梁朋

雖然從財(cái)政部印發(fā)的試點(diǎn)方法看，此次試點(diǎn)自行發(fā)債離地方政府真正“自主”發(fā)行地方債還有些距離，但是，允許部分試點(diǎn)省市地方政府自行發(fā)債，這一具有“破冰”性質(zhì)的舉措還是具有十分重大的意義和廣泛的影響

不久前，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。雖然從財(cái)政部印發(fā)的試點(diǎn)方法看，此次試點(diǎn)自行發(fā)債離地方政府真正“自主”發(fā)行地方債還有些距離，例如，按照試點(diǎn)方法的規(guī)定，試點(diǎn)?。ㄊ校┌l(fā)債必須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，試點(diǎn)?。ㄊ校┱畟韶?cái)政部代辦還本付息，而且必須在規(guī)定時(shí)間將財(cái)政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。但是，允許部分試點(diǎn)省市地方政府自行發(fā)債，這一具有“破冰”性質(zhì)的舉措還是具有十分重大的意義和廣泛的影響，對(duì)理順中央和地方財(cái)政關(guān)系，規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)制度，推進(jìn)和完善信用體系建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任政府和陽(yáng)光政府都具有重要的積極作用。

允許地方政府自行發(fā)債具有

多方面的積極意義

首先，允許地方政府自行發(fā)債可以逐步建立起規(guī)范的地方政府舉債融資制度。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！北砻嫔峡?，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定并未賦予地方政府舉債權(quán)，但實(shí)際上各級(jí)地方政府舉債早已是長(zhǎng)期存在的事實(shí)，《預(yù)算法》的規(guī)定早已名存實(shí)亡。而各級(jí)地方政府在舉債過(guò)程中為了繞開(kāi)法律的規(guī)定，大多通過(guò)融資平臺(tái)公司等變相舉債，或通過(guò)政府機(jī)構(gòu)違規(guī)提供擔(dān)保來(lái)獲得債務(wù)資金，這使得目前地方政府的舉債融資行為極不規(guī)范，舉債融資的渠道和方式眾多而且隱蔽，舉債程序不公開(kāi)、不透明，從而進(jìn)一步加大了地方政府性債務(wù)監(jiān)控的難度和風(fēng)險(xiǎn)。因此，與其固守著已成擺設(shè)的法律規(guī)定，簡(jiǎn)單地對(duì)地方政府舉債實(shí)行“堵”的政策，不如實(shí)事求是地施行“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的疏導(dǎo)政策，賦予符合條件的地方政府適度舉債權(quán)，通過(guò)明確規(guī)范地方政府舉債的條件、舉債形式和必須履行的程序，把地方政府的舉債行為納入到規(guī)范、公開(kāi)、透明的制度管理中，從而逐步建立起規(guī)范的地方政府舉債融資制度。

其次，允許地方政府自行發(fā)債可以增強(qiáng)地方自主財(cái)力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。自1994年財(cái)稅體制改革之后，中央財(cái)政加大了財(cái)力的集中度，地方各級(jí)政府可自主支配財(cái)力減少，造成各級(jí)政府之間財(cái)力與事權(quán)的不匹配，由于財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，導(dǎo)致地方政府要干的事越來(lái)越多，而財(cái)力保障有限，又不能公開(kāi)發(fā)債，因此只好通過(guò)“拖欠挪用”，搞隱性負(fù)債和不規(guī)范融資，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱蔽而且不斷加大。允許符合條件的地方政府，按照有關(guān)法律規(guī)定，利用信用原則，以較為合理的成本從社會(huì)上吸納資金來(lái)滿足地方公共支出需要，可以增強(qiáng)地方政府的自主財(cái)力，緩解地方財(cái)政資金的供需矛盾，同時(shí)又可以促進(jìn)與地方居民直接相關(guān)的公益、公用事業(yè)不斷發(fā)展。從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，地方政府性債務(wù)如果運(yùn)用得好，不僅可以彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，而且投資所形成的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可以為今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展增強(qiáng)后勁。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，市政債券還是一種非常有吸引力的融資工具，不僅發(fā)揮了財(cái)政政策和金融政策的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，而且增強(qiáng)了地方政府的配置職能，豐富了資本市場(chǎng)的交易品種，成為債券市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。

第三，允許地方政府自行發(fā)債有利于完善地方治理結(jié)構(gòu)，建立責(zé)任政府和陽(yáng)光政府。按照各國(guó)地方債發(fā)行的一般程序，發(fā)行地方債首先要由地方立法機(jī)構(gòu)或議會(huì)進(jìn)行審核批準(zhǔn)，要通過(guò)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，要有中央政府的總量控制和指導(dǎo)，此外還有各種媒體的監(jiān)督，最后還得由投資者進(jìn)行市場(chǎng)選擇。因此，地方債務(wù)的用途、使用、還款來(lái)源、程序以及地方政府財(cái)政是否規(guī)范、公開(kāi)、透明，地方政府是不是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府、陽(yáng)光的政府，直接關(guān)系到它的舉債能不能得到各方面的認(rèn)可，能不能在市場(chǎng)上吸引到投資者，這樣通過(guò)多方面來(lái)約束地方政府的舉債行為，在信息充分披露的條件下，讓市場(chǎng)的力量來(lái)決定地方政府的舉債能力。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，允許地方政府自行發(fā)債不僅僅是一個(gè)事關(guān)地方政府融資的問(wèn)題，而且是推進(jìn)地方政府治理結(jié)構(gòu)和信用建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任政府和陽(yáng)光政府的重要的舉措，也是地方政府向社會(huì)和廣大投資者公開(kāi)展示自己、顯現(xiàn)自身能力和信心的機(jī)會(huì)。

地方政府走向真正

自主發(fā)債還面臨諸多挑戰(zhàn)

此次四省市試點(diǎn)“自行發(fā)債”還不是完全意義上的地方債自主發(fā)行，而是小范圍的實(shí)驗(yàn)，要實(shí)現(xiàn)地方政府債的完全自主發(fā)行和推廣，還有很長(zhǎng)一段路要走，也面臨著諸多的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行相關(guān)體制和機(jī)制的配套完善。

首先，地方政府各級(jí)官員應(yīng)樹(shù)立正確的政績(jī)觀?？陀^上說(shuō)，這幾年我國(guó)地方政府性債務(wù)之所以迅速膨脹，一方面是我國(guó)很多地方在基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施方面長(zhǎng)期處于相對(duì)落后的狀態(tài)，地方政府官員都希望能“為官一任，造福一方”，盡快加快發(fā)展的步伐，改變落后的面貌，在捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政收入制約下，不得不通過(guò)大規(guī)模舉債來(lái)籌集各項(xiàng)建設(shè)資金。但另一方面，目前我國(guó)對(duì)地方官員考核和升遷非常強(qiáng)調(diào)政績(jī)特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，在唯GDP增長(zhǎng)論的政績(jī)觀的推動(dòng)下，地方政府往往不顧自身償債能力和負(fù)債結(jié)構(gòu)爭(zhēng)相舉債搞建設(shè)。而且對(duì)地方政府官員來(lái)說(shuō)是，舉債建設(shè)是“本屆借債，下屆還錢(qián)”，政績(jī)是自己的，還債的責(zé)任則留給了繼任者。在中國(guó)古文字里，“債”同“責(zé)”，強(qiáng)調(diào)的是借錢(qián)、用錢(qián)、還錢(qián)的責(zé)任，因此，如何應(yīng)盡快建立健全地方政府性債務(wù)的監(jiān)管制度，對(duì)地方政府性債務(wù)的“借、管、用、還”等情況實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并以此作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容。因此，要走向真正的地方政府自主發(fā)債，必須樹(shù)立正確的政績(jī)觀，完善地方政府官員的考核制度，防止出現(xiàn)盲目舉債、過(guò)度舉債而導(dǎo)致債務(wù)膨脹。

其次，在目前地方債存量規(guī)模已經(jīng)偏大的情況下，應(yīng)建立地方政府債務(wù)的規(guī)?？刂浦贫?，把地方政府債務(wù)的規(guī)?？刂圃谂c經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入增長(zhǎng)以及債務(wù)償還能力相適應(yīng)的水平上。負(fù)債本身不可怕，可怕的是負(fù)債的規(guī)模失去控制，因此實(shí)行規(guī)模控制是各國(guó)管理地方政府性債務(wù)較為常用的手段。由于當(dāng)前我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，因此今后一段時(shí)期對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)模的控制應(yīng)該從嚴(yán)，從舉債的需求和供應(yīng)等方面實(shí)行更為嚴(yán)格的控制制度，其一，應(yīng)嚴(yán)格限定地方政府舉債的資格和條件，所有舉債計(jì)劃都需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，并編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。其二，建立地方政府性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警制度，通過(guò)可量化的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來(lái)評(píng)估和預(yù)警地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)總債務(wù)規(guī)模、發(fā)債規(guī)模、負(fù)債率等指標(biāo)的約束把地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠?、安全的水平線內(nèi)。其三，對(duì)債務(wù)資金實(shí)行項(xiàng)目化管理約束，嚴(yán)控甚至禁止無(wú)指定用途的負(fù)債和發(fā)債。

第三，應(yīng)建立規(guī)范充分的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)披露制度。地方政府債面向投資人發(fā)行，無(wú)論是公開(kāi)還是私募發(fā)行，都必須信守誠(chéng)信原則和信息披露規(guī)則。建立完備的地方財(cái)政的信息是一個(gè)基礎(chǔ)性的工程，也是一個(gè)公開(kāi)化、透明化的過(guò)程。沒(méi)有地方財(cái)政信息的完全公開(kāi)或相關(guān)信息的披露，投資者就不可能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷，就不可能有市場(chǎng)化的完全自主發(fā)行。同時(shí)要大力健全地方人大和新聞媒體的監(jiān)督作用，以保證地方發(fā)債的透明化和公開(kāi)化。地方政府財(cái)政與債務(wù)信息的詳盡、持續(xù)、規(guī)范披露，是地方政府債完全自主發(fā)行的一個(gè)必要前提。

第四，應(yīng)建立地方債償債基金制度。目前地方債規(guī)模偏大，一些局部地區(qū)嘗債壓力較大，為了維護(hù)地方債務(wù)的信用，防范債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，應(yīng)通過(guò)年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑、債務(wù)投資收益的劃轉(zhuǎn)、土地出讓收入、國(guó)有資產(chǎn)收益或資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等途徑，建立起地方債償債基金，專(zhuān)門(mén)用于各種地方債務(wù)的償還。這樣不僅有利于消除外界對(duì)地方政府性債務(wù)償還的擔(dān)憂，減少對(duì)當(dāng)年地方預(yù)算執(zhí)行的沖擊，也有利于保證地方債務(wù)償還資金的穩(wěn)定來(lái)源。

總之，地方政府走向真正自主發(fā)債，對(duì)我國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)、地方政府財(cái)政預(yù)算公開(kāi)透明和信用建設(shè)等諸多方面都是一次全新的考驗(yàn)，而且還需要建立一整套完善的配套制度和法規(guī)安排，要走的路還很長(zhǎng)、挑戰(zhàn)還很多。

北京應(yīng)為盡快成為

自主發(fā)債城市而努力

首先，北京作為我國(guó)的首都，“十二五”期間將努力打造國(guó)際活動(dòng)聚集之都、世界高端企業(yè)總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國(guó)特色社會(huì)主義先進(jìn)文化之都、和諧宜居之都，向中國(guó)特色世界城市邁進(jìn)。因此，各方面建設(shè)和發(fā)展的資金投入需求大，需要資金保障的領(lǐng)域更廣、重點(diǎn)更多，特別是許多涉及民生的支出，規(guī)模大、剛性強(qiáng)，而政府可調(diào)控的資金有限，財(cái)政收支平衡的壓力較大。在這種背景下，北京通過(guò)努力盡快成為自主發(fā)債城市，可以為首都的發(fā)展籌集更多的資金，也可以更好地配置和使用好各方面的資源。

其次，目前北京的發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)基本具備自主發(fā)債的條件。北京2010年經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到1.3萬(wàn)億元以上，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到10000美元以上，地方財(cái)政一般預(yù)算收入達(dá)到2353.9億元。較大的經(jīng)濟(jì)總量，增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)良好且穩(wěn)定的財(cái)政收入，為自主發(fā)債奠定了良好的基礎(chǔ)。而且目前北京具有較強(qiáng)的債務(wù)承受能力，截至2010年末，北京市（市和區(qū)縣）兩級(jí)政府性債務(wù)余額為3745.45億元。全部債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為3170.83億元，占84.65%；政府擔(dān)保債務(wù)為279.02億元；其他債務(wù)為295.6億元。與北京所擁有的綜合財(cái)力相比，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為61.71%，處于可控范圍內(nèi)。此外，長(zhǎng)期以來(lái)北京高度重視地方債務(wù)的管理，已經(jīng)形成了一套行之有效的地方債務(wù)管理制度和規(guī)范。在債務(wù)資金的使用方面，大部分投向于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性安居工程、資源能源保障等，在健全首都城市功能,改善環(huán)境,促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮出重大作用,形成的資產(chǎn)也大多優(yōu)質(zhì)可靠。如果北京通過(guò)努力能夠盡快實(shí)現(xiàn)自主發(fā)債，既可以減少目前通過(guò)向銀行舉債而導(dǎo)致過(guò)大的中間成本，拓寬資金籌集的渠道和來(lái)源，還可以進(jìn)一步對(duì)政府債務(wù)實(shí)行統(tǒng)一歸口、統(tǒng)一計(jì)劃，使得管理更規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)防范更到位。

最后，我們還應(yīng)看到，地方政府自行發(fā)債不僅僅是一個(gè)事關(guān)地方政府融資的問(wèn)題，而且是推進(jìn)地方政府治理結(jié)構(gòu)和信用建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任政府和陽(yáng)光政府的重要的舉措。以地方政府自主發(fā)債為契機(jī)，可以全面推進(jìn)地方政府的治理水平和信用體系建設(shè)，提高地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的精細(xì)化管理水平和協(xié)調(diào)能力，是建設(shè)一個(gè)自信、負(fù)責(zé)、陽(yáng)光政府的絕佳機(jī)會(huì)，北京作為首善之區(qū)，應(yīng)更加奮發(fā)有為，為盡快成為自主發(fā)債城市而努力。

（作者:中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部宏觀室主任、教授、博士生導(dǎo)師）