王建業(yè)

【摘要】 公共租賃住房是一項專門針對“夾心層”的住房保障計劃。由于資金來源極為單一和不足，其建設(shè)推廣面臨著較大的障礙。文章以河南這一人口大省為例，運用SWOT模型分析了PPP模式在河南省公共租賃住房建設(shè)中應(yīng)用的可行性，提出了適合河南省公共租賃住房的PPP融資模式，總結(jié)了其保障機制，以求能對公共租賃住房融資問題起到一定的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】 河南??；公共租賃住房；PPP模式；融資

一、引言

公共租賃住房，就是以低租金租賃的政策性住房，由政府負(fù)責(zé)建設(shè)或回購，供中低收入住房困難家庭租住，租金水平高于廉租房，但低于商品房，主要面向剛畢業(yè)的大學(xué)生、外來務(wù)工人員等群體。公共租賃住房作為我國保障性住房的重要組成部分，照顧了社會“夾心層”的住房問題，從實踐上補充完善了現(xiàn)有保障性住房的結(jié)構(gòu)體系。但是在實施過程中，由于其社會福利屬性，導(dǎo)致其資金來源主要是中央和地方政府的財政資金，來源極為單一和不足。特別是對于河南這樣一個人口大省而言，公共租賃住房的高需求和建設(shè)公共租賃住房的資金低供給之間的矛盾尤其突出。因此，迫切需要拓寬融資渠道來解決資金問題。鑒于此，本文結(jié)合河南省實際，把在國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用的PPP模式引入河南省公共租賃住房融資的研究中，希望能夠進一步完善保障性住房體系，實現(xiàn)公共部門與私營部門合作的“雙贏”局面。

二、河南省公共租賃住房PPP模式SWOT分析

PPP是“public-private partnership”的簡稱，中文一般翻譯為公私合作伙伴關(guān)系，其含義是指公共部門和私營部門之間達(dá)成一系列協(xié)議，在這協(xié)議的基礎(chǔ)上，雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢，分擔(dān)項目風(fēng)險，共享收益，以為公眾更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式由于有著供給主體多樣化、合作以特許權(quán)為前提、風(fēng)險分擔(dān)合理化等特點，應(yīng)用比較廣泛。這里我們結(jié)合河南省公共租賃住房現(xiàn)狀和特點，應(yīng)用SWOT模型來分析PPP模式在河南省公共租賃住房融資中的可行性。

（一）優(yōu)勢分析

1.能夠有效緩解河南省各級政府財政壓力。據(jù)河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳統(tǒng)計，2011年河南全省新開工建設(shè)公租房94 188套，總投資884 152萬元，但是河南省2011年總共收到國家公租房專項資金18.6億元，剩余缺口主要靠各級地方政府財政解決，并且省政府提出“十二五”期間全省公租房建設(shè)任務(wù)是57萬套，這勢必會進一步加大省內(nèi)各級地方政府的財政壓力。因此如果把PPP模式引入河南省公租房建設(shè)中，在拓寬公租房融資渠道的同時，必將大大緩解各級地方政府的財政壓力。

2.可以充分發(fā)揮市場機制，提高公租房建設(shè)和運營效率。由于存在政府失靈，單純的由政府提供公共物品普遍存在效率低下的問題，所以PPP模式可以將市場競爭機制引入公租房建設(shè)，充分發(fā)揮私營部門在技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高建設(shè)和運營效率，并且降低成本。

3.有利于控制項目風(fēng)險。利用PPP模式可將風(fēng)險交由最適合識別和控制該風(fēng)險的部門來承擔(dān)，將相應(yīng)風(fēng)險分散化，合作雙方在一開始便致力于形成一種更為有效的合作關(guān)系，使得相應(yīng)的風(fēng)險評估和風(fēng)險管理策略更加到位。通過PPP模式合理的分擔(dān)風(fēng)險，充分發(fā)揮公私合作雙方各自的優(yōu)勢，可將市場與政府機制的優(yōu)勢適度融合，有效控制公租房項目風(fēng)險。

（二）劣勢分析

1.監(jiān)督管理要求比較高。由于公租房屬于保障性住房，因此具有很強的公益性。但是私營部門參與公租房建設(shè)，主要目的是為了追求高收益，因此二者之間不可避免地會產(chǎn)生矛盾。再有公租房項目參與主體較多，各個主體之間的協(xié)調(diào)管理難度也比較大。這些問題都要求政府部門加強監(jiān)督管理，對其相應(yīng)的水平要求比較高。

2.對私營部門的選擇存在一定的風(fēng)險。對于政府部門而言，公租房項目的成功與否在很大程度上取決于私營部門的融資能力和管理水平，因此在選擇私營部門時政府要承擔(dān)很大的風(fēng)險，必須選擇有實力的私營部門參與合作。

（三）機會分析

1.政策支持。公共租賃住房屬于一種政策性住房，因此政府在政策上給予了大力支持。2010年4月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》；2010年5月，國務(wù)院下發(fā)《鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干決定》；2010年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》；2010年9月，財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運營有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》。與此同時，在國家相關(guān)政策的指導(dǎo)下，結(jié)合實際，河南省也出臺了《河南省公共租賃住房專項資金獎補辦法》、《河南省人民政府關(guān)于創(chuàng)新投融資機制鼓勵引導(dǎo)社會投資的意見》、《河南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的意見》等政策法規(guī)。這些相關(guān)政策的出臺，為河南省公共租賃住房的發(fā)展及私營部門參與公租房建設(shè)提供了有力的政策支持。

2.市場發(fā)展廣闊。河南是我國人口大省，人口基數(shù)非常大，城市人口不斷增長，使得城市住宅需求越來越大，但居高不下的房價使得很多中低收入家庭買不起房。因此政府部門加大了對公共租賃住房的建設(shè)力度。2010年河南省完成公共租賃住房18 465套，2011年河南全省新開工建設(shè)公租房94 188套，“十二五”期間全省公租房建設(shè)任務(wù)是57萬套。公共租賃住房的大量建設(shè)，為PPP模式在河南省公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用提供了廣闊的市場空間。

（四）威脅分析

1.相關(guān)法律法規(guī)還有待進一步完善。現(xiàn)有的政策法規(guī)僅為框架性的指導(dǎo)政策，缺乏法律上更深層次和細(xì)節(jié)上的規(guī)定，還不能滿足PPP模式應(yīng)用于發(fā)展公共租賃住房的實踐所需，相關(guān)法律法規(guī)有待進一步完善細(xì)化。

2.經(jīng)驗和人才匱乏。由于PPP被引入我國的時間不是很長，所以在經(jīng)驗和人才的積累上還比較匱乏，特別是河南作為一個內(nèi)陸省份，觀念相對比較落后，經(jīng)濟不是很發(fā)達(dá)，這些對于人才的吸引也不夠。

從以上SWOT分析可以看出，雖然PPP模式在河南省公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用還存在一些劣勢和不足，但整體上已經(jīng)具備了一定的可行性。

三、河南省公共租賃住房PPP融資模式選擇

參照其他省市公共租賃住房PPP融資模式，結(jié)合河南省實際情況總結(jié)出以下幾種適用于河南省公共租賃住房PPP的融資模式。

（一）特許經(jīng)營模式

近幾年河南經(jīng)濟發(fā)展比較迅速，帶動了一大批企業(yè)的成長壯大。政府可以在這些企業(yè)中選擇一些有實力的，與之簽訂特許經(jīng)營合同，由政府與私營企業(yè)共同投資或由私營企業(yè)獨自投資建設(shè)公共租賃住房。在特許權(quán)期內(nèi)，私營企業(yè)收回投資并取得合理的利潤，特許權(quán)期滿后政府收回公共租賃住房。采用這種模式可以在一定程度上緩解政府的財政壓力，并且可以共同承擔(dān)風(fēng)險，充分發(fā)揮公私合營的優(yōu)勢。這種融資模式應(yīng)該作為河南省公共租賃住房應(yīng)用PPP融資的主要模式來推廣。

（二）私有化模式

私有化類PPP項目需要私營企業(yè)負(fù)責(zé)項目的全部投資和運營，通過經(jīng)營公共租賃住房收回投資實現(xiàn)利潤，產(chǎn)權(quán)歸私營企業(yè)所有。在這種模式下，政府只負(fù)責(zé)符合條件的企業(yè)在土地使用以及稅費減免方面的審批和相應(yīng)的監(jiān)管，基本上沒有財政負(fù)擔(dān)，所承擔(dān)的風(fēng)險也最小。近年來，河南省因承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引了眾多企業(yè)落戶，因而在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)內(nèi)也聚集了大量的務(wù)工人員。一些資金比較雄厚的企業(yè)就可以通過自建公共租賃住房來解決本單位低收入職工的居住問題。在這方面，鄭州市的海馬轎車和格力集團等企業(yè)已經(jīng)率先開始自建公共租賃住房，優(yōu)先解決單位職工住房困難。

（三）購買—轉(zhuǎn)移—運營—轉(zhuǎn)移模式

該模式主要做法是政府部門在私營企業(yè)開發(fā)的積壓住房中選取符合公共租賃住房要求的房源，以低于市場價格的協(xié)商價格購買，然后簽訂協(xié)議將其轉(zhuǎn)給私營企業(yè)在一定時期內(nèi)經(jīng)營，期滿后移交給政府部門。該模式在解決公共租賃住房房源的同時也解決了積壓住房問題，可謂一舉兩得。但是目前河南省住房市場積壓房源并不是很多，所以這種模式只能作為公共租賃住房PPP融資模式的一種補充。

（四）轉(zhuǎn)移—運營—轉(zhuǎn)移模式

政府部門與私營企業(yè)簽訂協(xié)議，將已經(jīng)建成的公共租賃住房項目移交給私營企業(yè)在一定時間內(nèi)經(jīng)營，經(jīng)營期滿后再將項目移交給政府部門。這種模式的優(yōu)點是政府部門可以憑借項目未來若干年的收益一次性從私營企業(yè)那里獲得一筆資金，再將其用于新的公共租賃住房項目，一定程度上緩解了政府的財政壓力。同時由于私營企業(yè)不參與項目建設(shè)融資，因此承擔(dān)的風(fēng)險比較小收益比較穩(wěn)定。但是由于目前河南省公共租賃住房建設(shè)資金缺口太大，這種模式不太適合作為河南省公共租賃住房PPP融資的主要模式，但是可以作為其有益的補充。

綜合以上分析，我們可以看出，目前適用于河南省公共租賃住房融資的PPP模式主要是特許經(jīng)營模式和私有化模式，其它模式可以作為其有益補充。

四、河南省公共租賃住房PPP模式保障機制

PPP模式參與方眾多、持續(xù)周期長、資金需求量大，政府部門與私營企業(yè)之間不可避免地會產(chǎn)生分歧和矛盾，所以一個有效的保障機制也是必不可少的。

（一）嚴(yán)格的項目準(zhǔn)入機制

政府部門在選擇合作伙伴的時候要制定一系列嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)對方的管理水平、財務(wù)狀況、信譽資質(zhì)等，堅持公開、公平、公正的原則，明確準(zhǔn)入條件，把好準(zhǔn)入關(guān)。

（二）公平的風(fēng)險分擔(dān)與利益共享機制

公共租賃住房建設(shè)具有資金需求量大、周期長、參與主體眾多等特點，因而產(chǎn)生了大量的風(fēng)險。風(fēng)險分擔(dān)是否合理是PPP模式能否取得成功的決定性因素之一。風(fēng)險分擔(dān)機制的原則就是在保證項目經(jīng)濟平衡的前提下，根據(jù)政府部門和私營企業(yè)不同的風(fēng)險管理能力來分配項目風(fēng)險，把風(fēng)險分配給最有利承擔(dān)的一方，比如政府部門主要承擔(dān)政策以及金融方面的風(fēng)險，私營企業(yè)主要承擔(dān)合同以及運營方面的風(fēng)險，對于一些不可預(yù)計和不可控制風(fēng)險，則應(yīng)當(dāng)事先在合同中加以約定。

然而由于公共租賃住房屬于保障性住房，私營企業(yè)從中獲利有限，因此政府部門在設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)時應(yīng)充分考慮項目方案對私營企業(yè)的吸引力，使其可以接受并愿意參加進來。因此政府可以采取土地捆綁開發(fā)、稅收減免或政府貼息等政策來保證私營企業(yè)的收益。只有協(xié)調(diào)好項目的公益性和私營企業(yè)的收益性兩者之間的平衡關(guān)系，公共租賃住房PPP模式才能順利實施。

（三）有效的政府監(jiān)管機制

由于公共租賃住房PPP模式對于政府部門的監(jiān)管要求比較高，所以必須建立有效的政府監(jiān)管機制。一方面要保證私營企業(yè)能夠收回成本并有合理的利潤，另一方面也要保證公共租賃住房的公益性，保護公眾利益不受損害。根據(jù)項目建設(shè)周期可以將監(jiān)管分為三個階段：建設(shè)前期的監(jiān)管，主要是規(guī)劃設(shè)計、招投標(biāo)等是否符合要求；建設(shè)期的監(jiān)管，主要是對項目的成本、進度、質(zhì)量等進行監(jiān)管；運營與維護階段的監(jiān)管，主要是針對租金是否合理，服務(wù)質(zhì)量如何等的監(jiān)管。

五、結(jié)語

公共租賃住房是解決社會“夾心層”住房問題的一項保障措施，是我國保障性住房體系的重要組成部分。針對目前公共租賃住房資金緊張問題，以河南這一人口大省為例，通過分析PPP模式在河南省公共租賃住房融資中應(yīng)用的可行性，以及河南省公共租賃住房PPP融資模式的選擇等問題，我們發(fā)現(xiàn)，PPP模式在解決公共租賃住房資金壓力，推動公共租賃住房發(fā)展方面提供了一條可行的出路。由于目前PPP模式在公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用還處在探索階段，對它的研究還缺乏深入，有待其他專家學(xué)者做進一步的研究。

【參考文獻】

［1］ 陳德強，鄭思思.公共租賃住房PPP融資模式及其定價機制研究［J］.建筑經(jīng)濟，2011（4）.

［2］ 方舟妮，王靜. 公共住房項目PPP模式研究［J］.建筑管理現(xiàn)代化，2009（4）.

［3］ 崔琳琳，譚大璐，劉瀅.PPP模式在成都市保障性住房中的應(yīng)用［J］.工程管理學(xué)報，2011（4）.

［4］ 劉方強.BOT模式在公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用探析［J］.北方經(jīng)濟，2011（2）.