朱杰

《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》自2010年3月施行，這部“軟法”的實(shí)施效果如何，能否破解社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)普遍面臨的執(zhí)法難題，一直是社會(huì)各方關(guān)注的焦點(diǎn)。《條例》實(shí)施以來，市人大常委會(huì)持續(xù)開展執(zhí)法檢查，推動(dòng)政府切實(shí)加強(qiáng)控?zé)熜麄鹘逃捅O(jiān)督管理，鞏固各類法定場(chǎng)所控?zé)煶晒?，建立健全公共?chǎng)所控?zé)煹拈L(zhǎng)效機(jī)制。從總體來看，在各方面的共同努力下，《條例》普法宣傳不斷深入，全社會(huì)禁煙意識(shí)進(jìn)一步得到增強(qiáng)，《條例》正在被越來越多的市民所接受，其實(shí)施效果也在逐步顯現(xiàn)。據(jù)市健康教育所進(jìn)行的本市公共場(chǎng)所控?zé)煚顩r年度監(jiān)測(cè)顯示，《條例》的社會(huì)知曉率和公眾支持率始終保持在85%以上，法定控?zé)焾?chǎng)所吸煙發(fā)生率由實(shí)施前的37.6%下降到2011年的18.1%，勸阻率由實(shí)施前的19%提高到2011年的53.7%。11月21日，市十三屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議聽取和審議了關(guān)于本市貫徹實(shí)施《條例》情況的報(bào)告和相關(guān)執(zhí)法檢查報(bào)告。

公共場(chǎng)所控?zé)熓且粓?chǎng)“持久戰(zhàn)”

公共場(chǎng)所吸煙是每個(gè)人天天都會(huì)遇到的復(fù)雜問題。一方面，公共場(chǎng)所控?zé)熌軠p輕煙霧對(duì)身體健康的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)公共場(chǎng)所有效控?zé)熂仁俏覈?guó)簽署世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》后必須履行的公約義務(wù)，又是一個(gè)地區(qū)文明形象的重要標(biāo)志之一。另一方面，全國(guó)和全市煙民眾多，吸煙有害健康的理念尚未深入人心，支持公共場(chǎng)所控?zé)煹纳鐣?huì)共識(shí)尚未建立；吸煙屬于個(gè)人習(xí)慣，而吸煙易戒煙難，不抽煙、少抽煙、不在公共場(chǎng)所吸煙的行為習(xí)慣難以在短期內(nèi)建立起來；中國(guó)社會(huì)的吸煙文化賦予吸煙以交際等社會(huì)功能；煙草行業(yè)對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和吸納就業(yè)仍然發(fā)揮比較重要的作用；部分類別公共場(chǎng)所的所有者、經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)者放任吸煙行為，相當(dāng)數(shù)量市民沒有有效勸阻吸煙行為。

公共場(chǎng)所控?zé)焼栴}的復(fù)雜性決定了《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》的立法理念和監(jiān)督模式。借用毛澤東同志在《論持久戰(zhàn)》中主張的觀點(diǎn)，對(duì)公共場(chǎng)所控?zé)煿ぷ饕磳?duì)“速勝論”和“亡國(guó)論”，而要打一場(chǎng)持久戰(zhàn)。

面對(duì)龐大的吸煙人群，認(rèn)為只要制定一部全面禁止公共場(chǎng)所吸煙的法律就能一蹴而就地做到全面禁煙的想法是脫離現(xiàn)實(shí)的。那樣的法律就算制定出來，也會(huì)因難以有效實(shí)施而成為“景觀立法”，不能對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，反而減損了法律的權(quán)威，不利于“依法治國(guó)”、“依法治市”方針的貫徹實(shí)施。因此，《條例》提出了實(shí)事求是的控?zé)熌繕?biāo)，如名稱采用“控制吸煙”，提出“限定場(chǎng)所、分類管理”的控?zé)熢瓌t，設(shè)立由健康促進(jìn)委員會(huì)牽頭、相關(guān)部門各司其職的控?zé)煴O(jiān)管體制，這些制度設(shè)計(jì)合理，充分考慮了目前控?zé)熜蝿?shì)和監(jiān)管工作的實(shí)際，符合階段性的發(fā)展特點(diǎn)，體現(xiàn)了科學(xué)立法的要求。

同時(shí)，認(rèn)為《條例》出臺(tái)后會(huì)因?yàn)榉ú回?zé)眾、監(jiān)管力量有限等原因?qū)е码y以有效實(shí)施使得全面禁煙可能落空的想法也是非常消極的。就是因?yàn)榭責(zé)熑蝿?wù)非常艱巨而復(fù)雜、公共場(chǎng)所違規(guī)吸煙現(xiàn)象仍屢見不鮮，才需要對(duì)公共場(chǎng)所吸煙現(xiàn)象打一場(chǎng)持久戰(zhàn)，弘揚(yáng)咬定青山不放松的精神，堅(jiān)持不懈、持之以恒地推動(dòng)《條例》的貫徹實(shí)施，督促政府及有關(guān)方面嚴(yán)格執(zhí)行《條例》規(guī)定。盡管每一次的進(jìn)步看似不明顯，但只要持續(xù)不斷地做下去，就能夠積小勝為大勝。

常委會(huì)開展為期兩年的執(zhí)法檢查

正是本著這樣的理念，市人大常委會(huì)高度重視《條例》的貫徹實(shí)施情況?！稐l例》施行僅半年，常委會(huì)即啟動(dòng)了為期兩年的執(zhí)法檢查，劉云耕主任親自在執(zhí)法檢查動(dòng)員會(huì)上對(duì)執(zhí)法檢查工作進(jìn)行部署，鐘燕群副主任率領(lǐng)市人大教科文衛(wèi)委對(duì)《條例》規(guī)定的各類公共場(chǎng)所逐一進(jìn)行深入檢查。

執(zhí)法檢查組從公共場(chǎng)所類型多樣、控?zé)熞蟛灰坏忍攸c(diǎn)出發(fā)，堅(jiān)持“分類推進(jìn)、突出重點(diǎn)、滾動(dòng)跟蹤”的工作思路。“分類推進(jìn)”，即每個(gè)季度對(duì)一類公共場(chǎng)所進(jìn)行檢查，分別針對(duì)醫(yī)療、教育、機(jī)關(guān)、娛樂、餐飲、旅館、網(wǎng)吧、公共交通等公共場(chǎng)所進(jìn)行了八個(gè)系列的暗訪檢查?！巴怀鲋攸c(diǎn)”，即抓住《條例》的主要規(guī)定，重點(diǎn)檢查有關(guān)場(chǎng)所的控?zé)熜麄鹘逃闆r、控?zé)熤贫嚷鋵?shí)和監(jiān)管部門執(zhí)法等情況?！皾L動(dòng)跟蹤”，即每次檢查后都向有關(guān)部門提出改進(jìn)意見，要求其在下季度執(zhí)法檢查時(shí)匯報(bào)整改落實(shí)情況，力求通過“回頭看”使整改措施落到實(shí)處。在暗訪中，執(zhí)法檢查組采取組織教科文衛(wèi)委委員暗訪、委托各區(qū)縣人大常委會(huì)教科文衛(wèi)工委暗訪、請(qǐng)市人大代表自行暗訪等形式開展檢查。部分代表全程參與了執(zhí)法檢查活動(dòng)。執(zhí)法檢查組還充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，邀請(qǐng)本市主要媒體參加執(zhí)法檢查活動(dòng)，及時(shí)報(bào)道《條例》實(shí)施的成效與不足。

從2010年10月至今年10月的兩年間，執(zhí)法檢查組對(duì)105家醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展檢查；對(duì)部分教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行暗訪，共檢查大、中、小學(xué)和中職等學(xué)校236所；對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)控?zé)熐闆r進(jìn)行暗訪，檢查了人民大廈、市政大廈內(nèi)46個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)辦公樓層和40個(gè)區(qū)縣政府部門以及30個(gè)街鎮(zhèn)機(jī)關(guān)；對(duì)娛樂場(chǎng)所晚間營(yíng)業(yè)時(shí)段的控?zé)熐闆r進(jìn)行暗訪，共暗訪娛樂場(chǎng)所196家；對(duì)餐飲場(chǎng)所控?zé)熐闆r進(jìn)行檢查，先后暗訪大中型餐飲場(chǎng)所10家；對(duì)37家旅館進(jìn)行暗訪檢查，暗訪對(duì)象涵蓋各類星級(jí)賓館和經(jīng)濟(jì)型酒店；在下午和晚間對(duì)網(wǎng)吧控?zé)熐闆r進(jìn)行執(zhí)法檢查，共暗訪大小網(wǎng)吧19家；赴上?；疖囌尽⑸虾ｉL(zhǎng)途汽車總站等公共交通相關(guān)場(chǎng)所及部分公用事業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的辦事場(chǎng)所進(jìn)行暗訪。

一些重點(diǎn)場(chǎng)所的控?zé)熾y題仍需破解

盡管《條例》取得初步成效，但執(zhí)法檢查也發(fā)現(xiàn)，餐飲、娛樂、網(wǎng)吧、經(jīng)濟(jì)型旅館等重點(diǎn)場(chǎng)所仍屬于控?zé)煹摹爸貫?zāi)區(qū)”。比如，網(wǎng)吧對(duì)禁煙規(guī)定的實(shí)施和監(jiān)管力度普遍不足，現(xiàn)場(chǎng)吸煙的情況比較普遍，煙蒂、煙灰時(shí)有發(fā)現(xiàn)，煙味明顯。而在一些經(jīng)濟(jì)型酒店，禁煙標(biāo)識(shí)普遍較小，一些標(biāo)識(shí)沒有按規(guī)定列出監(jiān)督舉報(bào)電話，禁煙標(biāo)識(shí)擺放不顯眼；在非吸煙區(qū)或非吸煙客房?jī)?nèi)配置煙具，放任住宿人員吸煙。一些餐飲場(chǎng)所的吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)之間缺乏有效的物理隔離，無法徹底阻隔煙霧擴(kuò)散；部分餐飲企業(yè)雖有控?zé)熤贫鹊鋵?shí)不力，不積極勸阻顧客吸煙。還有一些娛樂場(chǎng)所違規(guī)配置煙具或以不銹鋼碗等代替煙具等等。

針對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的情況，常委會(huì)組成人員在審議中一致認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展形式多樣、內(nèi)容豐富、注重實(shí)效的宣傳活動(dòng)，普及吸煙有害健康的知識(shí)，宣傳《條例》內(nèi)容，促進(jìn)社會(huì)形成支持公共場(chǎng)所禁煙的共識(shí)，特別要高度重視對(duì)青少年的宣傳工作，引導(dǎo)青少年從小養(yǎng)成抵制吸煙的行為習(xí)慣。有的委員認(rèn)為，在全社會(huì)控?zé)煹拇蟓h(huán)境下，各級(jí)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部更要起表率作用。

也有一些委員感到，從執(zhí)法檢查情況看，目前本市控?zé)煿ぷ鞯幕A(chǔ)尚不牢固，一旦《條例》的監(jiān)督執(zhí)法有所松懈，已經(jīng)取得的成果就可能付諸東流。對(duì)此，政府及其有關(guān)部門應(yīng)該在現(xiàn)有成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大監(jiān)督執(zhí)法力度，改進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法方式，著力解決餐飲、娛樂、網(wǎng)吧、經(jīng)濟(jì)型旅館等重點(diǎn)場(chǎng)所的控?zé)熾y題。同時(shí)，市、區(qū)兩級(jí)人大也要繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)法檢查工作。

執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，《條例》有關(guān)吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)的劃分等規(guī)定較為原則，影響操作性和執(zhí)法的統(tǒng)一性；《條例》將“不聽勸阻”作為對(duì)吸煙者予以處罰的前置條件，相關(guān)部門反映處罰力度較弱，影響實(shí)施效果。對(duì)此，一些委員建議適時(shí)啟動(dòng)《條例》修改工作，對(duì)吸煙區(qū)面積設(shè)定上限，簡(jiǎn)化個(gè)人處罰要件。另外，有的委員認(rèn)為，隨著控?zé)熤R(shí)的不斷普及和社會(huì)共識(shí)的不斷形成，上海也可以在適當(dāng)時(shí)候擴(kuò)大禁煙場(chǎng)所的范圍，逐步實(shí)現(xiàn)公共場(chǎng)所全面禁煙的終極目標(biāo)。