[摘 要] 垃圾焚燒發(fā)電作為解決“垃圾圍城”問題最為有效的途徑，是一種符合國家產(chǎn)業(yè)政策的新生行業(yè)。由于該行業(yè)“微利保本”的項(xiàng)目特點(diǎn)，傳統(tǒng)的一般預(yù)算管理模式容易導(dǎo)致預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，編制方法簡單化，企業(yè)實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)。文章通過對江蘇省垃圾焚燒企業(yè)的實(shí)際考察和調(diào)研，通過比較分析，探索和總結(jié)全面預(yù)算管理的新模式，并從建立預(yù)算管理制度、推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目分級歸口管理等方面提出建議和對策。

[關(guān)鍵詞] 江蘇；垃圾發(fā)電；全面預(yù)算管理

[作者簡介] 張建民，江蘇天楹環(huán)保能源股份公司，江蘇 海安，226600

[中圖分類號] F275 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-7723（2012）12-0023-0007

城鎮(zhèn)生活垃圾處理是城鎮(zhèn)管理和環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。近年來，我國城鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)日趨完善，生活垃圾處理設(shè)施數(shù)量和能力快速增長，城鎮(zhèn)環(huán)境總體上有了較大改善。但也要看到，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生活垃圾激增，垃圾處理能力相對不足，一些城市面臨“垃圾圍城”的困境。同時(shí)，部分處理設(shè)施建設(shè)水平和運(yùn)行質(zhì)量不高，配套設(shè)施不齊全，存在污染隱患，影響城鎮(zhèn)環(huán)境和社會穩(wěn)定。垃圾焚燒發(fā)電作為解決“垃圾圍城”問題最為有效的途徑，是一種符合國家產(chǎn)業(yè)政策的新生行業(yè)。垃圾焚燒發(fā)電工程與常規(guī)火力發(fā)電工程不同，常規(guī)火電以“穩(wěn)發(fā)、滿發(fā)”為目標(biāo)，而垃圾焚燒發(fā)電工程則是圍繞更好地處理垃圾、防治二次污染為主要宗旨。因此，垃圾焚燒發(fā)電工程建設(shè)運(yùn)營呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：以實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理的“減量化、資源化、無害化”為根本目標(biāo)。隨著人們對生活環(huán)境質(zhì)量改善的迫切需求，新世紀(jì)以來得到了快速的發(fā)展。由于國家對環(huán)保要求的逐步提高，該產(chǎn)業(yè)“保本微利”的項(xiàng)目特點(diǎn)決定了其生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性，要使這樣的造福子孫后代的產(chǎn)業(yè)能得到長足的發(fā)展，就必須切實(shí)提高和改善自身管理水平和運(yùn)營水平。筆者作為較早進(jìn)入國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的財(cái)務(wù)管理人員，通過多年的財(cái)務(wù)管理實(shí)踐，認(rèn)為在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理，較其他類型發(fā)電企業(yè)有顯著不同的特點(diǎn)，同時(shí)具有更加緊迫的實(shí)施必要性和可行性。

一、江蘇垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及其發(fā)展特點(diǎn)

近年來，圍繞江蘇省委、省政府“全面達(dá)小康，建設(shè)新江蘇”目標(biāo)的要求，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌生活垃圾處理的規(guī)劃思路，江蘇省在全國率先推行“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市（縣）處理”的城鄉(xiāng)垃圾管理模式，已取得巨大的成功。在衛(wèi)生填埋、堆肥以及焚燒處理三種典型垃圾處理技術(shù)中，焚燒處理技術(shù)以其最優(yōu)的“減量化、資源化、無害化”水平，在江蘇省中心城市及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源緊缺的城市和地區(qū)得到廣泛的應(yīng)用。江蘇省自2003年4月開始建設(shè)第一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電工程以來，積極采用BOT（Build-Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-

Operate）等建設(shè)模式，推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)投融資體制改革。短短幾年時(shí)間，江蘇省已建成投運(yùn)19項(xiàng)生活垃圾焚燒發(fā)電工程，日處理生活垃圾規(guī)模超過2萬噸，累計(jì)處理生活垃圾4607.7萬噸，累計(jì)實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)電量78.7億千瓦時(shí)。目前，江蘇垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模和水平都居于全國前列，多項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)達(dá)到甚至超過歐盟標(biāo)準(zhǔn)，江蘇省垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的環(huán)保效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益十分顯著。

根據(jù)江蘇省已運(yùn)行項(xiàng)目的運(yùn)行情況統(tǒng)計(jì)分析，在項(xiàng)目投運(yùn)初期基本處于虧損狀態(tài)，主要是因?yàn)檫\(yùn)行人員對系統(tǒng)設(shè)備有一個(gè)從陌生到熟悉的過程，處于探索期；同時(shí)系統(tǒng)設(shè)備與當(dāng)?shù)乩焚|(zhì)有一個(gè)適應(yīng)性的磨合期，沒有達(dá)到最佳運(yùn)營狀態(tài)，導(dǎo)致相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不能完全達(dá)到設(shè)計(jì)要求。因此，陸續(xù)投運(yùn)的大部分項(xiàng)目在投產(chǎn)初期基本處于微虧狀態(tài)。

1. 發(fā)電、供熱為輔。生活垃圾發(fā)電工程的建設(shè)規(guī)模一般均以日處理生活垃圾的能力標(biāo)定而非以裝機(jī)規(guī)模。發(fā)電、供熱只是焚燒處理生活垃圾余熱利用的兩種形式，垃圾處理量及其熱值決定了機(jī)組的規(guī)模及發(fā)電量，即其運(yùn)行方式為“機(jī)跟爐”：多少垃圾、多少熱值，產(chǎn)生多少蒸汽，決定了汽輪發(fā)電機(jī)組發(fā)多少電。江蘇省的垃圾焚燒發(fā)電工程機(jī)組容量均不大，爐排爐工程機(jī)組平均容量為11.85兆瓦/項(xiàng)，循環(huán)流化床工程機(jī)組平均容量為27兆瓦/項(xiàng)。循環(huán)流化床工程采用熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，實(shí)行集中供熱。

2. 廠用電率高。廠用電率是影響垃圾焚燒發(fā)電工程經(jīng)濟(jì)效益的主要因素之一。垃圾焚燒發(fā)電工程的焚燒處理生產(chǎn)線以及煙氣處理、灰渣處理和滲濾液處理等環(huán)保環(huán)節(jié)用電負(fù)荷總量較大，而其發(fā)電能力并不大，導(dǎo)致廠用電率高。已運(yùn)行項(xiàng)目廠用電率：爐排爐項(xiàng)目廠用電率為17%～27%，循環(huán)流化床項(xiàng)目廠用電率為12%～25%，而常規(guī)火電廠用電率一般只有7%左右。廠用率較高，決定了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量水平，也就決定了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的電費(fèi)收入水平，直接影響了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

3. 投資較大。常規(guī)火力發(fā)電工程以每千瓦裝機(jī)容量的單位投資作為依據(jù)，而垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是以噸垃圾處理能力的單位投資為依據(jù)。從江蘇省已建成垃圾焚燒發(fā)電工程建設(shè)中，不難看出：爐排爐工程平均噸垃圾投資為42.02萬元，其中進(jìn)口爐排爐工程達(dá)到47.4萬元，國產(chǎn)爐排爐工程為39.1萬元，比進(jìn)口機(jī)組投資節(jié)約20%左右；循環(huán)流化床工程平均噸垃圾投資為26.3萬元。江蘇省垃圾焚燒發(fā)電工程平均投資處于全國中上水平，處于合理的投資區(qū)間，這主要得益于江蘇省垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)起步于2000年之后，避開了核心技術(shù)設(shè)備依賴引進(jìn)的高峰期。一來設(shè)備國產(chǎn)化水平提高較快，二來通過加強(qiáng)工程建設(shè)管理，使工程建設(shè)成本日趨合理，從長遠(yuǎn)看，焚燒爐投資走勢持續(xù)降低，環(huán)保設(shè)施投資隨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高將有所增加，綜合分析，工程投資尚有下降空間。由于垃圾焚燒發(fā)電工程是環(huán)保型公用設(shè)施工程，在治污的同時(shí)嚴(yán)格控制煙氣、滲濾液、飛灰、爐渣及惡臭等二次污染，尤其隨著國家對環(huán)保指標(biāo)的控制要求越來越高，項(xiàng)目的環(huán)保設(shè)施投入將加大，一般環(huán)保設(shè)施投入占總投資的比例高達(dá)15%～20%。較好的環(huán)保設(shè)施投入確保了環(huán)保效益、社會效益優(yōu)先原則的貫徹。

4. 固定成本較高。垃圾焚燒發(fā)電工程的成本主要由折舊、攤銷費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)、修理費(fèi)和環(huán)保藥劑材料費(fèi)等構(gòu)成。垃圾焚燒爐排爐工程的折舊及攤銷費(fèi)占發(fā)電成本的40%，財(cái)務(wù)費(fèi)用占發(fā)電成本的20%，共占發(fā)電成本的60%左右。工程的建設(shè)投資對垃圾焚燒發(fā)電工程的經(jīng)濟(jì)效益影響最大，也是工程建設(shè)中最需要合理控制的關(guān)鍵點(diǎn)之一，也就決定了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目投資回收期相對較長。因?yàn)樘幚淼膶ο筝^為特殊，導(dǎo)致運(yùn)行階段設(shè)備、部件修理費(fèi)占發(fā)電成本的19%。合理選擇優(yōu)質(zhì)設(shè)備、部件，綜合建設(shè)成本與運(yùn)行成本動(dòng)態(tài)平衡，是工程建設(shè)和運(yùn)行中均需合理控制的關(guān)鍵點(diǎn)之一。發(fā)電成本中材料費(fèi)占6%左右，包括滲濾液處理、飛灰固化處理、脫酸系統(tǒng)石灰和活性炭等材料費(fèi)用。這些是確保工程達(dá)標(biāo)運(yùn)營的基本要素，也是必須保障的基本成本。隨著國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高，材料費(fèi)占發(fā)電成本的比重也將隨之提高。循環(huán)流化床工程因摻煤量的不同，發(fā)電成本也不同，受煤價(jià)波動(dòng)影響最大。煤價(jià)市場化加大了循環(huán)流化床工程成本的不確定性，因此，合理的煤價(jià)是循環(huán)流化床項(xiàng)目控制成本的最佳措施之一；同時(shí)，如何控制摻煤比例、降低輔助燃料消耗量是循環(huán)流化床工程技改的方向之一。目前，江蘇省的垃圾焚燒發(fā)電工程均處于固定資產(chǎn)折舊、還本付息階段，噸垃圾處理成本一般在200元/噸。

5. 回收期長。垃圾焚燒發(fā)電工程作為特許經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，具有保本微利、長期經(jīng)營的特征。一般特許經(jīng)營期均在25～30年之間，回收期一般在10～12年。持續(xù)發(fā)展離不開政府扶持。垃圾焚燒發(fā)電工程作為一個(gè)環(huán)保工程、一個(gè)市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，環(huán)境效益是其生存的根本，保本微利是其貢獻(xiàn)社會效益和環(huán)境效益的前提。政策配套和政府的扶持是保證其獲得一定的利潤空間、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展最為重要的保障之一。盡管國家在發(fā)電價(jià)格上給予垃圾焚燒發(fā)電工程較好的電價(jià)政策，但從垃圾焚燒發(fā)電工程的成本測算和運(yùn)營實(shí)際分析，工程的發(fā)電收入并不能解決垃圾電廠的盈虧平衡及其生存問題，所以政府必須給予適當(dāng)?shù)睦a(bǔ)貼費(fèi)，保證其保本微利，使垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)有生存空間。隨著監(jiān)管的要求越來越嚴(yán)，二次污染控制成本不斷增加。隨著環(huán)保要求的提高和生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和排放監(jiān)管體系的完善，對生活垃圾焚燒處理的清潔焚燒、二惡英控制、飛灰無害化處置和利用、滲濾液處理、氣味控制等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。我國政府明確提出到2015年底前，焚燒處理設(shè)施的實(shí)時(shí)監(jiān)控裝置安裝率達(dá)到100%，其他處理設(shè)施達(dá)到50%以上。

二、當(dāng)前江蘇省垃圾發(fā)電企業(yè)預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在問題

通過對江蘇省主要的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的走訪和調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)在企業(yè)的預(yù)算管理中往往僅僅實(shí)施一般的預(yù)算管理模式，并沒有推進(jìn)全面預(yù)算管理的實(shí)施，因此會出現(xiàn)一些管理的低效率、非效率現(xiàn)象和問題。

（一）預(yù)算指標(biāo)市場適應(yīng)性不強(qiáng)、預(yù)算管理與企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)系不緊密

預(yù)算管理中，必須貫徹企業(yè)中長期發(fā)展戰(zhàn)略，這是企業(yè)預(yù)算管理的靈魂和主線。在江蘇省內(nèi)垃圾發(fā)電企業(yè)預(yù)算管理發(fā)展實(shí)踐中較為普遍地存在以下方面的不足：

1. 短期的預(yù)算指標(biāo)與企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略不相適應(yīng)，預(yù)算管理忽視長遠(yuǎn)規(guī)劃和長期目標(biāo)，只重視短期的目標(biāo)和活動(dòng)。由于長期目標(biāo)的缺失或不清晰，使得垃圾發(fā)電企業(yè)預(yù)算管理工作缺乏可操作性，被動(dòng)地圍繞短期經(jīng)營目標(biāo)，長時(shí)間停留在管理的表面與形式上難以推進(jìn)。

2. 部門預(yù)算管理目標(biāo)與企業(yè)總體預(yù)算管理目標(biāo)不一致，導(dǎo)致部門間工作難以協(xié)調(diào)，容易發(fā)生利害沖突。例如垃圾發(fā)電企業(yè)在垃圾運(yùn)輸處理、垃圾焚燒以及電力能源管理等各部門和環(huán)節(jié)的預(yù)算目標(biāo)沖突，可能會對企業(yè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊。

3. 階段性預(yù)算管理與年度整體預(yù)算管理的不銜接，短期內(nèi)或許能取得一定效果，但各年度、季度和月份預(yù)算的推行無助于企業(yè)長期發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各期預(yù)算銜接性差導(dǎo)致整體預(yù)算管理難以取得預(yù)期效果。

4. 企業(yè)內(nèi)部預(yù)算管理與企業(yè)所處外部市場環(huán)境和條件不適應(yīng)，指標(biāo)的制定上，對市場的調(diào)研預(yù)測不夠，使不少預(yù)算指標(biāo)與企業(yè)外部環(huán)境不相適應(yīng)。預(yù)算指標(biāo)缺乏彈性，市場的應(yīng)變能力差，進(jìn)而影響企業(yè)整體預(yù)算管理工作的推行和實(shí)施。

（二）預(yù)算管理重形式輕內(nèi)容，存在為預(yù)算而預(yù)算的現(xiàn)象

預(yù)算管理作為衡量垃圾發(fā)電企業(yè)管理水平高低的標(biāo)準(zhǔn)，是企業(yè)提高整體管理水平的重要手段和途徑，而不僅僅是目標(biāo)和目的。實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)由于存在對預(yù)算管理認(rèn)識上的偏差，有的單位和部門對預(yù)算管理的理解流于形式，只做表面文章，搞“花架子”，徹底誤解了預(yù)算管理的本義；有些的單位和部門對如何安排和實(shí)施本部門預(yù)算尚缺乏深刻的理解，僅僅是把預(yù)算管理作為“制度上框”即可。

（三）預(yù)算管理編制方法簡單化，與垃圾發(fā)電企業(yè)發(fā)展實(shí)踐相脫節(jié)

目前江蘇垃圾發(fā)電企業(yè)預(yù)算編制中通常以前三年平均數(shù)作為預(yù)算值，過于簡單又缺乏說服力，沒有認(rèn)真地對企業(yè)的未來活動(dòng)及其影響作適度評估。由于預(yù)算指標(biāo)值缺乏客觀性，因此難以成為考核和評價(jià)員工的有效基準(zhǔn)。同時(shí)預(yù)算編制方法采用一般通過增量或減量編制方法[1]，雖然預(yù)算編制中留有進(jìn)一步討價(jià)還價(jià)的空間，但其編制方法仍缺乏整體性。西方國家同類企業(yè)在實(shí)施全面預(yù)算管理中，通常會根據(jù)垃圾發(fā)電中遇到的不同情況，采用的一些行而有效的預(yù)算編制方法，比如：固定預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算和概率預(yù)算，等等，我國企業(yè)未能做到對其預(yù)算管理等軟件方式知識的學(xué)習(xí)和借鑒。

（四）企業(yè)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，缺乏必要的客觀公正性

江蘇垃圾發(fā)電企業(yè)企業(yè)預(yù)算編制一般通過自下而上的申報(bào)，自上而下的審核的調(diào)整機(jī)制，其間多次反復(fù)循環(huán)，這樣做帶來兩方面的突出問題：其一，同一部門在不同預(yù)算時(shí)期活動(dòng)變化較大時(shí)，預(yù)算指標(biāo)缺乏可比性。由此還會引起管理較差的部門，因預(yù)算指標(biāo)過多造成資源浪費(fèi)，另一些部門由于預(yù)算指標(biāo)過緊，必要的活動(dòng)無法開展。其二，因管理理念、方法的不同，同一活動(dòng)在不同部門的歷史指標(biāo)值相差較大，進(jìn)而導(dǎo)致基于歷史數(shù)據(jù)和過去活動(dòng)為基礎(chǔ)的預(yù)算，使預(yù)算失去應(yīng)有的客觀公正性，尤其是可控費(fèi)用編制方面，更易使預(yù)算流于形式。

（五）企業(yè)預(yù)算編制缺乏整合思想，將總預(yù)算管理誤作為完全財(cái)務(wù)行為

預(yù)算管理是在財(cái)務(wù)收支基礎(chǔ)上的延伸和發(fā)展，它是一個(gè)總體性的綜合性的體系，它涉及企業(yè)的業(yè)務(wù)、投資、資金、人力資源、科研開發(fā)以及管理。但江蘇垃圾發(fā)電企業(yè)中，許多人誤認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)行為，完全交由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)制定。盡管預(yù)算的價(jià)值形式表現(xiàn)為財(cái)務(wù)預(yù)算，但這些內(nèi)容并非財(cái)務(wù)部門所能獨(dú)自確定和左右的。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有些企業(yè)，盡管相關(guān)部門制定了嚴(yán)格的銷售預(yù)算、生產(chǎn)預(yù)算、成本費(fèi)用預(yù)算、現(xiàn)金收支預(yù)算，但沒有將組織經(jīng)營的各個(gè)階段有機(jī)地聯(lián)系在一起，面對企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中出現(xiàn)的突發(fā)事件和市場變化，無法做出及時(shí)有效的應(yīng)對。

公司員工是預(yù)算的編制者、執(zhí)行者、參與者，是預(yù)算工作的主體，預(yù)算編制、執(zhí)行中，各職能部門如果不能很好地相互融合，可能會產(chǎn)生一些消極因素的影響。比如在預(yù)算過程中一些團(tuán)體為自身利益會阻礙預(yù)算的實(shí)施，有意低估本部門收入、高估費(fèi)用。同時(shí)由于部門間發(fā)展不平衡，信息化應(yīng)用程度不同，部門負(fù)責(zé)人管理理念、思維方式的不同，預(yù)算管理編制、實(shí)施在有些部門遇到很大困難，甚至影響整個(gè)公司預(yù)算管理的順利進(jìn)行。另外，受傳統(tǒng)管理思想的影響，部門間條塊分割，缺乏分工協(xié)作精神，相互融合的工作氛圍。實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)有些發(fā)電企業(yè)因部門沒有明確的責(zé)任人和預(yù)算相關(guān)負(fù)責(zé)人員，導(dǎo)致預(yù)算工作難以深入。

（六）預(yù)算考核獎(jiǎng)懲未明確到位，激勵(lì)和處罰力度不夠

考核獎(jiǎng)懲是預(yù)算控制和管理長期發(fā)揮作用和實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行的重要影響因素，恰當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)制度會引導(dǎo)人們規(guī)范自己的行為，努力改善管理績效。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在江蘇省垃圾發(fā)電企業(yè)在實(shí)施獎(jiǎng)懲考核實(shí)踐中也存在一些消極因素和不利方面：

1. 對責(zé)任部門、責(zé)任人進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲時(shí)，考核方常常摻雜過多個(gè)人感情，而被考核方往往強(qiáng)調(diào)過多的客觀因素，極力回避主觀方面的原因，進(jìn)而導(dǎo)致使考核失去應(yīng)有的客觀公正性。

2. 有時(shí)企業(yè)在預(yù)算指標(biāo)完成較好的情況下，以種種理由調(diào)整考核指標(biāo)，損害被考核方利益。甚至還有一些垃圾發(fā)電企業(yè)中考核方拋開考核獎(jiǎng)懲措施，進(jìn)行人為調(diào)節(jié)，嚴(yán)重挫傷被考核方利益

3. 部分垃圾發(fā)電企業(yè)預(yù)算考核只注重費(fèi)用節(jié)約額，認(rèn)為對費(fèi)用實(shí)施預(yù)算管理的主要目的，就是能通過預(yù)算控制費(fèi)用，以便費(fèi)用支出不超過預(yù)算，造成內(nèi)部管理部門為了節(jié)約費(fèi)用。這樣的預(yù)算考核模式容易造成認(rèn)識上的誤區(qū)，并助長企業(yè)管理中的機(jī)會主義行為，部分被預(yù)算執(zhí)行削減一些必要活動(dòng)，減少工作，多得獎(jiǎng)勵(lì)，消極怠工的現(xiàn)象，與公司實(shí)施預(yù)算管理控制目的相違背。

（七）預(yù)算控制力較強(qiáng)，配套管理制度間無法順利對接

1. 資本性支出預(yù)算亟待加強(qiáng)。資本支出預(yù)算的問題不是純粹的財(cái)務(wù)問題，要用發(fā)展的態(tài)度和用經(jīng)濟(jì)效益的觀點(diǎn)來處理?，F(xiàn)金預(yù)算控制不力，亟須加強(qiáng)。直接稅的結(jié)果是導(dǎo)致資金需求變化較大，財(cái)務(wù)利息收入明顯減少。

2. 配套的管理制度與預(yù)算管理制度還不能有機(jī)地結(jié)合起來，如合同管理、工程規(guī)范化管理、費(fèi)用開支管理、物資采購與儲備、業(yè)務(wù)評估與考核等制度和要求。預(yù)算調(diào)整中主要月度現(xiàn)金預(yù)算不能按規(guī)定的程序處理。

三、垃圾焚燒企業(yè)開展全面預(yù)算管理模式與思路分析

為了彌補(bǔ)和糾正一般預(yù)算管理所導(dǎo)致的不足，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)只有嚴(yán)格控制自己的運(yùn)營成本，才能保證企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。如何達(dá)到這一目標(biāo)，這就需要建立一整套行之有效的全面預(yù)算管理體系，通過全面預(yù)算管理建立企業(yè)內(nèi)部良好的經(jīng)營活動(dòng)秩序和運(yùn)作機(jī)制，以分析、預(yù)測和決策為基礎(chǔ)，通過預(yù)算、執(zhí)行、分析、監(jiān)督考核等實(shí)踐活動(dòng)，促進(jìn)和保障企業(yè)持續(xù)健康快速地發(fā)展。在此，筆者就如何建立一套為垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)量身定制的全面預(yù)算管理體系談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

（一）建立全面的預(yù)算管理體系模式

1. 垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特殊性

與一般工業(yè)產(chǎn)品相比，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)有其獨(dú)特性，它的主要功能是處理好城市生活垃圾，它的主要產(chǎn)品——電力，無法儲存，即產(chǎn)、供、銷均是同時(shí)完成。因此，在它的生產(chǎn)核算中不存在產(chǎn)成品和在產(chǎn)品核算，核算的對象就集中在利潤、成本部分。

垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)核算的另一個(gè)特點(diǎn)就是投資大，還本付息的壓力大，這就需要有一個(gè)全面完整有效的預(yù)算管理系統(tǒng)來合理使用這些資金，以達(dá)到資金使用的最大效益。

2. 垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)全面預(yù)算管理的內(nèi)容

垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的全面預(yù)算包括生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算和資本性支出預(yù)算三個(gè)層次，并且是由一系列預(yù)算構(gòu)成的體系，各項(xiàng)預(yù)算之間相互聯(lián)系。在此，可將全面預(yù)算管理的內(nèi)容簡要概括如下圖所示：

3. 預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

全面預(yù)算管理的效果取決于兩個(gè)方面：預(yù)算管理結(jié)構(gòu)設(shè)置的合理性和責(zé)任層次與責(zé)任界限的明晰性。事實(shí)證明，預(yù)算管理權(quán)力機(jī)構(gòu)的有效性和權(quán)威性對預(yù)算執(zhí)行的效果是顯而易見的。

建立一個(gè)行之有效的全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，可以從以下幾個(gè)方面著手：

（1）確定預(yù)算管理委員會的人員組成及其職責(zé)。一般來說，預(yù)算管理委員會應(yīng)由企業(yè)高級管理人員、財(cái)務(wù)部門、生產(chǎn)部門、內(nèi)審部門、綜合管理等部門的負(fù)責(zé)人組成。

（2）設(shè)置預(yù)算管理辦公室，一般可以設(shè)在企業(yè)的財(cái)務(wù)部門，作為預(yù)算管理委員會的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理與預(yù)算相關(guān)的日常事務(wù)。

（3）設(shè)置運(yùn)營管理委員會，負(fù)責(zé)企業(yè)垃圾進(jìn)廠量、發(fā)電量的預(yù)測和維修工作計(jì)劃制定，可以設(shè)在企業(yè)生產(chǎn)部門。

（4）設(shè)置業(yè)績考核委員會，負(fù)責(zé)業(yè)績考核和制定、實(shí)施獎(jiǎng)懲制度，可以設(shè)在企業(yè)的綜合管理部門。

（5）企業(yè)的內(nèi)審部門應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立鑒證作用。

（6）財(cái)務(wù)部在預(yù)算編制之前要制定資金分配和現(xiàn)金控制制度。

4. 全面預(yù)算管理的執(zhí)行程序

企業(yè)全面預(yù)算管理的預(yù)算執(zhí)行程序如下圖所示：

5. 垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)全面預(yù)算管理執(zhí)行程序的要點(diǎn)

（1）預(yù)算管理委員會將批準(zhǔn)的預(yù)算分別下達(dá)到財(cái)務(wù)部作為結(jié)算和核定財(cái)務(wù)收支的依據(jù)，下達(dá)到二級單位（部門）作為經(jīng)營活動(dòng)的依據(jù)，下達(dá)到考核委員會作為業(yè)績評價(jià)和實(shí)施獎(jiǎng)懲制度的依據(jù)，下達(dá)到審計(jì)部作為預(yù)算審計(jì)的依據(jù)。

（2）預(yù)算管理辦公室根據(jù)會計(jì)核算的有關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行情況分析。

（3）預(yù)算管理辦公室將預(yù)算執(zhí)行情況分析傳遞給審計(jì)部、審計(jì)部對公司本部和二級核算的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，并出具審計(jì)報(bào)告。

（4）考核委員會根據(jù)審計(jì)部出具的預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告和非預(yù)算考核指標(biāo)完成情況，制定獎(jiǎng)懲草案。

（5）由預(yù)算管理委員會審定和兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲方案。

（二）全面預(yù)算管理中各項(xiàng)預(yù)算的編制

1. 預(yù)算編制的基本方法

垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的整體預(yù)算可以采用滾動(dòng)預(yù)算的編制方法，即預(yù)算期連續(xù)不斷，總保持12個(gè)月，每過去一個(gè)季度則根據(jù)新的情況修訂下一個(gè)季度的預(yù)算，如此往復(fù)，不斷滾動(dòng)。滾動(dòng)預(yù)算保持了預(yù)算的完整性、持續(xù)性，可以從動(dòng)態(tài)預(yù)算中把握企業(yè)的未來。

對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)來說，固定成本在垃圾焚燒處理成本中占很大的比重，直接影響企業(yè)的利潤，由于運(yùn)營成本決定了環(huán)保指標(biāo)達(dá)標(biāo)排放，屬于典型的變動(dòng)成本。因此，運(yùn)營成本預(yù)算可以采用彈性預(yù)算的編制方法，即運(yùn)營成本預(yù)算隨著垃圾焚燒處理量的變化而變化。采用彈性預(yù)算的編制方法，增加了預(yù)算的適應(yīng)性，避免了由于垃圾焚燒處理量的變化而對預(yù)算做頻繁的修改。另外，彈性預(yù)算將對預(yù)算執(zhí)行情況的評價(jià)和考核建立在更加客觀和可靠的基礎(chǔ)上。

管理費(fèi)用的預(yù)算以及車間（部門）二級單位中費(fèi)用中心的預(yù)算可以采用零基預(yù)算，即每年的費(fèi)用預(yù)算都是以零為出發(fā)點(diǎn)編制預(yù)算，而把歷史數(shù)據(jù)作為參考依據(jù)。預(yù)算編制中所包含的各項(xiàng)子預(yù)算構(gòu)成及內(nèi)容如表1所示。

四、實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的途徑和對策

（一）建立健全有關(guān)預(yù)算管理制度

垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)要實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，光有一套空殼模式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，企業(yè)必須在結(jié)合自己生產(chǎn)經(jīng)營需要的前提下，制定一整套符合自身管理要求的預(yù)算管理制度。對本企業(yè)的預(yù)算管理體系、日常預(yù)算的編制、流程、上報(bào)審批、執(zhí)行、分析、監(jiān)督、考核等具體實(shí)施過程予以明確，同時(shí)應(yīng)對預(yù)算管理的實(shí)施細(xì)則、議事規(guī)則均加以明確。從而形成一個(gè)完整的、可行的、操作體系。

（二）預(yù)算管理項(xiàng)目分級歸口管理

由于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的全面預(yù)算管理涉及范圍較廣，管理內(nèi)容較多，有一定的復(fù)雜性。在實(shí)際工作中僅僅依靠預(yù)算管理委員會及其辦公室來進(jìn)行所有過程的管理是不現(xiàn)實(shí)的，這就需要根據(jù)企業(yè)自身機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，結(jié)合企業(yè)各部門在預(yù)算管理體系中所處的不同地位和所起作用，將預(yù)算管理的各項(xiàng)工作層層分解，落實(shí)到各職能部門以至車間班組。生產(chǎn)車間主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)費(fèi)用各項(xiàng)指標(biāo)的預(yù)算、控制、分析；管理部門則根據(jù)各部門分工職責(zé)不同，對企業(yè)的管理費(fèi)用進(jìn)行分工歸級管理，比如綜合管理部門主要負(fù)責(zé)對外接待和綜合管理，在實(shí)際工作中可將成本費(fèi)用中涉及到內(nèi)部綜合管理和對外業(yè)務(wù)招待費(fèi)用等明細(xì)項(xiàng)目劃分至綜合管理部，由綜合管理部對這些項(xiàng)目進(jìn)行歸口管理；而預(yù)算管理委員會辦公室則負(fù)責(zé)上傳下達(dá)，將預(yù)算管理中一級預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行分解，下達(dá)至各部門，然后將各部門執(zhí)行情況和意見反饋給預(yù)算管理委員會，由預(yù)算管理委員會作最終評價(jià)和最終決策。在進(jìn)行指標(biāo)分解時(shí)，還要做到縱向到底，橫向到邊，不留死角，留有余地，避免預(yù)算過緊，松緊有度。

（三）建立有效的激勵(lì)機(jī)制

企業(yè)經(jīng)營者激勵(lì)機(jī)制是影響企業(yè)效率的一個(gè)重要變量，將其報(bào)酬與行為效果掛鉤，把經(jīng)營者的酬勞所得與企業(yè)的效益結(jié)合起來。垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)可通過資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制、內(nèi)部費(fèi)用承包兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)等一系列辦法來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制是將經(jīng)營者報(bào)酬與企業(yè)資產(chǎn)狀況相結(jié)合，通過對企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營狀況的評價(jià)來評定企業(yè)經(jīng)營者的報(bào)酬所得。這樣就要求經(jīng)營者必須具有長遠(yuǎn)眼光，以長短期目標(biāo)并重的綜合指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，考慮長期利益與短期利益結(jié)合，避免出現(xiàn)短期行為。具體實(shí)施時(shí)可根據(jù)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的實(shí)際情況，確定出企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)預(yù)計(jì)可達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)來確定企業(yè)經(jīng)營者報(bào)酬的基數(shù)；然后根據(jù)預(yù)算目標(biāo)結(jié)合預(yù)算中的變動(dòng)情況確定資產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)可浮動(dòng)的范圍，據(jù)此來確定企業(yè)經(jīng)營者報(bào)酬的浮動(dòng)范圍。

內(nèi)部費(fèi)用承包制是將企業(yè)部門歸口管理的可控性成本費(fèi)用進(jìn)行承包，采取節(jié)約嘉獎(jiǎng)、超支自付的原則，將承包單位的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益與承包任務(wù)完成情況及考核結(jié)果掛鉤，以促使成本控制達(dá)到最佳狀態(tài)。各部門在自身承包費(fèi)用的基礎(chǔ)上，還可層層分解、落實(shí)到人，由此將企業(yè)每個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益都與企業(yè)整體預(yù)算目標(biāo)相聯(lián)系，充分調(diào)動(dòng)員工的積極性和創(chuàng)造性，盡最大限度地發(fā)揮員工的聰明才智。與此同時(shí)對沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而負(fù)有直接責(zé)任的部門領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員應(yīng)采取嚴(yán)厲的懲罰措施，從而保證預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（四）全面評估與考核預(yù)算執(zhí)行情況

對預(yù)算的執(zhí)行情況和結(jié)果進(jìn)行全面分析、考核是預(yù)算管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，預(yù)算管理委員會同有關(guān)部門對預(yù)算當(dāng)期實(shí)際發(fā)生數(shù)與預(yù)算數(shù)之間存在的差異，不論有利還是不利，都要認(rèn)真分析原因，找到預(yù)算管理中的強(qiáng)項(xiàng)和弱項(xiàng)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定改進(jìn)措施。另一方面，在充分分析和評價(jià)的基礎(chǔ)上，必須對預(yù)算完成情況、預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與及時(shí)性進(jìn)行考核，肯定成績，找出問題，以便進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

業(yè)績考核委員會作為預(yù)算管理委員會的補(bǔ)充機(jī)構(gòu)，應(yīng)參與到企業(yè)預(yù)算評估與考核的全過程中。在評估與考核預(yù)算實(shí)施情況時(shí)，應(yīng)注重實(shí)質(zhì)，而不能只看表象。一方面要看工作量完成情況，另一方面還要注重工作質(zhì)量，否則便失去了評估考核的真正意義。

（五）實(shí)行有效的內(nèi)部控制和監(jiān)督

預(yù)算管理是企業(yè)內(nèi)部控制和監(jiān)督的一部分。對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)來說，由于預(yù)算管理涉及企業(yè)全部經(jīng)營活動(dòng)，其每一個(gè)環(huán)節(jié)便相應(yīng)成為內(nèi)控制度的節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)肅預(yù)算管理，使企業(yè)的物流、資金流、信息流有序流動(dòng)與嚴(yán)格內(nèi)控制度，使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范、有序、高效地運(yùn)行，這兩個(gè)目標(biāo)在垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的每一個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)都得到了統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)的有效途徑是建立健全財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，以預(yù)算管理為核心，明確界定各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程及各部門職責(zé)權(quán)限。通過財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，可以使企業(yè)員工清楚地知道，哪些行為可以發(fā)生，哪些行為不可以發(fā)生，該項(xiàng)行為在整個(gè)系統(tǒng)中所處的位置及與其向上關(guān)聯(lián)的行為與下關(guān)下關(guān)聯(lián)的行為，以及非預(yù)期事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，如何保持溝通等。這樣，預(yù)算管理與內(nèi)部控制可以同時(shí)由該信息系統(tǒng)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)部門也應(yīng)參與到預(yù)算管理全過程，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)控作用。通過對預(yù)算結(jié)果的審計(jì)，可以判斷預(yù)算結(jié)果是否真正符合企業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營的要求，而不是僅僅滿足了管理層的需要，從而可以防止腐敗的產(chǎn)生。

對于全面預(yù)算管理在垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)中的運(yùn)用，還涉及到許多方面。諸如確定一套完整的經(jīng)營績效的評價(jià)考核系統(tǒng)，財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)如何與全面預(yù)算管理系統(tǒng)相結(jié)合，確立符合垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)預(yù)算管理要求的激勵(lì)引導(dǎo)模式等等這些都是全面預(yù)算管理在垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)運(yùn)用中的實(shí)際問題，在此，本文不贅述。總而言之，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)通過實(shí)行全面預(yù)算管理，輔以一系列有效的管理機(jī)制，從而達(dá)到真正有效地控制成本，在此基礎(chǔ)上通過強(qiáng)化管理，積極參與到市場競爭，全面提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，最終在市場競爭中立于不敗之地。

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