王嘉讓

摘 要： 縣級政府是中國最重要的基層政府。兩千多年來，社會管理一直是縣級政府最主要職責(zé)，而目前我國縣級政府現(xiàn)狀還難以適應(yīng)社會管理的需要。加強(qiáng)縣級政府社會管理的根本思路在于確立縣級政府地方自治特征，強(qiáng)化為社會和民眾服務(wù)的意識，建立為本地方服務(wù)、對本地方負(fù)責(zé)的責(zé)權(quán)機(jī)制。為此，應(yīng)深化縣級政府體制改革，把縣級政府真正建設(shè)成為服務(wù)人民、服務(wù)社會的政府，以實現(xiàn)社會良好治理與和諧。

關(guān)鍵詞：縣級政府；社會管理；職能

中圖分類號： D035.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號： 1673-9973(2012)02-0051-04

Ponder over Function of Social Management of Strengthening the County Government

WANGJia-rang

（Shaanxi Academy of Governance， Xian 710068， China）

Abstract： County- level of government is the most important Chinese grass-roots government. Over 2000 years， the social management always is the main responsibility of county government. The current status of our county government is difficult to adapt to the social management， the fundamental idea for strengthening the social management of the county government is to establish the county-level characteristics of local self-government， strengthen the social and public service consciousness， build up the local service-oriented and the local responsible duty authority mechanism. According to this way， it is necessary to further strengthen the system reform of county government， and reconstruct the county government to really serve the people and service the society， which could achieve good governance and harmonious society.

Key words： the county government； social management； function

一、我國歷史上縣級政府主要職責(zé)是社會管理

縣級政府是中國最重要的一級基層政府，中國的縣制產(chǎn)生以后，歷經(jīng)兩千多年而不廢，在世界歷史上是十分少見的?？h級政府之所以保持長期穩(wěn)定，筆者認(rèn)為其具有兩個明顯特征：（1）設(shè)置縣級政府的原則是便于其對社會的控制，所以一個縣管轄的地域除山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)外，一般是官員一天所能到達(dá)的范圍。這樣縣級政府官員能較為方便地處理轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)，加強(qiáng)對社會的控制。朝廷可以通過“父母官”來彌補(bǔ)“天高皇帝遠(yuǎn)”的不足。（2）縣級政府的職責(zé)能適應(yīng)社會實際，基本滿足民眾對政府的要求?？h級政府對社會的管理能注重實際情況，對中央和上級的決定有反映和建議權(quán)，有一定變通執(zhí)行權(quán)。在中央集權(quán)體制下，縣一級相對靈活而不僵化，處理基層社會問題的能力比較強(qiáng)。

據(jù)《漢書·百官公卿表》和《續(xù)漢書·百官志五》記載，西漢時縣政府官員有令（長）、丞、尉等，一縣官員總數(shù)可達(dá)數(shù)百人，分工細(xì)致，按職責(zé)編制?？h政府官員“皆掌治民，顯善勸義，禁奸罰惡，理訟平賊，恤民時務(wù)，秋冬集課，上計于所屬郡國?！笨h下設(shè)鄉(xiāng)，官員有“三老、有秩、嗇夫、游徼”，“皆主知民善惡，為役先后，知民貧富，為賦多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子順孫，貞女義婦，讓財救患，及學(xué)士為民法式者，皆扁表其門，以興善行。”[1]以上記載說明，西漢時期的縣政府除了管理賦稅、刑獄以外，還要擔(dān)負(fù)教化百姓、樹立民風(fēng)鄉(xiāng)俗、表彰孝行善舉、扶危濟(jì)貧、查禁奸盜等職責(zé)。到了宋代，官方倡導(dǎo)建立以“德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”為宗旨的“鄉(xiāng)約”組織，這種組織一直延續(xù)到明清兩代。“鄉(xiāng)約”作為縣政府管理下的組織，起著輔助官府、教化百姓的作用。實際上是一種將官方權(quán)力與民間組織結(jié)合起來管理社會的形式。[2]從秦漢至今兩千多年來，我國縣級政府一直承擔(dān)著基本的社會管理職能。在各個歷史朝代，縣級政府社會管理職能比較穩(wěn)定，縣級政府規(guī)模、機(jī)構(gòu)、管理能力與其所管轄地區(qū)基本適應(yīng)，縣級政府的職能，基本上覆蓋了百姓對政府的期盼以及對“公共事務(wù)”方面的需要。所以在我國歷史上無論政府體系如何變動，縣級政府歷經(jīng)千年得以保留至今。縣安則國安，縣亂則國亂?？h級政權(quán)成為支撐和穩(wěn)定國家政權(quán)最重要的基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前縣域社會主要的矛盾與問題

改革開放以來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但與此同時大量社會問題也逐步積累，社會矛盾日益顯露，社會不和諧、不穩(wěn)定的因素在不斷增加。近幾年縣域社會已經(jīng)成為社會矛盾和問題的“集中爆發(fā)點(diǎn)”。因而，如何實現(xiàn)縣級良治已成為關(guān)乎國家安危的重大問題，也成為黨和國家執(zhí)政為民的重心所在。

當(dāng)前縣域社會最主要的矛盾與問題集中在以下幾個方面：

1. 社會正常秩序沒有維護(hù)好，人民群眾基本利益難以保證。如假冒偽劣產(chǎn)品和各種欺詐現(xiàn)象的長期存在，人民群眾經(jīng)濟(jì)利益受到嚴(yán)重侵害；社會法制秩序不好，稱霸一方的黑惡勢力欺壓群眾，人身安全受到嚴(yán)重危害，從而引發(fā)民眾對社會滿意度的降低和對現(xiàn)實的不滿。

2. 居民收入差距不斷加大，已經(jīng)形成較為嚴(yán)重的兩極分化，引發(fā)民眾對社會不公平現(xiàn)象心理承受危機(jī)。民眾對改革開放的認(rèn)同感降低，仇富心態(tài)正在全社會蔓延和擴(kuò)大，極易成為引發(fā)社會動蕩的導(dǎo)火索。

3. 民生環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步，民生問題日益突出。主要表現(xiàn)為大多數(shù)民眾的收入與生活質(zhì)量改善程度低于經(jīng)濟(jì)增長速度，如上學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、社會保障、城市交通、環(huán)境污染等社會基本民生問題長期改善緩慢，甚至有所倒退。

4. 基本公共服務(wù)不能滿足人民需要。上學(xué)難、看病難的老問題沒有從根本上解決，進(jìn)而又出現(xiàn)了就業(yè)難、養(yǎng)老難等新問題。教育、醫(yī)療等公共資源配置變得越來越不公平，公共服務(wù)質(zhì)量低和社會成員享受待遇不公平，形成深刻的社會矛盾。

5. 社會特殊人群被邊沿化，包括流動人口，農(nóng)村留守老人、婦女、兒童，鰥寡孤獨(dú)，殘障，老齡，貧困等特殊人群生存狀態(tài)與社會發(fā)展反差過大，長期處于主流社會邊沿地位，成為基層社會不安定的重要因素。

6. 危及人民群眾身體健康甚至生命安全的事件屢屢發(fā)生，政府對此類現(xiàn)象打擊不力，成為嚴(yán)重的社會問題。如食品藥品安全難以得到保證，不法廠商生產(chǎn)銷售有毒有害食品藥品，嚴(yán)重危害人民群眾身體健康；礦山、井下、易燃、易爆等勞動場所的安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，粉塵、有毒、腐蝕性物質(zhì)對勞動者的人身傷害事件時有發(fā)生，老百姓對此怨聲載道。

7. 追逐自身利益行為直接侵害人民群眾合法利益，如在征地拆遷、勞資糾紛、公司與民眾利益沖突事件中，政府出于自身利益需要，往往站在企業(yè)、開發(fā)商、廠商一邊，以權(quán)力侵犯民眾利益，激化矛盾，引發(fā)群體事件。

8. 一些領(lǐng)導(dǎo)干部與黨政機(jī)關(guān)工作人員以權(quán)謀私，貪污腐敗，引發(fā)民眾對黨和政府的不滿情緒，使政府權(quán)威與信譽(yù)嚴(yán)重受損。

9. 社會道德滑坡，社會風(fēng)氣敗壞，私欲橫流，正不壓邪，誠信缺失，人人自顧。社會健康和諧的基礎(chǔ)遭到嚴(yán)重破壞。

上述社會問題成因很復(fù)雜，既有頂層設(shè)計方面的因素，也有基層執(zhí)行方面的因素。單從縣一級層面來看，政府職能、運(yùn)行和工作的不規(guī)范是促發(fā)社會問題的一個重要成因。縣政失范會改變頂層設(shè)計的實際效果，使中央和上級的方針政策得不到很好的貫徹，國家大政方針與民眾感受之間出現(xiàn)差距?？h政失范還會擴(kuò)大頂層設(shè)計的漏洞和失誤，加深體制弊端的負(fù)面影響?？h一級政府處于社會穩(wěn)定前沿地位，決定了其行為失范極易直接引發(fā)社會矛盾，加劇社會失衡的程度。

三、縣級政府現(xiàn)狀難以適應(yīng)社會管理的要求

（一）工作思路和工作重心不適應(yīng)

有些領(lǐng)導(dǎo)干部只重視經(jīng)濟(jì)增長，對社會民生建設(shè)缺乏興趣和熱情。上級政府對縣級政府的工作考察和要求，仍然沒有擺脫以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為政績的思路，社會管理成為軟指標(biāo)。在這種導(dǎo)向下，縣一級政府投入精力、財力、人力、時間最多的工作是經(jīng)濟(jì)管理工作，社會管理被嚴(yán)重弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，直接面向人民群眾，處于政府社會管理體系最前沿，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職責(zé)很不到位。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要忙于三件事：一是房地產(chǎn)開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)；二是引進(jìn)項目和工業(yè)園建設(shè)；三是搞旅游風(fēng)景區(qū)的建設(shè)。在所調(diào)研的縣、鄉(xiāng)政府，都有宏大的發(fā)展規(guī)劃，都在轟轟烈烈搞“三大建設(shè)”，而對社會管理普遍缺乏認(rèn)識，對社會問題重視不夠，對社會焦點(diǎn)關(guān)注不多，對社會矛盾解決不及時，甚至不知社會管理管什么，怎么管?？h級政府要強(qiáng)化社會管理職能，首先要求上級黨委政府在職能和工作重心上進(jìn)行調(diào)整，只有縣級政府的理念和職能轉(zhuǎn)變，而沒有上級政府理念和職能的轉(zhuǎn)變，縣一級的社會管理職能則很難得到強(qiáng)化。

（二）管理理念不適應(yīng)

主要表現(xiàn)為管控思想嚴(yán)重、服務(wù)意識淡薄。目前，有些縣級政府管理理念較為陳舊，對常規(guī)化和科學(xué)化的社會管理研究不多，往往習(xí)慣于重視強(qiáng)勢群體權(quán)利，輕弱勢群體權(quán)利保障。在處理社會矛盾中,不少人有意無意把服務(wù)和執(zhí)法的天平傾向了強(qiáng)勢群體一邊，使社會矛盾不但得不到解決，反而進(jìn)一步激化。近些年來，各地屢屢發(fā)生的強(qiáng)拆事件就是典型表現(xiàn)。面對復(fù)雜的社會問題，不少干部又缺乏服務(wù)意識，一味站在防控角度思考，把自己和群眾對立起來。在突發(fā)事件和敏感問題上不敢面對現(xiàn)實，不愿承擔(dān)責(zé)任，甚至采用封鎖消息、隱瞞真相的方法，既不能緩和事態(tài)、化解矛盾，又不符合十七大提出的保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的精神。

（三）工作機(jī)構(gòu)不適應(yīng)

在一個縣，承擔(dān)社會管理職能的部門既有縣委的，也有縣政府的，還有上級直屬機(jī)構(gòu)和社團(tuán)組織，加在一起有20多個。這些機(jī)構(gòu)主要有：政法委員會、農(nóng)村工作部、教育局、民政局、人事和社會保障局、交通局、衛(wèi)生局、扶貧開發(fā)局、物價局、公安局、安全監(jiān)督局、團(tuán)縣委、婦聯(lián)、工會、工商聯(lián)、殘聯(lián)、司法局、老齡辦、社保經(jīng)辦中心、技術(shù)監(jiān)督局、藥品監(jiān)督局、環(huán)境保護(hù)局、信訪辦。僅從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，現(xiàn)在政府管理社會的部門是比較健全的，不會出現(xiàn)有事沒人管的現(xiàn)象。但這么多的部門，大多數(shù)的工作和職能重點(diǎn)卻又不在社會管理上。如此多的部門和機(jī)構(gòu)，職能交叉、權(quán)力分割、各自為政、缺乏權(quán)威協(xié)調(diào)。處理社會問題時極易造成相互推諉，不負(fù)責(zé)任，使問題長期得不到有效解決。

（四）工作作風(fēng)不適應(yīng)

在目前的體制下，基層政府多年形成了上級推一下動一下的心態(tài)，等、靠思想嚴(yán)重，缺乏工作的前瞻性、主動性和有效性。面對大量滋生的各種社會問題，不是積極應(yīng)對，盡快處理，而是怕暴露矛盾，承擔(dān)責(zé)任，甚至有意掩蓋，不愿涉及。不少干部對涉及群眾利益、權(quán)益的敏感問題，不是滿腔熱情，高度關(guān)注，而是熟視無睹，漠然處之。在這樣的心態(tài)和工作作風(fēng)下，社會矛盾難以做到早期發(fā)現(xiàn)，源頭治理；難以做到社會矛盾不積累，不激化；難以建立社會問題預(yù)警機(jī)制。所以往往是群體性事件已經(jīng)發(fā)生和擴(kuò)大，政府還不清楚是什么原因。最近幾年縣一級群體事件多發(fā)、高發(fā)，已經(jīng)顯示出了縣級社會管理嚴(yán)重落后的現(xiàn)實。

（五）政策制度不適應(yīng)

改革開放以來，社會發(fā)展中出現(xiàn)的很多新問題和新矛盾，比如城鄉(xiāng)差距拉大、收入兩極分化引發(fā)的矛盾；人口流動與戶籍管理問題；農(nóng)村空巢化與農(nóng)村基層管理困難；就業(yè)問題；農(nóng)民工的權(quán)益保障問題；房價過快上漲問題；社會保障制度問題等。這些問題與現(xiàn)行政策或制度密切相關(guān)，他產(chǎn)生的根源不在縣一級，但大量反映在縣一級?？h級政府不得不面對這樣的社會問題，但又很難處理好這些問題。而處理不好會引發(fā)不滿情緒，加劇社會矛盾。所以相關(guān)政策制度的不完善也導(dǎo)致了縣級政府難以適應(yīng)社會管理。

（六）社會治理的環(huán)境不適應(yīng)

改革開放三十多年，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已是工業(yè)社會的中期水平，但由于資源與機(jī)會配置不合理等因素，社會結(jié)構(gòu)還處于工業(yè)社會的初級階段。這是當(dāng)前產(chǎn)生諸多經(jīng)濟(jì)社會矛盾和問題的結(jié)構(gòu)性原因。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，在農(nóng)村和基層明顯存在。如在現(xiàn)代大市場的環(huán)境下，農(nóng)民依然是個體小生產(chǎn)的生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)時代的生活方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與大市場對接困難；農(nóng)村勞動力大量外流，帶來農(nóng)民工和農(nóng)村留守人口問題；廣大農(nóng)村缺少必要的公共服務(wù)組織。這就使社會管理的職能全部壓在政府身上，社會缺少能夠協(xié)助配合政府來承擔(dān)社會管理任務(wù)的團(tuán)體和組織。一個缺失了“合作者”的政府，其面對的困難是顯而易見的。

四、加強(qiáng)縣級政府社會管理的對策建議

（一）確立縣級政府地方自治特征，強(qiáng)化為社會和民眾服務(wù)的意識，建立為本地方服務(wù)、對本地方負(fù)責(zé)的權(quán)責(zé)機(jī)制

為什么縣級政府在社會管理方面積聚了如此多的不適應(yīng)？為什么在改革開放取得巨大成就的背景下，人民群眾對縣級政府不滿意的程度在加深？筆者認(rèn)為最根本的問題是我國的縣級政府出現(xiàn)了“地方性”缺失的現(xiàn)象。地方政府最重要的特征是“地方性”，為本地方服務(wù)，對本地方負(fù)責(zé)。從世界各國的地方政府體制來看，地方性主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)上，一是地方政府官員由地方選民選舉產(chǎn)生，并直接對選民負(fù)責(zé)；二是地方政府的職能、工作是由地方的實際需要來決定的，上級政府一般不直接干預(yù)地方政府的具體工作。而在我國現(xiàn)有體制下，從中央到省級、市級層層指令都要下達(dá)到縣一級，都對縣級政府進(jìn)行直接指揮領(lǐng)導(dǎo)，形成所謂上面千條線，下面一根針的局面。這就使得縣一級政府的主要精力在應(yīng)付上級的層層視察、考核、會議、匯報上，疲于完成上級布置的任務(wù)，連經(jīng)費(fèi)中很大一部分都用于上下級關(guān)系。事實上形成了對上負(fù)責(zé)大于對下負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。處于這種狀態(tài)下的縣級政府，直接處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的精力、財力、時間都受到很大擠壓，正如群眾批評的那樣，縣級領(lǐng)導(dǎo)陪同上級的時間太多，接觸人民群眾的時間太少。而在新加坡，每一位議員都要與民眾建立直接的聯(lián)系，都要有固定的時間接待和訪問所在地區(qū)的民眾，直接處理民眾的訴求，讓政府的根深深扎在民眾中。我們縣、鄉(xiāng)兩級政府雖然也處于基層，卻很難做到這一點(diǎn)，其根本原因就是政府缺失地方性。沒有地方性的一面，就難以對地方負(fù)責(zé)，這是當(dāng)前縣級政府最大的失范。所以加強(qiáng)縣級政府社會管理職能的基本思路是確立縣級政府地方自治特征，強(qiáng)化為社會和民眾服務(wù)的意識，建立為本地方服務(wù)、對本地方負(fù)責(zé)的責(zé)權(quán)機(jī)制。要逐步實行鄉(xiāng)、縣兩級政府負(fù)責(zé)人由選民直接選舉的制度，全面落實人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。減少上級政府對縣級政府過多的行政干預(yù)，讓縣級政府實實在在為民眾服好務(wù)。

（二）對各級政府職能定位進(jìn)行合理分工，明確縣級政府的主要職能是社會管理

世界上凡是設(shè)立地方政府的國家，中央政府與地方政府、各級地方政府之間在職能劃分上都各有側(cè)重。我國目前上下級政府職能高度同一的現(xiàn)象應(yīng)該予以改變，以便使各級政府能更好地致力于研究解決社會實際問題，維持社會和諧穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，在我國的政治體制下，縣級政府處于社會管理的第一線，所以應(yīng)該對各級政府職能定位進(jìn)行合理分工，明確提出縣級政府的主要職責(zé)是社會管理。這是加強(qiáng)我國當(dāng)前社會管理工作必須樹立的理念。

（三）整合縣級管理機(jī)構(gòu)，提升社會管理能力

縣一級應(yīng)建立一個具有權(quán)威性的、綜合性的社會管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)調(diào)縣委、縣政府有關(guān)部門、駐縣單位的社會管理職責(zé)，督促各有關(guān)部門做好社會管理工作。同時，要深化行政體制改革，整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，積極探索社會管理的有效機(jī)制，大幅度提升縣級社會管理能力。要發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織在社會管理中的職能作用。工青婦組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置要有相應(yīng)調(diào)整，工作重心要實現(xiàn)向社會管理的轉(zhuǎn)移，形成幫助人民群眾解決各種民生問題的機(jī)制，在化解社會矛盾中發(fā)揮特殊作用。

（四）建立和完善順暢有效的訴求表達(dá)機(jī)制

現(xiàn)在人民群眾訴求表達(dá)的主要渠道是政府的信訪部門，但是信訪部門搜集的問題主要是群眾對政府工作的意見要求，而對于大量的社會矛盾、民間實情、民眾積怨等等，則缺乏順暢的訴求表達(dá)渠道和機(jī)制。為此，要將訴求表達(dá)機(jī)制納入法制建設(shè)，制定制度，出臺政策，落實機(jī)構(gòu)，落實人員。同時要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理，利用網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)政府與民眾之間信息的溝通，加強(qiáng)提高對虛擬社會的管理水平，健全網(wǎng)上輿論引導(dǎo)機(jī)制。縣級政府應(yīng)該在建立訴求表達(dá)機(jī)制方面做出積極的嘗試，并作為加強(qiáng)社會管理的一項主要措施。

（五）不斷提升公共服務(wù)的水平

良好的公共服務(wù)是化解社會矛盾，減少民眾積怨的重要保證。公共服務(wù)的效果在很大程度上掌控在縣一級，努力做好公共服務(wù)，是縣級政府的重要職責(zé)。目前，主要應(yīng)該做好中小學(xué)教育資源的公平合理配置，改變重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，重重點(diǎn)、輕一般的現(xiàn)狀，大幅提高農(nóng)村中小學(xué)的師資水平，完善農(nóng)村中小學(xué)的教學(xué)設(shè)備，從根本上消除擇?，F(xiàn)象和農(nóng)村學(xué)生大批涌向城市上學(xué)的現(xiàn)象，減輕家庭教育負(fù)擔(dān)。同時深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，改變基層缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象，開展醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育整頓，提高醫(yī)療服務(wù)和技術(shù)水平，為民眾提供良好的醫(yī)療服務(wù)。

（六）上級政府要加大對縣級政府社會治理的支持

1. 政策支持。要強(qiáng)化縣級政府社會管理職能，必須賦予縣級政府管理社會問題的相應(yīng)權(quán)力，省市兩級政府應(yīng)該像明確經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力與職責(zé)一樣，明確縣級政府社會管理的權(quán)力與職責(zé)。只有這樣，縣級政府才有可能及時地去解決當(dāng)?shù)氐纳鐣栴}，化解矛盾。要改變目前社會問題和群體性事件形成或者發(fā)生時，基層政府往往不敢表態(tài)、不敢處理，觀望等待上級指示的現(xiàn)象。不要坐等一個不大的問題發(fā)展成大問題，不激烈的矛盾上升成激烈的矛盾，失去了將問題解決在萌芽狀態(tài)的良機(jī)。這是目前縣級政府社會管理職能較弱，管理效果較差的重要成因之一。因此，上級政府應(yīng)該在政策上做出一定的調(diào)整，支持縣級政府積極主動地處理社會問題，提升縣級政府社會管理能力。

2. 財力支持。許多縣級政府的財力目前只能承擔(dān)人員工資發(fā)放和日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，政府履行其他職能的財力十分有限。要強(qiáng)化縣級政府社會管理職能，需要相應(yīng)增加對縣級政府財力的支持。社會管理支出應(yīng)作為一個獨(dú)立的支出科目，在編制財政預(yù)算時得到保證。

（七）形成廣泛的社會治理體系,實現(xiàn)共同治理

引導(dǎo)、鼓勵、支持社會中介和服務(wù)組織的發(fā)展，支持各種行業(yè)協(xié)會向承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)的公共組織轉(zhuǎn)變；支持社會慈善團(tuán)體和組織積極參與化解社會矛盾；切實保障和鼓勵人民群眾積極參與到各種社會管理中來，壯大發(fā)展各類志愿者隊伍和志愿者組織；依靠社會自身的力量來化解、消除社會矛盾，克服各種困難問題，滿足人民群眾多方面的需要，實現(xiàn)社會和諧。

參考文獻(xiàn)：

[1]翦伯贊.秦漢史[M].北京：北京大學(xué)出版社，1983：261-265.

[2]段自成.明清鄉(xiāng)約的司法職能及其產(chǎn)生的歷史原因[J].史學(xué)集 刊，1999，（2）：45-49.

[責(zé)任編輯、校對：任山慶]