(quán)法草案的修改和審議工作，轉(zhuǎn)而開始民法典的起草，并于2002年12月按指示完成草案，提交人大常委會議對草案進行了審議，這就是《中華人民共和國民法(草案)》。該草案物權(quán)編除極個別內(nèi)容外，與“征求意見稿”基本相同。然而，民法典的立法進程并沒有像人們期待的那樣順利，2004年人大換屆后，再沒有看到關于民法典整體立法的具體日程表，而是聽到了在適當時候安排民法草案物權(quán)編審議的計劃。正是根據(jù)這個計劃才有了2004年8月和10月的修訂稿和委員長會議審議稿兩個草案。根據(jù)2004年1月擬就的“委員長會議審議稿”后附的《中華人民共和國物權(quán)法(草案)修改說明》介紹：“不少常委會組成人員以及有關方面認為，民法涉及面廣、內(nèi)容復雜，一并研究修改歷時較長，以分編審議通過為宜，當前應抓緊制定物權(quán)法?！?

三、從《物權(quán)法》立法看我國立法準備階段存在的問題

（一）立法準備階段無明確法律規(guī)定

在我國《立法法》所規(guī)定的立法程序中，并沒有立法準備階段的相關規(guī)定。從立法現(xiàn)狀來看，我國現(xiàn)行的關于立法準備階段的法律規(guī)定只是對于立法準備的某一個環(huán)節(jié)進行規(guī)定并且規(guī)定還不全面?！霸凇读⒎ǚā分?，只有在34條、第58條提出全國人大常委會以及國務院立法時偶爾提到立法論證的問題，而且還不是作為立法準備環(huán)節(jié)提出的?！?/p>

1.“立法規(guī)劃”存在法律空白

《物權(quán)法》頒布之初，先被列入了第八屆人大常委會的立法規(guī)劃之中，由此可見，雖然《立法法》規(guī)定了全國人大法律議案的提出可以有多種途徑，但在實踐中，全國人大多數(shù)的法律議案都是先由人大常委會審議通過之后，列入立法規(guī)劃，再進行立法。這樣的話，立法規(guī)劃相當于立法過程中的“立項”程序，而能否列入人大常委會的立法規(guī)劃則決定了一部法律能否順利進入之后的立法程序，立法規(guī)劃的作用凸顯出來。但我國《立法法》“在第12、13、24、25條提到了哪些機關或個人可以向全國人大及全國人大常委會提出法律案的問題，而關于立法規(guī)劃等問題在立法法中則根本未涉及?！? 可以說立法規(guī)劃并沒有在《立法法》中獲得在與其地位相應的規(guī)定，僅僅是一項工作流程，也反映出我國立法準備階段法律規(guī)定的空缺。

2.法律草案起草過程無專門法律規(guī)定

由于立法準備階段缺乏明確的法律規(guī)定，因此對于法律草案的起草工作具有較大的隨意性，并且含有較大的人為因素，各個專門起草機構(gòu)，起草人員職能劃分不夠明確。一方面來講，這是由法律草案起草的事務性質(zhì)所決定的，法律草案起草工作屬于進入正式審議階段之前的準備活動，應該具有一定的靈活性和人為性，以匯集更多的意見、進行充分的討論和及時的修改以便整合出最科學的法律條款；但是，具有靈活性并不意味著無須具有法定的程序要求和職能劃分，因為遵循程序是判斷立法活動的合法性、民主性和科學性的最重要標準。在物權(quán)法草案的起草過程中，學者和人大法工委在其中起到了奠定物權(quán)法草案基本框架和思路的作用，可以說是“幕后的立法者”。而我國《立法法》中并未規(guī)定該階段中學者和專門機構(gòu)的活動職權(quán)范圍，不易保障立法過程中的民主性。

（二）立法準備階段的理論研究尚未深入

對于我國立法準備的理論研究，筆者認為其正處于剛剛開始的階段。雖然已有所重視，但是還欠完善，不能完全適應現(xiàn)實的需要?！熬唧w表現(xiàn)在關于立法準備的階段的一些細節(jié)問題并沒有專門的著述來指導，專門探討這一問題的文章也少之又少。其實，國外對立法準備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關專門關于立法規(guī)劃與立法起草的著述?！?因此我們不難看出我國對立法準備階段的理論研究還有很長的路要走。

四、如何完善我國立法準備階段

（一）將立法準備階段納入《立法法》

具體來講，《立法法》應該對立法準備階段做出規(guī)定。尤其應對立法規(guī)劃的性質(zhì)、法律地位、制作過程、實施以及未完成立法規(guī)劃的法律后果做出規(guī)定，以解決前期立法活動中過多的個人因素和其他不合理因素的參與。

1.填補“立法規(guī)劃”的法律空白，賦予其法律效力

由于立法規(guī)劃缺乏法律統(tǒng)一規(guī)定，導致立法項目缺乏篩選和論證?！傲⒎ǖ闹攸c不突出，隨意性大，有時甚至主管領導的一句話就能導致一項法規(guī)或規(guī)章的立項，由于立法規(guī)劃缺乏科學性，執(zhí)行起來效果自然不會理想，不少項目難以完成。”8這違背了制定立法規(guī)劃應該遵循民主的原則，并且隨著立法規(guī)劃的公布，應該就具有一定的公信力，相當于立法機關所做出的立法承諾，應該接受大眾的監(jiān)督，對立法機關也應具有一定的約束力，除了特殊的原因外應該得到好的實施，并且“立法是科學的過程，立法規(guī)劃實質(zhì)就是對立法科學性的前期論證，它奠定了立法的基礎，”9 等將來實踐經(jīng)驗成熟以后，應該考慮在《立法法》中增加對立法規(guī)劃的規(guī)定，確立立法規(guī)劃一定的法律效力，即作為“準法”的效力。

2.對法律草案起草過程進行專門法律規(guī)定，明確各部門職能劃分

一方面，隨著現(xiàn)代社會立法活動越來越頻繁，需要專門的機構(gòu)負責立法活動，學者和專門機構(gòu)的活動可以保證立法的專業(yè)性和科學性；另一方面，我們也要思考，專門機構(gòu)人員的構(gòu)成，職權(quán)的范圍以及工作規(guī)則做出明確的專門規(guī)定。只有以法律對法律起草階段加以專門性規(guī)定，明確各專門機構(gòu)職權(quán)劃分、各專門人員的職權(quán)范圍，才可有效的控制在法律草案起草過程中過大的人為性和隨意性，才能保證整個立法準備階段的民主性。

（二）加大對立法準備階段的理論研究

因為我國對立法準備階段的理論研究尚處于起步階段，而國外對立法準備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關專門關于立法規(guī)劃與立法起草的著述，我們可以在堅持我國立法原則的同時，借鑒國外關于立法準備階段的研究經(jīng)驗，以更好的發(fā)展我國立法準備階段的理論。(作者單位：天津師范大學法學院2010級憲法與行政法專業(yè))

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