阮興文

摘要：保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)是破解耕地保護(hù)與建設(shè)用地需求之間矛盾的大膽探索。云南省大理州實(shí)踐試驗(yàn)的實(shí)證研究表明，保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)具有合理性與可行性。鑒于保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)的長(zhǎng)期性與根本性，不可能一蹴而就，加強(qiáng)理論研究，創(chuàng)新法律制度，才是破解發(fā)展與保護(hù)“兩難”的有效途徑。

關(guān)鍵詞：保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田；建設(shè)山地城鎮(zhèn)；實(shí)證研究；制度創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）18-0047-02

保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)，是云南省根據(jù)山多地少的特殊地理?xiàng)l件和生態(tài)環(huán)境做出的戰(zhàn)略決策，是加強(qiáng)耕地保護(hù)、轉(zhuǎn)變用地方式和建設(shè)特色化城鎮(zhèn)的創(chuàng)新之舉，目的在于破解耕地保護(hù)與建設(shè)用地需求之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展和跨越發(fā)展。為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索規(guī)律、提升理論和促進(jìn)工作，我們選擇云南省大理州進(jìn)行實(shí)證研究。

一、基本情況

大理州國(guó)土總面積2.95萬(wàn)平方公里，其中山區(qū)面積占93.4%，壩區(qū)面積占6.6%。據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查顯示：全州現(xiàn)有耕地面積562.05萬(wàn)畝，其中坡度在6度以下的耕地面積193.21萬(wàn)畝，僅占34.38%；坡度在15度以上的耕地面積231.09萬(wàn)畝，占耕地總面積的41.12%，優(yōu)質(zhì)耕地較少。全州大于1平方公里、坡度8度以下的壩子139個(gè)，其中1~5平方公里的85個(gè)，5~10平方公里的14個(gè)，10~50平方公里的28個(gè)，大于50平方公里的12個(gè)。壩區(qū)土地總面積352.6萬(wàn)畝，其中耕地面積約203.95萬(wàn)畝，占?jí)螀^(qū)面積的57.84%，優(yōu)質(zhì)耕地也主要集中在壩區(qū)。

二、主要做法

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、深入研究。（1）成立機(jī)構(gòu)。州人民政府成立由州長(zhǎng)任組長(zhǎng)、常務(wù)副州長(zhǎng)和三位副州長(zhǎng)及政府秘書(shū)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，州相關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。下設(shè)調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃三個(gè)辦公室，綜合協(xié)調(diào)推進(jìn)調(diào)整完善“三個(gè)規(guī)劃”工作。（2）深入研究。州委、州政府多次召開(kāi)常委擴(kuò)大會(huì)議和專題工作會(huì)議，聽(tīng)取情況匯報(bào)，明確目標(biāo)、理清思路、突出重點(diǎn)，對(duì)各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目認(rèn)真梳理、排查和統(tǒng)計(jì)分析，并進(jìn)行大量實(shí)地調(diào)查研究和論證工作，結(jié)合大理州實(shí)際，作出“兩保護(hù)、兩開(kāi)發(fā)”（保護(hù)洱海、保護(hù)海西，開(kāi)發(fā)海東、開(kāi)發(fā)鳳儀）的保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略決策。

2.規(guī)劃先行、試點(diǎn)先行。（1）完善規(guī)劃。保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)，首要的工作就是對(duì)原先“三個(gè)規(guī)劃”進(jìn)行調(diào)整、完善并作好銜接。按照“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”思路，全州積極行動(dòng)，及時(shí)完成了“三個(gè)規(guī)劃”的調(diào)整、完善和銜接工作，成果順利通過(guò)省級(jí)聯(lián)合審查驗(yàn)收。各縣級(jí)人民政府也及時(shí)組織國(guó)土、住建（規(guī)劃）、林業(yè)等部門(mén)和技術(shù)承擔(dān)單位按照審查意見(jiàn)逐條進(jìn)行修改完善。（2）確定試點(diǎn)。大理州根據(jù)海東片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制情況，堅(jiān)持扎實(shí)推進(jìn)、穩(wěn)中求快的原則，結(jié)合實(shí)際，有選擇性地確定申報(bào)6個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)片區(qū)和7個(gè)省級(jí)試點(diǎn)片區(qū)。根據(jù)海西壩區(qū)農(nóng)田保護(hù)工作要求，按年度有計(jì)劃分步驟地推進(jìn)“空心村”（村內(nèi)空閑宅基地和閑置土地）整治試點(diǎn)工作。

3.強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)、制度保障。（1）強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)。以加強(qiáng)黨的建設(shè)為龍頭，大理市委市政府行政辦公區(qū)、武警支隊(duì)和反恐基地等政府帶頭搬遷，促進(jìn)海東開(kāi)發(fā)和實(shí)現(xiàn)海西田園風(fēng)光有效保護(hù)。州委、州政府召開(kāi)了全州12個(gè)縣市黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)、110個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記工作會(huì)議，要求全力推進(jìn)全州保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)工作，力求取得新突破、新成效。（2）健全制度。為卓有成效地推進(jìn)壩區(qū)農(nóng)田保護(hù)與山地城鎮(zhèn)建設(shè)，大理州十分重視相關(guān)法規(guī)制度和政策的制定與完善。制定出臺(tái)了《云南省大理白族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（2011年7月1日實(shí)行）；提出制定《關(guān)于海西保護(hù)利用的意見(jiàn)（報(bào)審稿）》；與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手簽訂責(zé)任狀，實(shí)行“誰(shuí)守不住就摘誰(shuí)的帽子”的重獎(jiǎng)重罰考核制度和土地監(jiān)察信息員巡查制度等。

三、成效與問(wèn)題

1.取得的主要成效。（1）有效保護(hù)了耕地特別是壩區(qū)基本農(nóng)田等優(yōu)質(zhì)耕地免遭征占。如全州經(jīng)過(guò)“三個(gè)規(guī)劃”的調(diào)整和完善，使原先被規(guī)劃確定為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的海西片區(qū)的全部基本農(nóng)田得以有效保護(hù)下來(lái)，保住著了風(fēng)景如畫(huà)的海西田園風(fēng)光，有效保護(hù)了大理州的母親湖洱海，也有效保護(hù)了大力白族人民悠久燦爛的民族文化搖籃。（2）增加了建設(shè)用地空間。全州通過(guò)新一輪森林資源二類(lèi)調(diào)查，將全州公益林與商品林的比例由原來(lái)的70∶30調(diào)整為45.24∶54.76，提供規(guī)劃建設(shè)用林地面積35 561公頃，為城鎮(zhèn)上山征用、占用和征收林地提供了有力保障。通過(guò)“空心村”的有效整治，盤(pán)活了有效建設(shè)用地空間。（3）完善法律制度，有效化解矛盾。在大力推進(jìn)壩區(qū)農(nóng)田保護(hù)與山地城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，認(rèn)真梳理相關(guān)法律法規(guī)和政策，認(rèn)識(shí)到法律制度和政策措施建設(shè)更帶有根本性和可靠性，努力把寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為法律制度和政策措施。通過(guò)法律制度的嚴(yán)格貫徹實(shí)施，有效緩解了政府征地與農(nóng)民的緊張關(guān)系，使一系列因土地糾紛引發(fā)的復(fù)雜社會(huì)矛盾迎刃而解。

2.存在的主要問(wèn)題。（1）林地占用存在制度障礙。山地城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)域必然要占用部分林地，而《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《森林法實(shí)施細(xì)則》和《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》等法律法規(guī)規(guī)章和政策制度規(guī)定，林地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制、定額控制和分級(jí)管理，這對(duì)山地城鎮(zhèn)建設(shè)的空間拓展是一個(gè)巨大的制度制約因素。（2）用地指標(biāo)嚴(yán)重不足。由于目前中國(guó)實(shí)行以土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)限制與建筑密度和容積率為主的重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)控制性指標(biāo)，與山地城鎮(zhèn)建設(shè)密度較低、無(wú)法按照平地標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)之間存在較大矛盾，導(dǎo)致用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，加之相關(guān)配套政策措施缺失，給山地城鎮(zhèn)建設(shè)工作開(kāi)展帶來(lái)較大難度和風(fēng)險(xiǎn)。（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入壓力較大。一是融資困難，資金壓力大。由于山地城鎮(zhèn)建設(shè)需要較多的基礎(chǔ)設(shè)施投入，在當(dāng)?shù)刎?cái)力十分有限的情況下，各級(jí)政府和園區(qū)融資難度都比較大。二是山地城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)惠地價(jià)政策的實(shí)施，直接減少了當(dāng)?shù)卣耐恋刎?cái)政收入，使原本捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政更加困難。

四、思考與對(duì)策

1.基本思路：實(shí)踐試驗(yàn)與理論研究并重。實(shí)踐的寶貴在于它能創(chuàng)造理論，理論的偉大在于它能指導(dǎo)實(shí)踐。保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)，將是一個(gè)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展過(guò)程，需要長(zhǎng)期實(shí)踐、努力探索和不斷總結(jié)。因此，立足省情，合理借鑒，在嘗試保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)實(shí)踐的同時(shí)，加強(qiáng)理論歸納與總結(jié)，探索保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)的科學(xué)理論模式，推進(jìn)用地制度實(shí)質(zhì)創(chuàng)新，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的用地法律制度，實(shí)現(xiàn)用地制度的根本轉(zhuǎn)變，將更具有根本的理論指導(dǎo)意義。

2.根本原則：堅(jiān)持利益平衡與成果共享。利益平衡與成果共享原則應(yīng)成為保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)制度模式創(chuàng)建的根本原則。保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)在本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)的問(wèn)題，是一個(gè)法律權(quán)利與義務(wù)平衡的問(wèn)題，歸根結(jié)底是一個(gè)人本問(wèn)題。發(fā)展與保護(hù)、權(quán)利與義務(wù)恰恰是一對(duì)對(duì)立與統(tǒng)一的矛盾體。所以不能為了發(fā)展而犧牲對(duì)土地生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)，也不能一味地強(qiáng)調(diào)保護(hù)而停滯不前。申言之，沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)。因?yàn)槲覀儧](méi)有理由為了更多的人的更大利益而剝奪少數(shù)人的自由，我們也沒(méi)有理由為了更多人的更大利益而犧牲少數(shù)人的利益 [1]。

3.主要方式：完善政策與創(chuàng)新制度。（1）確定新的林地保護(hù)范圍與置換制度。根據(jù)“宜林則林、宜建則建”的原則要求，山地城鎮(zhèn)建設(shè)中必然保留部分林地未進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，另外建設(shè)過(guò)程中，也將進(jìn)行環(huán)境綠環(huán)美化工作而人工種植花草樹(shù)木，建議將山地城鎮(zhèn)建設(shè)中的林地保留部分和綠環(huán)區(qū)域全部納入林地范圍保護(hù)，并同等享受?chē)?guó)家關(guān)于林地保護(hù)的相關(guān)政策待遇，并允許人工綠環(huán)部分可以置換相同面積林地。（2）制定符合山地城鎮(zhèn)建設(shè)的指標(biāo)體系。一是建議對(duì)不占耕地的部分按照壩區(qū)同等面積的1倍予以確定用地規(guī)劃指標(biāo)，鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目向山地集中。二是適當(dāng)降低建設(shè)密度和容積率重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)控制性指標(biāo)，實(shí)行科學(xué)的折算系數(shù)體系，合理確定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，避免大開(kāi)挖、大回填造成環(huán)境破壞和新的地質(zhì)災(zāi)害隱患。（3）創(chuàng)建優(yōu)先征收利用山地制度。具體要求是能利用山地的禁止占用耕地；能利用非農(nóng)山地的禁止占用農(nóng)用山地；能利用劣質(zhì)山坡耕地的禁止占用優(yōu)質(zhì)山坡耕地。在同時(shí)占用前述二者時(shí)，應(yīng)確定嚴(yán)格的具體比例。（4）實(shí)行多元化山地利用方式。應(yīng)允許探索嘗試征收、租用、合作、入股等多元化山地利用方式。這雖然與目前土地管理法等法律法規(guī)的規(guī)定不一致，但既然是探索試驗(yàn)，就應(yīng)當(dāng)允許突破現(xiàn)有法律規(guī)定，有破才會(huì)有立，況且法律是現(xiàn)實(shí)生活的寫(xiě)照，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而做出相應(yīng)調(diào)整和完善。

4.基本路徑：政策先行，立法保障。保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)的主要內(nèi)容涉及土地、林權(quán)、生態(tài)、開(kāi)發(fā)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)等眾多法律、法規(guī)和政策領(lǐng)域，也觸及政府土地財(cái)政、政績(jī)觀和開(kāi)發(fā)商切身經(jīng)濟(jì)利益等諸多敏感領(lǐng)域，政策性極強(qiáng)。應(yīng)先行局部試驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)，切忌一刀切。（1）先行制定配套政策，確保壩區(qū)農(nóng)田保護(hù)與山地城鎮(zhèn)建設(shè)有序開(kāi)展。應(yīng)從國(guó)家層面先行制定相關(guān)配套政策，既要制定關(guān)于政府有形之手的政策，有效發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅和金融以及用地指標(biāo)等方面宏觀調(diào)控的優(yōu)勢(shì)，又要制定關(guān)于市場(chǎng)無(wú)形之手的政策，尤其是要出臺(tái)與經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)相配套的政策措施，發(fā)揮園區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐和市場(chǎng)投融資平臺(tái)等市場(chǎng)手段對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。（2）適時(shí)出臺(tái)法律制度，保障壩區(qū)農(nóng)田保護(hù)與山地城鎮(zhèn)建設(shè)依法開(kāi)展?！爸贫仁菦Q定因素”[2]。為“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[2]，必須加強(qiáng)立法。應(yīng)把實(shí)踐試驗(yàn)中條件成熟的政策措施、經(jīng)驗(yàn)和做法及時(shí)上升為具體法律制度。應(yīng)先行地方立法、再行全國(guó)立法，并遵行行政規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、全國(guó)立法的時(shí)序。①

參考文獻(xiàn)：

[1]姚大志.羅爾斯[M].長(zhǎng)春:長(zhǎng)春出版社，2011.

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]