沈燕萍 田云山 李軍

【摘要】 文章以玉樹為例展示西部藏區(qū)基層政府在各種矛盾交織重疊中行政的低效現(xiàn)象，根據(jù)行政成本內(nèi)涵的思考對玉樹基層政府行政的啟發(fā)列示行政收入與行政支出巨大反差的事例。由行政成本結(jié)構(gòu)性分析思路中暴露的問題揭示沉淀給基層政府行政承載的壓力概因行政環(huán)境特殊性與權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)失衡所致。針對特殊性差異提出了改善行政困境的具體措施。

【關(guān)鍵詞】 玉樹；基層政府；行政成本；公共產(chǎn)品

現(xiàn)實(shí)中人們站在不同學(xué)科視角敏銳地感知政府行政成本背后透視的不同問題。鏈接行政成本，理論研究將行政支出、經(jīng)費(fèi)開支、行政費(fèi)用與行政成本放在一個天平上劃等號。對此假設(shè)以上概念的內(nèi)涵是相等關(guān)系，反映同一個財務(wù)金額；假設(shè)以上概念的內(nèi)涵是不等的，反映不同的財務(wù)金額。如果反映同一個確認(rèn)計(jì)量的金額，為什么用不同的概念？如果不是同一個財務(wù)意義，為什么在諸多的理論研究成果中歸咎于不同的概念又等同于行政成本？如果是否定的，區(qū)別在哪里？對基層政府行政具有什么實(shí)際意義？帶著問題以玉樹為例通過觀察、訪談等方式進(jìn)行了田野調(diào)查。文章分析資料展示基層政府在各種矛盾交織重疊中相對行政成本的行政狀況，發(fā)現(xiàn)對于行政績效各方評判的結(jié)論不同，在于基層政府和基層公民看問題的角度不同，焦點(diǎn)在于行政支出歸屬及其效益效率效果的匹配問題。雙方站在行政支出的兩端，以對立的角度訴說著財務(wù)交易的故事。政府以支出定成本，無論支出是否有效都放在行政成本的筐子里；公民站在另一端，按對象歸屬行政應(yīng)該的開支，剔除無效支出。這就提出了一個問題，給出了一個方法。即政府將行政支出等同于行政成本，公民則否定這一等號，認(rèn)為政府這一等號掩蓋了不良作為，并非所有支出都是政府行政所致；公民對成本的認(rèn)識揭示了政府掩蓋的問題，并且建議通過成本的結(jié)構(gòu)性細(xì)分化分析發(fā)現(xiàn)存在的問題。反映出行政成本內(nèi)涵認(rèn)識存在差異，忽略了基層行政現(xiàn)實(shí)的特殊困境，無法使行政支出的運(yùn)行真實(shí)顯現(xiàn)。為此文章進(jìn)行反思，旨在拋磚引玉。

一、行政成本內(nèi)涵的反思

（一）忽略公民作為行政相對人主體要素

行政由行政者、行政相對人即公民和監(jiān)督者三方關(guān)系人構(gòu)成，行政主體有兩個，即行政者和公民。三方關(guān)系人共同的目的是提高行政效率。但從現(xiàn)實(shí)分析忽視了公民作為主體及其利益的存在，忽視了公民對行政的影響作用，難以顯現(xiàn)基層政府行政成本現(xiàn)狀的真實(shí)原因。有兩層意思：第一，公民作為行政另一主體在行政中起著重要的作用，有正向作用也有反作用。調(diào)查顯示行政支出行為消耗行政資源歸集分配凝聚為行政成本受雙方行為的影響，尤其在西部藏區(qū)特殊人文環(huán)境下公民在行政成本形成中的作用是顯著的，應(yīng)該引起重視。第二，缺乏明確的行政對象即行政客體。行政客體是行政關(guān)系主體權(quán)利和義務(wù)共同指向的對象，公民主體利益的存在是行政支出的目的物即行政客體，為此體現(xiàn)主體雙方法律地位平等和公民主體享有知情權(quán)是至關(guān)重要的。行政成本的目的是政府行政人員通過履行其行政職能實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)， 在行政過程中滿足公民的公共需要。強(qiáng)調(diào)政府單方面的需要而提供公共產(chǎn)品是一方面，應(yīng)該明確是否是公民需要的公共產(chǎn)品是另一方面，體現(xiàn)了基層政府與基層公民的關(guān)系；第三，忽略風(fēng)險問題。成本核算是一個經(jīng)濟(jì)概念，要突出相對的效率、效益、效果和風(fēng)險問題。在玉樹，基層政府行政謹(jǐn)小慎微，如履薄冰。因?yàn)槭聼o巨細(xì)，對錯與否都會涉及民族問題和宗教問題，因而影響行政成本及其效率，為此應(yīng)該突出風(fēng)險意識。

（二）忽略了公民參與的監(jiān)督力量

監(jiān)督力量發(fā)揮與否和發(fā)揮的程度也是影響行政成本和行政效率的因素。監(jiān)督既有內(nèi)部監(jiān)督又有體外監(jiān)督。公民主體的忽視導(dǎo)致行政支出構(gòu)成的成本缺少公民利益主體的體外監(jiān)督。既不利于公民訴求的實(shí)現(xiàn)，又使基層行政集團(tuán)缺乏有效長期的自發(fā)的監(jiān)督，在無制約下漠視行政能力的提高，無所顧忌的使用達(dá)不到實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)人員一方面削弱行政力量，降低行政質(zhì)量，另一方面集智逐層弱化，影響民族自治能力的提高，行政陷入低效、無效、負(fù)效的惡性循環(huán)。

（三）忽略行政成本結(jié)構(gòu)性分析的作用

目前行政績效分析以大類行政支出合計(jì)金額或平均金額孤立地概括為行政成本，忽略了各組成部分之間存在不平衡和差異。行政支出片面追求純粹的科學(xué)化、技術(shù)化，忽略西部藏區(qū)特殊的自然環(huán)境和人文環(huán)境對行政力量的需求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)基層政府行政力量結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。就現(xiàn)有的行政力量按照在崗的程度分類存在完全在崗、半在崗和全脫崗不同層次。從數(shù)量上看基層行政力量滿額，從行政支出中的薪酬發(fā)放看全額滿員，但是行政乏力；有些精英由于多種原因長期滯留在基層，既無望又無動力；從層級看，利益和力量均不分布在基層，相對行政責(zé)任、行政事務(wù)基層確實(shí)存在行政力量薄弱的現(xiàn)實(shí)問題。為此行政成本在特定的社會背景下進(jìn)行結(jié)構(gòu)性細(xì)分化分析能發(fā)現(xiàn)基層行政存在的問題。在玉樹調(diào)查中發(fā)現(xiàn)相鄰縣的藏族為挖蟲草發(fā)生糾紛，每次糾紛的解決都要動用大量人財物力，涉及關(guān)系復(fù)雜：有歷史遺留的宗派關(guān)系，有各民族關(guān)系，有宗教和世俗關(guān)系問題，還涉及相關(guān)行政區(qū)域各層級政府關(guān)系等等，相互交織重疊反映出個體與集體利益，眼前和長遠(yuǎn)利益，局部與整體利益，涉及行政內(nèi)外部關(guān)系，按照不同的成本歸集分配數(shù)據(jù)顯示，最終矛盾的解決、成本的承擔(dān)、責(zé)任的擔(dān)負(fù)都沉淀在基層政府。通過結(jié)構(gòu)性分析可知，基層政府在權(quán)力有限但責(zé)任重大；利益有限但風(fēng)險巨大；行政收入有限但行政成本支出無限等不匹配的矛盾困境中行政。既源于基層政府自身，又源于公民主體，還原于監(jiān)管督查者。僅就支出總額從表面看說明不了責(zé)任與成本配比的實(shí)質(zhì)性問題，只有經(jīng)過結(jié)構(gòu)性分析才能各歸各責(zé)，各擔(dān)各成本。因此，針對性的治理就是給基層配備與行政事務(wù)相匹配的行政資源，通過成本結(jié)構(gòu)性分析與責(zé)任承擔(dān)形成配比關(guān)系，調(diào)動基層各部門政府創(chuàng)新行政，提高行政效率。

總之，從三方關(guān)系人即基層行政人、行政相對人、監(jiān)督人角度分別進(jìn)行成本結(jié)構(gòu)的分析可以透視各自導(dǎo)致行政成本變化的比重以及西部藏區(qū)自治體制下基層政府行政的特殊困境。行政實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系平衡問題，是資源公平分配的關(guān)系問題。以人為核心是行政的核心，也是行政成本結(jié)構(gòu)性分析的核心。

（四）基層政府行政成本與行政費(fèi)用之我見

政府行政與企業(yè)生產(chǎn)是有區(qū)別的，借鑒企業(yè)對成本相關(guān)理念目的在于基層行政管理更加有效。1.基層政府是獨(dú)立核算的會計(jì)主體。為了分析行政成本應(yīng)該區(qū)分其和行政費(fèi)用的兩條主線。第一是行政收入與行政支出構(gòu)成的行政費(fèi)用。行政支出目的是提供公共產(chǎn)品，公平分配資源，維護(hù)公共程序，獲得經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。站在行政主體的角度，逐步支出行政收入，消耗表現(xiàn)形態(tài)為實(shí)物的行政資源時，這些被逐步消耗掉的行政資源的價值歸集表現(xiàn)為行政費(fèi)用。行政費(fèi)用是僅站在政府的角度從里往外花錢，是花費(fèi)，是消耗，是行政的開銷金額。最大的特點(diǎn)站在行政主體的角度強(qiáng)調(diào)主體消耗支出的價值反映，只在乎使用而不在乎結(jié)果的核算，不追究支出的目的物是否實(shí)現(xiàn)，與行政支出目的物不進(jìn)行匹配核算，不和行政成果密切聯(lián)系，更不以成果考核行政工作。為此，以“行政經(jīng)費(fèi)”、“行政管理費(fèi)”、“行政支出”等概念反映的行政消耗的內(nèi)容只能是屬于行政費(fèi)用的范疇，不能指代“行政成本”。行政費(fèi)用按照層次劃分為行政管理費(fèi)用和行政執(zhí)行費(fèi)用。這是應(yīng)該區(qū)分的概念，以便區(qū)分管理層與執(zhí)行層的行政開支，不至于一鍋燴，使基層執(zhí)行層背負(fù)不屬于成本的所有費(fèi)用。行政管理費(fèi)用和行政執(zhí)行費(fèi)用能歸集分配給特定對象的為該數(shù)量該對象的行政成本，否則為行政費(fèi)用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，真正行政費(fèi)用遏制不住的上漲，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)層的一支筆、一輛車、一頓飯、一趟差、一空餉、一句話。當(dāng)然可以根據(jù)研究按照不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分。對于不能確定歸屬的行政費(fèi)用，為了核算的方便和行政管理的需要可以劃歸為行政費(fèi)用，進(jìn)行分配，歸屬于執(zhí)行費(fèi)用或行政管理費(fèi)用。如，行政管理決策部門，在制定有針對性的政策時，相關(guān)費(fèi)用可以歸集確認(rèn)為該政策指向項(xiàng)目的成本組成部分，除此外，即便是同一決策部門，其日常的人、財、物的耗費(fèi)計(jì)入該部門的行政管理費(fèi)用核算分析。對于行政執(zhí)行的費(fèi)用有針對性的事務(wù)，屬于該事務(wù)的成本，否則是執(zhí)行費(fèi)用的范疇。政府行政管理部門可以分部門核算，也可以集中核算，但不能以行政為對象將所有的來源在支出后都?xì)w屬于行政成本，這是不可取的，太籠統(tǒng)，沒有指向成果，這樣“行政成本”便成了行政開支的百納箱。第二條主線是行政費(fèi)用和行政成本的關(guān)系。行政主體根據(jù)公民需要據(jù)行政收入提供與環(huán)境匹配的一定數(shù)量的公共產(chǎn)品，這些按相應(yīng)期間相應(yīng)數(shù)量的公共產(chǎn)品經(jīng)過監(jiān)督歸集分配的各行政資源要素以貨幣計(jì)量的行政費(fèi)用就是該公共產(chǎn)品的行政成本；對于不能按一定期間一定數(shù)量公共產(chǎn)品歸集分配的行政費(fèi)用可以按一定的方法分配計(jì)入各相關(guān)公共產(chǎn)品的成本中，否則僅以費(fèi)用反映。關(guān)鍵點(diǎn)在于，政府支出首先歸集體現(xiàn)為費(fèi)用，能不能劃歸為行政成本取決于是否有特定的對象數(shù)量時間空間，有特定指向的成果分配為成本，否則為費(fèi)用。行政成本要求取得明顯的行政成果，這是公民之所以納稅的目的。根據(jù)成本收益原則，經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為行政成本要求得到最好的結(jié)果，即用最低的成本獲得最多的產(chǎn)出。假如成果小，成本大，那是得不償失；即使成果大，成本也大，以大代價換大成績，也是核算成本所不取的。須以有限的行政成本獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會效益。為此監(jiān)督很重要，最終，將經(jīng)過監(jiān)督審計(jì)的相關(guān)行政報表向公眾負(fù)責(zé)任的報告其行政支出的指向和效率、效果、效益，以此達(dá)到控制行政成本、行政費(fèi)用，獲取理想收益的目的，構(gòu)建良性循環(huán)行政的環(huán)境。理清以上兩條主線的目的是清晰地看到行政收入、支出；行政成本和行政費(fèi)用；行政管理費(fèi)用和行政執(zhí)行費(fèi)用的區(qū)別，以便對行政成本的相關(guān)問題進(jìn)行討論。2.對于行政業(yè)務(wù)費(fèi)用和經(jīng)費(fèi)的理解。行政業(yè)務(wù)費(fèi)用是針對某項(xiàng)行政業(yè)務(wù)完成發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用，是否構(gòu)成成本，取決于該業(yè)務(wù)是獨(dú)立的還是其他行政項(xiàng)目的組成部分。僅就獨(dú)立項(xiàng)目，發(fā)生的直接費(fèi)用可以是該項(xiàng)業(yè)務(wù)的成本；如果是組成部分，該費(fèi)用在歸集為整體成本前僅是費(fèi)用，當(dāng)確定為直接計(jì)入行政項(xiàng)目時，就構(gòu)成了總成本的一部分。如果業(yè)務(wù)費(fèi)用發(fā)生是為了幾個項(xiàng)目，須按期間、按項(xiàng)目合理分配歸集；經(jīng)費(fèi)實(shí)際是有特定用途的費(fèi)用。如教育經(jīng)費(fèi)，工會經(jīng)費(fèi)等。3.行政成本附加思考。成本思想產(chǎn)生行政成本理念，在行政成本核算中，基層政府行政應(yīng)該關(guān)注可計(jì)量和不可計(jì)量的行政成本問題。相對可計(jì)量的行政成本，在政府行政成本結(jié)構(gòu)中占比更多的是不可計(jì)量的時間、精神、體力損耗反映的行政成本，在實(shí)踐和理論研究中往往被忽略了，恰恰這些因素比可計(jì)量的因素更能挫傷公民的情感。公民希望把成本降到最低限度獲得更多的實(shí)際利益，包括在于無形的時間和精力與體力消耗后獲得的利益，諸如服務(wù)價值、人員價值和形象價值等帶來的最大限度的精神滿足。如果人們在預(yù)期的期間沒有在時間、精力、體力損耗后獲得預(yù)期的成果，即便是某一個體行政人員造成，人們會把由此產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)的責(zé)任歸咎于政府，這一負(fù)效應(yīng)會形成政府行政的負(fù)收益，突出表現(xiàn)在行政運(yùn)行的低效率，對建立政府行政的良好文化有負(fù)面影響；不合理的行政往往給當(dāng)事人帶來精神損耗，精神損耗造成的損失是遞延的、難以計(jì)量彌補(bǔ)的。公民獲得彌補(bǔ)和賠償損失的方式是對行政的對抗，以造成對社會的危害來獲取滿足，從而形成惡性循環(huán)，對行政起消極作用；對行政成本項(xiàng)目全面考慮，對基層行政成本的結(jié)構(gòu)性分析有著重要意義。

二、行政成本內(nèi)涵的思考對玉樹藏區(qū)基層政府行政的啟發(fā)

（一）行政收入現(xiàn)狀

玉樹作為青藏高原生態(tài)安全屏障的重要組成部分是青海省的藏族自治州，屬于西部藏區(qū)康巴文化圈，具有特殊的多重民族民生文化。又是三江源的源頭覆蓋區(qū)，多重極端性形成玉樹基層行政環(huán)境和行政文化的特殊性既有積極因素影響又有消極因素影響，并在政治經(jīng)濟(jì)體制改革下尤為突出，對行政收入提出了挑戰(zhàn)。1.2002年前玉樹州財政收入主要依靠農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，也是行政的主要來源。2002年州地方收入大約為3 000萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為1 200多萬元①。行政收支缺口由中央財政有限補(bǔ)助。為了保證工資到位，拆東墻補(bǔ)西墻負(fù)債行政是類似地區(qū)難以擺脫的桎梏，債務(wù)遞延是后續(xù)行政的負(fù)擔(dān)。2.2002年后中央叫停農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，行政來源主要是：（1）中央財政轉(zhuǎn)移；（2）工商營業(yè)稅。2009年地方財政收入為5 000多萬元，這一稅種占地方財政收入的60%；（3）營業(yè)稅。中央對西部民族地區(qū)投資力度的加大使其成為近年最大的增量稅種。但是，國際國內(nèi)新形勢下行政事務(wù)驟增；基礎(chǔ)設(shè)施和科技在匹配的環(huán)境才能隨項(xiàng)目投入的資金，并且還要有配套資金。為了完成管理使用項(xiàng)目，以項(xiàng)目為核心附加行政資源的消耗，成為該項(xiàng)目的成本構(gòu)成部分，項(xiàng)目成本構(gòu)成中顯現(xiàn)出對地方行政資源的銷蝕。針對龐大繁雜的行政事務(wù)，玉樹每年的地方財政收入只能滿足行政支出的五分之一。巧婦難為無米之炊，負(fù)債行政陷入惡性循環(huán)的怪圈。正常的行政職能作用受到極大的限制，在必須的行政指令執(zhí)行時挪用國家專項(xiàng)資金毫無商量，這一現(xiàn)象在西部藏區(qū)貧困地區(qū)普遍存在。既影響基層政府的形象，又使基層政府權(quán)威受損，也在某種程度上折損了中央民族政策的績效。

（二）矛盾中運(yùn)行的基層政府行政支出

隨著2005年三江源生態(tài)保護(hù)與建設(shè)總體規(guī)劃的實(shí)施，玉樹基層行政既要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要維穩(wěn)。有限的財政收入背后是有限的行政收入，行政負(fù)債“經(jīng)營”與公民預(yù)期的收益相差甚遠(yuǎn)?；鶎诱疄榱藬[脫行政乏力的困境做過多方嘗試，但是片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展治理一方區(qū)域的思維定勢帶來更大的治理缺口。行政環(huán)境的特殊性，權(quán)、責(zé)、利結(jié)構(gòu)的失衡使行政陷入了諸如民族、宗教等多重矛盾中，反而影響基層社會的穩(wěn)定。維護(hù)社會穩(wěn)定又沒有特殊的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，基層政府行政責(zé)任重于泰山。

一是自然生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾在權(quán)利不對等下透支行政費(fèi)用。在調(diào)查中反映強(qiáng)烈的是資源的開采問題。表面上看政府收取了管理費(fèi)用，增加了收入。但民間列舉的礦產(chǎn)資源開采事例，受益的并不是百姓和基層政府，政府收取的一年區(qū)區(qū)數(shù)千元、數(shù)萬元管理費(fèi)。資源開采涉及的評估問題、生態(tài)環(huán)境復(fù)原修復(fù)責(zé)任問題、補(bǔ)償問題、利益分配問題等，基層政府沒有自主權(quán)確定。然而，由此遺留的所有問題都要基層政府善后。資源開采破壞脆弱的生態(tài)環(huán)境，據(jù)當(dāng)?shù)厝罕姷慕?jīng)驗(yàn)估算，有的生態(tài)環(huán)境即便是可復(fù)原也需要十年以上的時間，針對某一特定修復(fù)對象成本不可計(jì)量；有些屬于永久性無法復(fù)原修復(fù)性破壞。透支是要償還的。巨大的不可計(jì)量的修復(fù)保護(hù)成本與危害遞延給子孫后代彌補(bǔ)。二是市場沖擊波助長行政支出。自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾衍生的和社會穩(wěn)定又存在矛盾。以上派生的民族關(guān)系、宗教問題等事務(wù)解決需要行政支出。當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)既源于自然環(huán)境的封閉，同時得益于當(dāng)?shù)毓窈妥匀缓椭C相處與自然平等的生態(tài)觀，以及自發(fā)的積極參與保護(hù)自然環(huán)境所致。開挖資源與當(dāng)?shù)厝罕姷膫鹘y(tǒng)自然崇拜觀念有巨大的沖突。對資源開采很容易遭致當(dāng)?shù)毓竦牟粷M和抵抗，由當(dāng)?shù)夭刈骞駨?qiáng)烈反對玉樹縣小蘇莽鄉(xiāng)鉛鋅礦開采事件可見一斑；藏族內(nèi)部、民族之間、世俗與宗教之間、宗教界內(nèi)部都由于受到市場經(jīng)濟(jì)的沖擊存在觀念的碰撞。忽略民族文化差異的市場化行政作為導(dǎo)致貧富差距加大，助長了藏區(qū)世居土著居民的矛盾。原有價值觀、信仰觀受到考量，各種矛盾瞬間凸顯，矛盾是不可避免的。加上外力的作用，使內(nèi)部矛盾隨時有轉(zhuǎn)變性質(zhì)的風(fēng)險。以上種種都是遺留給基層政府解決、平衡的問題。為此基層政府在承擔(dān)著一個國家穩(wěn)定的責(zé)任，卻在多重環(huán)環(huán)相扣層層疊加的矛盾中負(fù)債行政。

綜上所述，一方是行政的根基，通過移民對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的弱勢群體。退耕還林，退牧還草將改變牧民以草場山坡為生存根本的生計(jì)模式，移民實(shí)際是以一代人的代價換取生態(tài)的復(fù)原和保護(hù)。另一方是撼動根基的強(qiáng)勢私人利益集群，通過開采對當(dāng)?shù)馗髅褡遒囈陨娴淖匀画h(huán)境大肆破壞，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名官商勾結(jié)的現(xiàn)象更是對基層政府賴以生存的各民族對政府的信任的大肆踐踏。弱勢群體將要用幾輩的代價承擔(dān)權(quán)利集群攫取利益后留下的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)、復(fù)原修復(fù)的巨大的成本。無法面對衣食父母背對高高在上的權(quán)勢“族群”，唯有兩張面孔夾縫中入不敷出兩難行政是基層政府行政的特點(diǎn)。而公民對基層政府的期望值很高，他們用自己家里過日子的精打細(xì)算給政府的行政算著賬，公民對于稅收的使用提出質(zhì)疑。用心衡量政府的績效，決定自己的行為?；鶎诱姓狈討B(tài)成本認(rèn)識，以犧牲資源為代價片面追求各自一畝三分地的經(jīng)濟(jì)利益，發(fā)展不計(jì)成本、行政不計(jì)成本。一面是負(fù)債行政，一面是豪車、“吃空餉”、“出國考察”，“假公濟(jì)私”等確實(shí)普遍存在的問題。而績效考評的固步自封很難就政府的各種行為對公眾、市場和社會發(fā)展等所帶來的效應(yīng)進(jìn)行準(zhǔn)確的評估、分析，采取有效的措施。當(dāng)官的在做，老百姓在看，心里在說，行動在抵抗。為此，有關(guān)行政成本的各種概念有其自身的內(nèi)涵，不能相互替代表述，行政成本結(jié)構(gòu)性分析突出差異性的矛盾是對玉樹行政的啟發(fā)。行政收支缺口要求玉樹在保證行政有效正常運(yùn)行進(jìn)行思考、尋求出路。

三、基層政府因地制宜創(chuàng)新機(jī)制，增加行政收入

玉樹的特殊性要求不能僅以降低成本行政，還應(yīng)著力以降低行政管理費(fèi)，增加行政收入兩頭做工作。

（一）擴(kuò)大民主，增強(qiáng)干部工作業(yè)績考核透明度，加強(qiáng)公開考試選拔錄用人才機(jī)制

調(diào)查顯示，玉樹基層政府行政需要熟練駕馭雙語、甚至三語又掌握民族政策的復(fù)合型高素質(zhì)高級管理人才，現(xiàn)實(shí)的干部隊(duì)伍與選拔干部機(jī)制卻不能滿足需求。表現(xiàn)在藏族干部實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，有民族親和力，但有些缺乏扎實(shí)的理論知識、缺乏科學(xué)的管理方式；漢族干部承擔(dān)了政府90%材料、政策宣傳等文字工作量，但大部分漢族干部不會說藏語，不能熟練運(yùn)用藏文。這一困境使只需一人獨(dú)立完成的工作卻要漢藏2名干部合作才能完成，致使特定數(shù)量對象一定時間空間行政效率低而行政成本高，增加了行政費(fèi)用。從源頭解決干部隊(duì)伍參差不齊，結(jié)構(gòu)失衡問題迫在眉睫。為此拓寬選人用人渠道，打破“論資排輩”、“平衡照顧”等不適應(yīng)市場需求的觀念和地域、部門界限，有效解決少數(shù)人選人和在少數(shù)人中選人的人才選拔方式。建立公開考試選拔錄用干部的人事機(jī)制，提高行政效率，加強(qiáng)自治能力，控制行政成本和行政費(fèi)用。

（二）重構(gòu)行政治理模式明確基層政府的治理主體地位，增加財政收入

玉樹地區(qū)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不可避免，探索適宜西部藏區(qū)特殊性的區(qū)域治理模式是嘗試。西部藏區(qū)區(qū)域之間差異很大，具體的治理需要發(fā)揮基層政府的創(chuàng)新能力。為此，明確基層政府治理主體地位，落實(shí)適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)范圍，為因地制宜解決民生問題提供良好的平臺。

（三）建立健全基層政府行政內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化政府債務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，防范財務(wù)風(fēng)險

政府會計(jì)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則核算是建立健全基層政府行政內(nèi)部控制制度的第一步，這樣成本才能按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則進(jìn)行結(jié)構(gòu)性收益、成本、風(fēng)險配比分析；行政成本將行政管理科學(xué)化取代傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理，建立透明的知情機(jī)制，政府及其行政者的績效，不是政府自我認(rèn)定和評價，讓公民認(rèn)識到政府行政的可控性；行政成本表明納稅主體是行政成本的主要承擔(dān)者也是行政相對主體，有法定的監(jiān)督權(quán)；成本結(jié)構(gòu)分析有利于暴露問題，強(qiáng)化政府債務(wù)管理，檢驗(yàn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的落實(shí)，防范財政風(fēng)險。

（四）實(shí)行靈活多樣的公共產(chǎn)品供給策略，維持社會穩(wěn)定

玉樹既是相對落后的地區(qū)，也是宗教信仰集中的地區(qū)。文章認(rèn)為，短期內(nèi)完全去除宗教力量的存在是不客觀的。正確的做法是尊重和認(rèn)真對待各民族的傳統(tǒng)精品文化，發(fā)揮包括黨性強(qiáng)、覺悟高的藏族干部、藏族黨員、愛國愛教的活佛等民族精英的積極作用。進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析，通過實(shí)行靈活多樣的公共產(chǎn)品供給策略降低民眾對宗教的依賴度，以維護(hù)西部藏區(qū)的穩(wěn)定。

第一，對于居住集中、自然環(huán)境適宜的地區(qū)，借助國家轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目扶植、援建等途徑提供最基本的和最迫切的公共產(chǎn)品，如教育、醫(yī)療設(shè)施、水電、道路等，使現(xiàn)代公共設(shè)施發(fā)揮潛移默化的作用。

第二，對于居住分散的高寒牧區(qū)，保護(hù)原生態(tài)是原則。從實(shí)際出發(fā)確定定居或者移居點(diǎn)的戶數(shù)不宜多，一般十幾戶即可；根據(jù)不同年齡階段的特點(diǎn)確定老人和兒童定居或者移居；根據(jù)家庭分工放牧人員和牲畜不定居。通過定居或者移居方式來克服公共產(chǎn)品提供的不計(jì)成本的困難。

第三，不把定居人為的提高到政治高度。根據(jù)玉樹諸多的特殊性給予基層政府配套制度鼓勵為流動性很強(qiáng)的個體提供流動服務(wù)。游牧并不妨礙牧民享受現(xiàn)代文明的成果，建立流動供給點(diǎn)滿足牧民生態(tài)定居和對具有科技含量的公共產(chǎn)品的需求，改善公共產(chǎn)品的供給難度。

第四，對于因民族結(jié)構(gòu)差異，生產(chǎn)、生活習(xí)慣差異導(dǎo)致對公共產(chǎn)品需求的多樣化，基層政府需要充分發(fā)揮民間作用組成合力共同完善公共產(chǎn)品供給市場。比如以活動項(xiàng)目資助的形式滿足部分人群節(jié)日慶祝、宗教活動法會等對公共產(chǎn)品需求，利用有限行政資源滿足需求差異。

（五）探索適宜的特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路

源于財政薄弱、自然地理?xiàng)l件惡劣、特定區(qū)域公共產(chǎn)品需求品種的復(fù)雜多樣，需要分解應(yīng)對。財政困境需借助中央和地方各級政府的力量漸進(jìn)解決。玉樹地區(qū)市場競爭能力整體弱，極端性決定了藏區(qū)應(yīng)避免盲目全面推行市場化。需要結(jié)構(gòu)性把握，創(chuàng)新適宜地方特點(diǎn)的特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，增強(qiáng)財力，平衡行政力量，改善行政環(huán)境，提升行政文化。做強(qiáng)特色農(nóng)牧業(yè)，做大旅游業(yè)。以特色景觀連線擴(kuò)面，輻射四周，打破行政區(qū)劃，創(chuàng)新旅游觀念。由于天然屏障的隔離幸存著極具價值的遺傳資源，如藏山羊、藏小麥、藏青稞、高原藏獒、藏豬（蕨麻豬）和頻臨滅絕的野牦牛等，與特色牧業(yè)形成立體景觀豐富旅游資源；扶持新寨嘛呢石刻、囊謙陶藝、安沖腰刀、藏毯、民族服飾及宗教用品為重點(diǎn)的民族手工業(yè)。以旅游激活民族手工業(yè)，增加牧民收入，增加財政收入，從而增加行政收入。

（六）建立科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系，激發(fā)基層行政人員活力

基層政府沿襲上級量化指標(biāo)安排人事、考核績效，雖操作方便易于上級領(lǐng)導(dǎo)和管理。但最顯著的弊端是短期量化指標(biāo)在很多時候不能科學(xué)地反應(yīng)玉樹各地行政實(shí)績和成本現(xiàn)狀，并且容易抑制基層人員的創(chuàng)新能力。民族區(qū)域自治的基層政府有很大自主權(quán)限，但由于現(xiàn)行績效評估方式與實(shí)際要求錯位，很多基層部門和人員為避免犯錯不愿冒風(fēng)險主動創(chuàng)新實(shí)踐，很大程度上阻止了基層行政的活力。所以明確基層政府治理主體地位的同時建立科學(xué)的績效評估機(jī)制應(yīng)以區(qū)域治理的綜合績效為目標(biāo)，以整體長期治理的效應(yīng)和效益衡量。重視相對行政人的主體地位，吸收參與監(jiān)督體系，使基層政府在長效機(jī)制的基礎(chǔ)上敢于立足未來創(chuàng)新長治久安行政模式。

總之，筆者認(rèn)為對于西部藏區(qū)基層政府行政成本研究應(yīng)該從橫向和縱向兩個方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性明細(xì)分析。隨著內(nèi)外部環(huán)境變動，政府可以根據(jù)需要實(shí)時調(diào)整政策，嘗試減輕成本沉淀給基層政府承載的壓力，達(dá)到約束各級政府行為，擺脫基層行政財政困境。從行政成本內(nèi)涵入手進(jìn)行分析，理清行政支出、經(jīng)費(fèi)開支、行政費(fèi)用、行政業(yè)務(wù)費(fèi)用或經(jīng)費(fèi)與行政成本的區(qū)別。行政成本是行政主體在有效監(jiān)督下獲得預(yù)期結(jié)果，在一定會計(jì)期間以貨幣為主要計(jì)量單位，將為行政相對人提供的公共產(chǎn)品發(fā)生的行政消耗費(fèi)用按一定行政對象分配歸集，將此費(fèi)用叫做該對象的行政成本；行政成本內(nèi)涵明確是對成本主體意識的明確，行政收入的主要來源是稅收，由于玉樹的財政主要來源于財政轉(zhuǎn)移支付。為此，基層政府應(yīng)該更新觀念強(qiáng)化自身自治能力，從規(guī)范、公開、公平入手，讓體外監(jiān)督體系進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督審查，績效的審定，提高行政支出的效率。由成本的結(jié)構(gòu)性分析深刻地了解行政低效的根源，有針對性的解決問題。

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