楊璇

志愿組織是由志愿者在不計(jì)任何物質(zhì)報(bào)酬的情況下，志愿奉獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間和精力，為社會(huì)發(fā)展提供各種服務(wù)的非營(yíng)利性的公益性組織。近幾年，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)文化的提升，志愿組織在社會(huì)需求和個(gè)人心里需求的共同作用下迅速發(fā)展起來(lái)，并獲得越來(lái)越多的社會(huì)認(rèn)可和發(fā)展空間，它是群眾參與社會(huì)管理的一個(gè)基本途徑。志愿組織是參與社會(huì)管理的基層組織，政府如何發(fā)揮社會(huì)管理職能，引導(dǎo)志愿組織自我管理，是志愿組織獲得長(zhǎng)足發(fā)展的保障。因此，本文主要探討志愿組織監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建，由此來(lái)約束志愿組織和志愿者的行為，在獲得社會(huì)高度信任的同時(shí)保證組織的健康發(fā)展。

1 志愿組織監(jiān)督與評(píng)估現(xiàn)狀

志愿組織根據(jù)不同的視角劃分為不同的類型，本文是基于管理角度，把志愿組織分為以下四類，其監(jiān)督與評(píng)估現(xiàn)狀如下：

政府主導(dǎo)的志愿組織。這類組織是通過(guò)自上而下開展活動(dòng)的，是在政府的指導(dǎo)下提供服務(wù)的組織，因其具有足夠資金的保障，有比較健全的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部建立了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度以及培訓(xùn)監(jiān)督機(jī)制等；外部主要來(lái)自政府部門，即志愿組織的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理和監(jiān)督，其監(jiān)管力度和方式方法與政府部門類似。評(píng)估方面目前沒(méi)有形成一個(gè)常態(tài)，在項(xiàng)目評(píng)估方面做得比較完善，組織內(nèi)部評(píng)估還處于雛形階段。

非政府主導(dǎo)的志愿組織。這類組織是通過(guò)自下而上開展活動(dòng)的，基本靠公民自發(fā)聯(lián)合形成的組織，因其官方背景不強(qiáng)，政府主導(dǎo)的作用不大，缺少資金支持，僅夠開展志愿活動(dòng)無(wú)暇顧及組織的長(zhǎng)期發(fā)展，建立監(jiān)督機(jī)制。目前監(jiān)督主體名義上是民政機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門，但事實(shí)上疏于管理。民政機(jī)關(guān)僅僅管理登記、注冊(cè)工作，業(yè)務(wù)主管部門基本沒(méi)有精力和財(cái)力對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，大多數(shù)是走過(guò)場(chǎng)或者形式上的監(jiān)督管理，在自我監(jiān)督管理方面也很薄弱。至于評(píng)估工作基本沒(méi)有開展，主要原因是沒(méi)有足夠的人力和財(cái)力來(lái)從事這項(xiàng)工作。

企業(yè)志愿組織。包括兩種類型：一種是以贏利為目的在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立專門的志愿組織。其特點(diǎn)是組織提供的志愿項(xiàng)目及監(jiān)督評(píng)估指標(biāo)與企業(yè)實(shí)體掛鉤，其目的是在追求企業(yè)利潤(rùn)的同時(shí)增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任、提升企業(yè)形象和培養(yǎng)員工的志愿精神。另一種是因沒(méi)有找到掛靠單位在工商部門注冊(cè)的以企業(yè)形式存在而事實(shí)從事志愿活動(dòng)的組織。其特點(diǎn)是組織資金完全靠自籌，本著自我意愿從事志愿活動(dòng)，規(guī)模不大，形式較松散，接受工商部門營(yíng)業(yè)執(zhí)照的監(jiān)督審核，不涉及組織的運(yùn)營(yíng)監(jiān)督，評(píng)估工作基本沒(méi)有展開。

個(gè)人志愿組織，又名草根組織。它是基于個(gè)人的興趣愛好及彼此間的信任，由個(gè)人發(fā)起的、松散的、沒(méi)有法人資格的組織，它既不在民政部門登記，也不在工商部門登記。其特點(diǎn)是組織數(shù)量大，規(guī)模不大，組織非常松散、開放和靈活，活動(dòng)的資金大多采取自籌的形式，并且僅夠維持日常的志愿活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，甚至還不夠根本沒(méi)有閑錢或精力從事組織的監(jiān)督和評(píng)估工作。

2 志愿組織監(jiān)督與評(píng)估存在的問(wèn)題

在此將志愿組織分為兩類：一類是政府主導(dǎo)下，具有一定規(guī)模的志愿組織；另一類是非政府主導(dǎo)的、不以贏利為目的企業(yè)型的志愿組織和個(gè)人的志愿組織，規(guī)模不大、形式松散的志愿組織。

2.1 政府主導(dǎo)下的志愿組織存在的監(jiān)督與評(píng)估問(wèn)題

監(jiān)督評(píng)估主體單一且缺位。目前主要是由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行監(jiān)督，然而民政部門因權(quán)力不大，且沒(méi)有足夠的精力和人力對(duì)志愿組織進(jìn)行逐個(gè)監(jiān)督評(píng)估工作，對(duì)組織的年檢報(bào)告審查大多是例行公事，走過(guò)場(chǎng)，很難真正起到監(jiān)督評(píng)估的作用；業(yè)務(wù)主管單位因有自己的主業(yè)，沒(méi)有精力或不愿意對(duì)掛靠的組織進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，或因業(yè)務(wù)主管單位的尋租行為，向組織收取費(fèi)用但不履行法律規(guī)定的監(jiān)督評(píng)估責(zé)任，或因兩者之間的關(guān)系過(guò)于密切而失去監(jiān)督與評(píng)估的作用。來(lái)自公眾、捐贈(zèng)人及媒體的外部監(jiān)督卻長(zhǎng)期難以起到作用，公眾普遍對(duì)公益事業(yè)的關(guān)注度不高，更談不上監(jiān)督意識(shí)；捐贈(zèng)人特別是小額捐贈(zèng)人被忽視，挫敗積極性；媒體的報(bào)道過(guò)于官方化，監(jiān)督的積極作用不大。

監(jiān)督評(píng)估客體不全面。最關(guān)鍵之處在于缺乏有力的財(cái)務(wù)監(jiān)督評(píng)估。至今中國(guó)還沒(méi)有制定出針對(duì)志愿組織的財(cái)務(wù)管理規(guī)章和審計(jì)制度。又由于志愿組織采取了多種多樣的注冊(cè)渠道和機(jī)構(gòu)性質(zhì)，實(shí)行統(tǒng)一有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督確實(shí)很難辦到。因此，在財(cái)務(wù)監(jiān)督方面大部分采取的是內(nèi)部監(jiān)督和主管業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督，各施一政，各司其職，加之組織的自律性相對(duì)較差，財(cái)務(wù)監(jiān)督評(píng)估方面確實(shí)存在弊端。

監(jiān)督評(píng)估方法不系統(tǒng)。主要包括監(jiān)督評(píng)估的連續(xù)性不強(qiáng)，常常是突擊檢查，突擊完成任務(wù)，沒(méi)有階段性；其次是監(jiān)督評(píng)估的后續(xù)工作并未跟進(jìn)，提出的意見在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)改進(jìn)，實(shí)施效果如何均沒(méi)有跟進(jìn)；最后是監(jiān)督評(píng)估結(jié)果的公開程度不高，很難獲得來(lái)自外部的有效監(jiān)督，其監(jiān)督評(píng)估的價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)。

2.2 形式相對(duì)松散的志愿組織存在的監(jiān)督與評(píng)估問(wèn)題

監(jiān)督工作嚴(yán)重缺位。對(duì)于非政府主導(dǎo)的，不以贏利為目的的企業(yè)形式的志愿組織分別受到來(lái)自民政部門、業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理和僅受到來(lái)自工商部門的監(jiān)督管理。因民政部門和業(yè)務(wù)部門的雙重管理的缺位，這類組織的監(jiān)督工作很難到位；對(duì)于接受工商部門的監(jiān)督管理的志愿組織，僅對(duì)執(zhí)照進(jìn)行審核，對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，而志愿組織的運(yùn)行及提供的服務(wù)均沒(méi)有涉及，其內(nèi)部監(jiān)督也沒(méi)有完整的系統(tǒng)，隨意性比較大。

評(píng)估工作基本沒(méi)有。形式相對(duì)松散的志愿組織根本無(wú)暇顧及評(píng)估工作的細(xì)化和開展，只要能保證活動(dòng)的順利開展，至于活動(dòng)的效果、如何改進(jìn)則是摸著石頭過(guò)河，日常積累。例如天通苑志愿者協(xié)會(huì)開展某項(xiàng)志愿服務(wù)活動(dòng)不需要進(jìn)行系統(tǒng)的服務(wù)需求評(píng)估量化，僅僅通過(guò)工作者的自身感受，需要提供哪些方面的志愿服務(wù)，而后向理事會(huì)提出議案，通過(guò)表決來(lái)決定，因?yàn)樗麄兙褪巧鐓^(qū)的業(yè)主，他們的感受就是代表大家的感受。再如，他們的活動(dòng)是否繼續(xù)開展則通過(guò)群眾參與的人數(shù)多少來(lái)判斷，進(jìn)行簡(jiǎn)單的推測(cè)即可決定。因此這類組織的評(píng)估工作是必須的，但方法是簡(jiǎn)單的、易于判斷的即可。

3 志愿組織監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制建構(gòu)的思考

（1）監(jiān)督評(píng)估主體的多元化。首先進(jìn)一步完善具有法律權(quán)威的監(jiān)督評(píng)估主體政府部門，采取行政手段監(jiān)督評(píng)估主體的一體化，避免出現(xiàn)二元交叉管理而導(dǎo)致的監(jiān)督缺位，明確由民政部門統(tǒng)一管理；其次是通過(guò)法律條文明確捐贈(zèng)者的監(jiān)督與評(píng)估的合法權(quán)利，把受贈(zèng)人“應(yīng)當(dāng)”公開接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督，改為“必須”；再者是建議設(shè)立一個(gè)由登記管理機(jī)關(guān)發(fā)起的相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，成員主要由民政部門工作人員、業(yè)務(wù)主管單位代表、志愿組織的管理人員、志愿組織的評(píng)估專家、財(cái)務(wù)專家、項(xiàng)目管理專家、志愿組織的代表七個(gè)方面的代表組成，每個(gè)方向的人員由1~2名構(gòu)成，共同管理共同監(jiān)督；除此之外是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)志愿組織的內(nèi)部監(jiān)督評(píng)估管理制度，完善理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的管理職能及規(guī)范各項(xiàng)管理制度對(duì)組織的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督與評(píng)估，并公開評(píng)估結(jié)果；開展民主監(jiān)督制，通過(guò)不定期的民主生活會(huì)為組織活動(dòng)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，監(jiān)督組織的同時(shí)提高了組織的公信力；最后是擴(kuò)大媒體大眾監(jiān)督力度，建立一個(gè)規(guī)范的監(jiān)督管理模式和暢通的訴求渠道，真正發(fā)揮媒體大眾的監(jiān)督管理職能。

（2）監(jiān)督評(píng)估客體的全面化。從橫向看,應(yīng)將所有志愿組織納入管理范疇，包括在民政部門注冊(cè)的及未在民政部門注冊(cè)但在工商部門注冊(cè)的，還有一大部分沒(méi)有在任何機(jī)構(gòu)注冊(cè)登記的草根志愿組織；根據(jù)不同的情況分類管理，達(dá)到一定規(guī)模的、滿足一定條件的實(shí)行強(qiáng)制登記許可制度，設(shè)立法人代表，接受各方面的監(jiān)督；對(duì)規(guī)模小、形式松散的志愿組織進(jìn)行簡(jiǎn)單的管理和監(jiān)督。從縱向看，細(xì)化志愿服務(wù)的各項(xiàng)指標(biāo)，應(yīng)涵蓋志愿組織、志愿組織提供的服務(wù)和項(xiàng)目、志愿服務(wù)質(zhì)量等等，每一項(xiàng)都包含子項(xiàng)目，特別是財(cái)務(wù)收支狀況更需要全面化。

（3）監(jiān)督評(píng)估方法的科學(xué)化。首先要推進(jìn)監(jiān)管立法，應(yīng)對(duì)志愿組織注冊(cè)登記標(biāo)準(zhǔn)立法、監(jiān)管部門立法、財(cái)務(wù)制度的立法、信息公開立法等等；其次是增加對(duì)志愿組織監(jiān)督與評(píng)估的資金投入，政府應(yīng)從財(cái)政支出中每年撥出一定的經(jīng)費(fèi)，?？顚Ｓ?，由指定的部門對(duì)志愿組織開展規(guī)范的監(jiān)督與評(píng)估管理工作，逐步規(guī)范志愿組織的管理；再者規(guī)范監(jiān)督與評(píng)估程序，遵循監(jiān)督評(píng)估的目的、內(nèi)容、方法，設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系，分析整理信息、撰寫評(píng)估報(bào)告，提交報(bào)告的內(nèi)部程序和審核、專家評(píng)估、公開發(fā)布結(jié)果、接受申訴等外部程序；構(gòu)建完整的評(píng)估指標(biāo)體系，從志組織評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)估和社會(huì)評(píng)估三個(gè)方面進(jìn)行考核，并細(xì)化到三級(jí)指標(biāo)。組織評(píng)估中劃分為資質(zhì)評(píng)估和組織管理評(píng)估，包括組織宗旨是否明確、是否有固定辦公場(chǎng)所、組織領(lǐng)導(dǎo)是否全、年度財(cái)政支出、是否按時(shí)召開會(huì)員代表大會(huì)、各項(xiàng)管理規(guī)章制度是否健全、財(cái)務(wù)狀況是否經(jīng)過(guò)外部審計(jì)、活動(dòng)開支占總開支的比例等。項(xiàng)目評(píng)估則從六方面進(jìn)行考核，其適當(dāng)性、效率、效果、社會(huì)影響、可持續(xù)性、受益群體滿意度，且細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)。社會(huì)評(píng)估從政府評(píng)價(jià)、社會(huì)公信度和會(huì)員認(rèn)同三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估；保證監(jiān)督評(píng)估的連續(xù)性，對(duì)每一次的監(jiān)督評(píng)估報(bào)告要進(jìn)行仔細(xì)分析，對(duì)改進(jìn)措施列入次年的工作計(jì)劃中，盡可能的明確改進(jìn)進(jìn)度，彌補(bǔ)志愿工作存在的不足，保證志愿組織體系的不斷完善和發(fā)展；最后是公開監(jiān)督與評(píng)估的結(jié)果，接受捐贈(zèng)者、受益者、公眾及媒體等社會(huì)監(jiān)督,群眾獲取信息的同時(shí)監(jiān)督組織不斷完善，以達(dá)到互信的狀態(tài)，推動(dòng)志愿組織的發(fā)展。