俞笑梅

摘要：地方稅是稅收體系的重要組成部分，在一定程度上反映了中央與地方的稅收分配關(guān)系。以浙江省德清縣為例，通過分析統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)地方稅收入與GDP、與財(cái)政收支、地方稅各稅種收入作出定量比較，從而對(duì)縣級(jí)政府地方稅收入構(gòu)成獲取較明確的認(rèn)識(shí)，總結(jié)其存在的矛盾和問題，如地方稅無主體稅種、稅種劃分不規(guī)范、地方稅系改革滯后、收入規(guī)模小等需要加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：地方稅；收入構(gòu)成；縣級(jí)政府

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）15-0013-04

1994年中國分稅制的確立是財(cái)稅體制改革進(jìn)程的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，有力地確保了中央財(cái)政收入，并初步建立起了相對(duì)獨(dú)立的地方稅系?？h級(jí)稅收制度作為地方稅收制度的基本單元，對(duì)完善地方稅收制度體系有著較重要的作用，本文選取縣級(jí)政府為例，通過分析縣級(jí)政府地方稅規(guī)模、結(jié)構(gòu)及省與縣財(cái)政分配模式，反映當(dāng)前省以下地方稅體系現(xiàn)狀，對(duì)完善省以下地方政府地方稅體系建設(shè)提出具體的建議及對(duì)策，旨在對(duì)稅收實(shí)踐工作有所幫助。

中國官方關(guān)于地方稅的提法來源于國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，該文件在具體劃分稅種時(shí)，并沒有明確哪些稅種屬于地方稅，而是使用了“列入地方固定收入”的表述方式?？梢岳斫鉃椤傲腥氲胤焦潭ㄊ杖搿钡亩惙N即為地方稅。本文將地方稅界定為根據(jù)一國稅收管理體制的規(guī)定，由中央或者地方立法，由地方負(fù)責(zé)征收并擁有一定管理權(quán)，收入完全歸屬地方政府的稅種。所界定的具體地方稅稅種有：營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、資源稅、印花稅、耕地占用稅、契稅（德清縣無煙葉稅收入，不予計(jì)入）。

德清縣位于浙江北部，總面積936平方公里，現(xiàn)轄9個(gè)鎮(zhèn)、兩個(gè)鄉(xiāng)、151個(gè)行政村，總?cè)丝?3萬。近年來，德清經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康快速發(fā)展，先后多次進(jìn)入全國百強(qiáng)縣（市）行列，注重產(chǎn)業(yè)培育，逐步形成了以先進(jìn)裝備制造、生物醫(yī)藥、裝飾建材等新興產(chǎn)業(yè)為主的3+X工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，全縣財(cái)政總收入從2006年的17.32億上升至2011年的44.23億，年均增長5個(gè)多億。下文將以2006—2011年間相關(guān)財(cái)稅數(shù)據(jù)為依據(jù)，從縣級(jí)層面反映當(dāng)前地方稅體系概況。

一、地方稅與中央稅及共享稅收入規(guī)模比較

在中國目前現(xiàn)行的稅種中，從稅種數(shù)量上看，地方稅稅種占多數(shù)，但從收入上看，地方稅的收入只占全部稅收收入三成左右。表1列出了德清縣2006—2011年地方稅收收入及其他各稅的比重，從表中可以看出，2007—2010年期間地方稅收入占全部稅收收入總額比例逐年提高，最高達(dá)到29.28%，2011年由于增值稅增幅較快等原因，稍有所下降，總體上地方稅收入占比基本保持穩(wěn)定，在接近30%左右。

二、地方稅收入與GDP變動(dòng)趨勢比較

通過分析德清縣2006—2011年地方稅收入與GDP增勢及地方稅收入占GDP的比重可得出如下結(jié)論：（1）地方稅收入占GDP比重不高，但保持連年小幅增長。2006—2011年地方稅收入占GDP的比重由最初的3.34%增長到4.62%，不考慮縣級(jí)與國家統(tǒng)計(jì)口徑一定程度上的差異，這一比重遠(yuǎn)小于實(shí)行分稅制國家地方稅收入占GDP比重7%以上的國際慣例及OECD中聯(lián)邦制國家11.3%的平均水平。（2）地方稅收入增長幅度基本在23%左右，2008年由于構(gòu)成地方稅的城鎮(zhèn)土地使用稅稅額大幅調(diào)整的影響，地方稅收入大幅增長。與同期GDP增幅相比，相配比程度不高，一定程度上說明地方稅收入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長反應(yīng)不敏感，受政策性等因素的影響較大。

三、地方稅收入占地方財(cái)政收入與財(cái)政支出的比重

地方稅收入額占地方財(cái)政收入的比重和占財(cái)政總支出的比重可以通過地方稅對(duì)地方政府實(shí)現(xiàn)職能的貢獻(xiàn)度來反映地方稅收入規(guī)模。從上頁表3可以看出，近幾年德清縣地方稅收入占地方財(cái)政收入的比重基本在55%左右，占地方財(cái)政支出的比例基本在50%以下。從這兩個(gè)比例上看，均高于OECD國家地方稅占地方財(cái)政收入和支出比重的平均數(shù)40%。而換個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑來看，中國當(dāng)前還存在大量如政府性基金收支等收支活動(dòng)。以2011年為例，德清縣基金收入總計(jì)22.56億元，基金支出22.37億元，與一般預(yù)算收支基本相當(dāng)，若將此計(jì)入，則地方稅收入占財(cái)政收入和支出的比重分別降至28.02%和26.59%，一定程度上說明政府難以僅依靠地方稅收入來滿足提供公共服務(wù)的要求。

四、地方稅收入結(jié)構(gòu)分析

1.地方稅收入結(jié)構(gòu)的靜態(tài)分析。以2010年為例，當(dāng)年德清縣地方稅收入為104 142萬元，位于收入前列的稅種有：營業(yè)稅占首位，收入為47 527萬元，占全部收入的45.64%；其次是契稅，收入為15 818萬元，占15.19%；再次是城鎮(zhèn)土地使用稅，收入為11 874萬元，占11.4%；隨后是城市維護(hù)建設(shè)稅和房產(chǎn)稅，收入為7 809萬元和7 338萬元，占7.5%和7.05%。

由此可見，營業(yè)稅在縣級(jí)政府地方稅收收入中占絕對(duì)主導(dǎo)地位，其余稅種除了契稅和城鎮(zhèn)土地使用稅之外，占比均在10%以下。而營業(yè)稅又不是真正意義上的地方稅，地方稅體系缺少收入獨(dú)占的主體稅種，面臨當(dāng)前營業(yè)稅改革，將對(duì)地方政府獲得穩(wěn)定稅收收入產(chǎn)生較大影響。

2.地方稅收入結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)分析。以營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、財(cái)產(chǎn)四稅（包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅）、資源稅、印花稅、耕地占用稅、契稅在地方稅中的比重變化作動(dòng)態(tài)分析。

2006—2011年六年間，營業(yè)稅和財(cái)產(chǎn)四稅變動(dòng)幅度最大：營業(yè)稅在地方稅收入中的比重分別在2006年和2009年達(dá)到最高值和最低值，主要受2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)等影響；財(cái)產(chǎn)四稅在地方稅收入中的比重在2008年大幅增長后，在2009年達(dá)到峰值33.17%，后又有所回落，主要是2008年城鎮(zhèn)土地使用稅稅額大幅提高等影響，2009年土地增值稅、車船稅有明顯增收，主要是房地產(chǎn)成交量放大及小排量汽車車購稅減半政策促使新購車輛增加等影響，其他幾個(gè)稅種變動(dòng)不大，一直維持在較低比例，在10%上下。

五、當(dāng)前地方稅體系存在問題分析

1.地方稅體系無主體稅種。以德清縣為例，構(gòu)成地方稅的十個(gè)稅種中，除營業(yè)稅的收入占比較高外，其余均為零星小額稅種，城市維護(hù)建設(shè)稅還作為一種附加稅存在，財(cái)產(chǎn)稅收入規(guī)模小，房產(chǎn)稅以歷史成本計(jì)價(jià)，改革相對(duì)滯后，土地使用稅收入雖在稅額大幅提高后增收明顯，但在實(shí)施過程中遇到較多阻力，在對(duì)稅負(fù)較大的納稅人的財(cái)政補(bǔ)助方面力度較大。以當(dāng)前的征管水平來看，營業(yè)稅事實(shí)上發(fā)揮了主體稅種的作用，但嚴(yán)格來說營業(yè)稅是共享稅，同時(shí)作為在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收的稅種，與增值稅并存，對(duì)增值稅抵扣制度的完整性帶來一定問題，重復(fù)征稅難以避免，營業(yè)稅的改革勢在必行。因此，可以說，現(xiàn)行地方稅無主體稅種可言，地方政府沒有長期、穩(wěn)定、可預(yù)期的主要稅源。

2.稅種劃分不規(guī)范。以行政手段劃分地方稅稅種，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為：既按稅種劃分，又按企業(yè)類型劃分；營業(yè)稅按稅種劃分為地方固定收入，但又將鐵道部門、各銀行總行、保險(xiǎn)總公司排除在外；所得稅分享改革后，除少數(shù)特殊行業(yè)的企業(yè)外，絕大部分企業(yè)所得稅實(shí)行中央與地方按比例分配，少數(shù)特殊行業(yè)被排除在外，而這些被排除在外的企業(yè)往往是“納稅大戶”，這樣多方面的交叉重疊劃分方法違背了規(guī)范分稅制的要求，導(dǎo)致難以界定中央稅與地方稅的內(nèi)涵與外延，在實(shí)際工作中，增加了國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的征管難度，增大了征管成本。

3.地方稅稅制改革落后。分稅制改革已近二十年，陸續(xù)出臺(tái)的改革措施大多涉及中央稅及共享稅，地方稅制的改革推進(jìn)緩慢。如城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅，其征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)及稅率、稅額已經(jīng)與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展及所需財(cái)政投入不相適應(yīng)。

4.地方稅收入規(guī)模存在的問題。以德清縣為例，通過考察其地方稅收入占全部稅收收入的比例，占全縣GDP的比例及占財(cái)政收入和財(cái)政支出的比例來看，不難得出地方稅收入規(guī)模偏小的結(jié)論。就縣級(jí)政府來說，地方稅收入還面臨與省市級(jí)政府的分成，浙江省是實(shí)行省直管縣財(cái)政管理方式的，實(shí)行分稅制后，規(guī)定市、地、縣的地方財(cái)政收入基數(shù)，按1993年地方?jīng)Q算總收入扣除固定比例分成收入、專項(xiàng)收入、中央和省上劃收入后的數(shù)字核定。從1994年起，市、地、縣財(cái)政收入比基數(shù)增長部分，省與市、地、縣按“二·八”比例分成，對(duì)少數(shù)貧困縣和海島縣作適當(dāng)照顧。1995年以后又先后出臺(tái)了具有浙江特色的“兩保兩掛”、“兩保一掛”等政策，實(shí)行省補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與其地方財(cái)政收入增長、增收額掛鉤等辦法，對(duì)促進(jìn)地方維持財(cái)政收支平衡，充分激發(fā)地方積極性發(fā)揮了重要作用。2003年以后，市、縣地方財(cái)政收入超過2002年收入基數(shù)的增量部分，省與市、縣實(shí)行“二·八”分成，即省得20%，市、縣得80%，同時(shí)全省電力企業(yè)繳納的增值稅、企業(yè)所得稅等地方分享部分、全省儲(chǔ)蓄存款利息所得稅地方分享部分、全省銀行及保險(xiǎn)、證券等非銀行金融企業(yè)繳納的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅等地方分享部分、跨地區(qū)經(jīng)營、集中繳納所得稅等地方分成部分劃歸省級(jí)收入。自2008年起，再次將基數(shù)調(diào)整為2007年決算數(shù)。這一系列政策極大地調(diào)動(dòng)了市縣政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性，有效改善了欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政狀況，但是我們可以發(fā)現(xiàn)，在省級(jí)政府與省以下地方政府之間事實(shí)上是不存在分稅制的，更多的是一種收入劃分方式，這說明財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系不明顯，地方稅收入滿足地方政府財(cái)政支出的程度并不高，不利于地方政府職能的實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)上述地方稅體系存在的問題，需要通過科學(xué)設(shè)置稅種，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，如確立和培育主體稅種、改革和調(diào)整現(xiàn)有稅種、開設(shè)新稅種；推進(jìn)“費(fèi)改稅”、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)稅收征管等配套改革來完善，本文不一一贅述。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]