易可君

所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)墾復(fù)并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。

地票交易制度，是上述指標(biāo)以票據(jù)的形式通過(guò)“農(nóng)村土地交易所”在其運(yùn)行范圍內(nèi)公開(kāi)拍賣(mài)。地票購(gòu)買(mǎi)者包括土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、園區(qū)建設(shè)單位、民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、自然人。這種交易制度設(shè)計(jì)是“先造地后用地”，農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，先把農(nóng)戶宅基地及其附屬設(shè)施用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地墾復(fù)轉(zhuǎn)化成耕地之后，才在城市新增建設(shè)用地，對(duì)耕地的保護(hù)力度更大、保護(hù)效果更好。同時(shí)，地票交易制度創(chuàng)新可以有效解決當(dāng)前工業(yè)化和城鎮(zhèn)市化加速期，城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張的矛盾，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少。

這一由重慶市創(chuàng)造的新型“交易工具”已經(jīng)在實(shí)踐中被證明是破解用地瓶頸的有效探索。因此，湖南大可在重慶地票交易實(shí)踐基礎(chǔ)上，結(jié)合本省實(shí)際，進(jìn)一步完善，探索建立自己的地票交易系統(tǒng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

以地票緩解“地荒”

湖南省面臨的現(xiàn)狀是，一方面是工業(yè)化和城市化“兩化”疊加成倍放大的土地需求市場(chǎng)，另一方面是中央對(duì)城市建設(shè)用地指標(biāo)的嚴(yán)格控制。2010年，國(guó)家批給湖南的用地指標(biāo)不到1.3萬(wàn)公頃，而年初根據(jù)各地市上報(bào)的用地?cái)?shù)據(jù)，新增建設(shè)用地總量高達(dá)3萬(wàn)公頃，缺口巨大。城市土地市場(chǎng)的巨大需求與用地指標(biāo)嚴(yán)控的矛盾就是“兩化”進(jìn)程中的用地瓶頸。而建立地票交易系統(tǒng)正是突破這一用地瓶頸的有效手段之一，通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村土地產(chǎn)生地票，先補(bǔ)后占，增加湖南用地指標(biāo)的數(shù)量。

其次建立地票交易系統(tǒng)可以成倍增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益，尤其是使遠(yuǎn)離城市的偏僻農(nóng)村土地資本價(jià)值凸顯。重慶地票交易所掛牌運(yùn)作兩年多來(lái)，一年要進(jìn)行十幾次的地票交易，2009年第一批次成交價(jià)在8萬(wàn)/畝，2010年則上漲至20萬(wàn)/畝，2011年7月初的交易，地票暴漲至32萬(wàn)/畝。地票交易制度設(shè)計(jì)規(guī)定除去墾復(fù)成本（偏僻農(nóng)村土地墾復(fù)成本約3-5萬(wàn)元），地票交易所得的85%歸獲得地票的農(nóng)民，15%歸村組集體。地票交易所得遠(yuǎn)高于政府征用農(nóng)地（征地價(jià)按該土地年收獲16倍計(jì)算）所得。

再者建立地票交易系統(tǒng)還有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，緩解征地拆遷矛盾。湖南農(nóng)民宅基地及其附屬用地往往都很大，而且一部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商多年，這些宅基地處于休置狀態(tài)，建立地票交易系統(tǒng)，對(duì)休置宅基地進(jìn)行墾復(fù)促進(jìn)了農(nóng)村土地（指標(biāo)）與城市資本的對(duì)接，城鄉(xiāng)要素在有序流動(dòng)下得到了優(yōu)化配置。

另外，地票交易是一個(gè)公開(kāi)透明的引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的交易制度，可以看作競(jìng)爭(zhēng)充分的有效市場(chǎng)，因而它具有土地資本價(jià)值的發(fā)現(xiàn)功能。湖南的農(nóng)地征用，政府一直采取行政手段，征地價(jià)格也是按文件確定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，反映不了土地的增值功能。建立地票交易系統(tǒng)后，對(duì)于農(nóng)地的資本價(jià)值及土地的增值效益，農(nóng)民看得見(jiàn)、摸得著，感覺(jué)真實(shí)，交易公平。

推行地票：湖南先天優(yōu)勢(shì)巨大

湖南具有獲批建立地票交易系統(tǒng)的政策資源。2008年，國(guó)土資源部正式出臺(tái)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，湖南成為第一批獲試點(diǎn)省份之一。在此基礎(chǔ)上，申請(qǐng)建立地票交易系統(tǒng)是使用這一政策資源的延續(xù)。2010年，湖南獲得國(guó)家批準(zhǔn)的增減掛鉤指標(biāo)約1000公頃，說(shuō)明中央政策對(duì)湖南的傾斜。同時(shí)，長(zhǎng)株潭已獲批為全國(guó)“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試點(diǎn)城市群，完成此項(xiàng)改革任務(wù)，不可能不在城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、補(bǔ)占平衡及建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)做出探索。所以，湖南申請(qǐng)建立具有湖南特色的地票交易系統(tǒng)增加了有份量的政策資源籌碼。

湖南農(nóng)村具有巨大的可墾復(fù)土地存量。湖南農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人數(shù)規(guī)模巨大，約1千萬(wàn)，其規(guī)模位列全國(guó)前列。而且湖南擁有洞庭湖平原，湖區(qū)農(nóng)民宅基地及其附屬設(shè)施用地面積不僅較大，而且都能百分百地墾復(fù)成上等耕地。筆者粗略估算，假設(shè)1千萬(wàn)打工族有1/3在城市已落地生根，以2.5個(gè)人為一個(gè)家庭單位計(jì)（因?yàn)榇蚬ぷ逯杏泻芏嗍欠蚱夼e家外出打工，折算成家庭平均人數(shù)要少些），湖南省有約133萬(wàn)個(gè)家庭可申請(qǐng)地票交易，進(jìn)行宅基地及附屬設(shè)施用地墾復(fù)。再按每個(gè)家庭平均1.5畝占用地計(jì)算，僅宅基地一項(xiàng)可墾復(fù)耕地近200萬(wàn)畝，約133333公頃。今后國(guó)家給湖南省每年建設(shè)用地指標(biāo)很可能會(huì)穩(wěn)定在1萬(wàn)公頃左右，實(shí)施增減掛鉤，133333公頃意味著湖南省可以使用13年。巨大的可墾復(fù)土地為湖南建立地票交易系統(tǒng)提供了持續(xù)穩(wěn)定的交易“標(biāo)的”。

湖南具有建立地票交易系統(tǒng)的巨大的市場(chǎng)空間。近年來(lái)，“兩化”疊加成倍地放大了湖南的土地需求市場(chǎng)，每年1萬(wàn)公頃的建設(shè)用地需求市場(chǎng)還要持續(xù)10—20年。尤其是長(zhǎng)株潭城市群一體化建設(shè)，建設(shè)用地需求市場(chǎng)巨大。這說(shuō)明湖南具有建立地票交易系統(tǒng)的市場(chǎng)潛力。

路徑選擇：湖南地票可三步走

筆者認(rèn)為，湖南要建立符合湖南省情的地票交易系統(tǒng)要采取“三步走”的策略。第一步，利用長(zhǎng)株潭“兩型”社會(huì)先行先試的政策資源優(yōu)勢(shì)，先在長(zhǎng)沙市試點(diǎn)建一個(gè)地票交易所，在長(zhǎng)株潭三市統(tǒng)籌地票交易，進(jìn)行5年左右的運(yùn)作實(shí)踐；第二步，總結(jié)長(zhǎng)株潭地票交易試點(diǎn)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，將地票交易所的統(tǒng)籌范圍擴(kuò)大到“3+5”城市群；第三步，再經(jīng)過(guò)5年左右的時(shí)間，待湖南省地票交易所的運(yùn)行機(jī)制完全成熟后，將其運(yùn)行范圍推廣至全省。

在地票交易市場(chǎng)層次拓展方面，先開(kāi)發(fā)培育地票交易一級(jí)市場(chǎng)（地票發(fā)行競(jìng)拍交易市場(chǎng)）。與此同時(shí)規(guī)范發(fā)展地票交易的一級(jí)半市場(chǎng)（地票的協(xié)議轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)）。待一級(jí)市場(chǎng)及一級(jí)半市場(chǎng)發(fā)育成熟后再開(kāi)發(fā)開(kāi)放二級(jí)市場(chǎng)，允許在一級(jí)市場(chǎng)拍得的地票在二級(jí)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)。與二級(jí)市場(chǎng)開(kāi)放的同時(shí)，探索建立湖南省區(qū)域性地票交易指數(shù)，用之反映地票交易的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)和供需狀況，作為省委省政府監(jiān)管調(diào)控土地市場(chǎng)的重要參數(shù)之一。

總之，在路徑選擇上，宜采取試點(diǎn)先行、核心突破、成熟推廣的穩(wěn)步推進(jìn)模式，用15年左右的時(shí)間建立起全省統(tǒng)籌的統(tǒng)一地票交易系統(tǒng)。在市場(chǎng)層次拓展上，宜采用先培育一級(jí)及一級(jí)半市場(chǎng)，后二級(jí)市場(chǎng)的拓展順序，積累經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)的戰(zhàn)略。

地票落地的細(xì)節(jié)要求

筆者認(rèn)為湖南地票交易操作流程可以在重慶的基礎(chǔ)上，根據(jù)湖南省情（非重慶省管縣直通車(chē)摸式），簡(jiǎn)化為四個(gè)主要環(huán)節(jié)，第一，土地墾復(fù)，地票申請(qǐng)立項(xiàng)。在自愿前提下，由各村組申報(bào)年度土地墾復(fù)計(jì)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)匯總逐級(jí)報(bào)至縣、市、省國(guó)土局（廳）專門(mén)管理部門(mén)備案，其墾復(fù)計(jì)劃獲省國(guó)土資源廳有關(guān)專門(mén)管理部門(mén)批準(zhǔn)立項(xiàng)后（市國(guó)土部門(mén)照像立檔），對(duì)農(nóng)村閑置宅基地及其附屬用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行墾復(fù)；第二，土地墾復(fù)驗(yàn)收發(fā)證。由市國(guó)土部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)聯(lián)合成立的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)墾復(fù)出來(lái)的土地進(jìn)行質(zhì)（土地評(píng)級(jí)）和量（土地丈量）的評(píng)估驗(yàn)收，將確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)報(bào)省國(guó)土廳專門(mén)管理部門(mén)，作為地票加以確認(rèn)發(fā)證；第三，地票掛牌上市競(jìng)拍。地票在地票交易所掛牌上市，所有法人、機(jī)構(gòu)和具有獨(dú)立民事行為能力的自然人，均可在交易所競(jìng)拍購(gòu)買(mǎi)地票；第四，地票轉(zhuǎn)用。競(jìng)拍買(mǎi)到地票的法人、機(jī)構(gòu)及自然人，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)去尋找可開(kāi)發(fā)的、現(xiàn)在還是農(nóng)村土地，用地票當(dāng)征地指標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)用。土地征收后作為國(guó)有土地進(jìn)行招掛拍，買(mǎi)到地票企業(yè)與其他競(jìng)爭(zhēng)者一起再參與招掛拍競(jìng)爭(zhēng)，取得土地使用權(quán)。

湖南建立地票交易系統(tǒng)起點(diǎn)要高，不僅地票交易所的硬件系統(tǒng)要一流，更重要的是要在重慶實(shí)施的制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，制度軟件設(shè)計(jì)要反映土地制度的改革趨勢(shì)，符合湖南省情實(shí)際。

變?cè)瓋r(jià)轉(zhuǎn)讓為市場(chǎng)協(xié)議轉(zhuǎn)讓，培育開(kāi)發(fā)一級(jí)半市場(chǎng)。重慶 “地票”交易制度設(shè)計(jì)存在的最大缺陷是通過(guò)競(jìng)拍拿到地票的法人、機(jī)構(gòu)或自然人在參與城市土地競(jìng)拍時(shí)，如沒(méi)拍到手，其地票轉(zhuǎn)給拍到手的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手只能按原價(jià)轉(zhuǎn)讓。這種制度設(shè)計(jì)會(huì)壓抑地票需求市場(chǎng)，沒(méi)有旺盛需求、沒(méi)有適度的地票炒作空間，地票增值得不到補(bǔ)償，市場(chǎng)效率會(huì)大打折扣。筆者認(rèn)為，作為探索，湖南在地票市場(chǎng)建立運(yùn)作初期，不準(zhǔn)炒買(mǎi)炒賣(mài)是必要的，但為培育市場(chǎng)、發(fā)展市場(chǎng)，必須給地票以適度的炒作空間。所以筆者建議湖南在制度設(shè)計(jì)初始，就允許地票擁有者在競(jìng)拍失敗轉(zhuǎn)讓地票時(shí)獲取其增值收益，即以最近的那次地票競(jìng)拍的市價(jià)作為底價(jià)，供需雙方通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓，也即培育開(kāi)放地票交易的一級(jí)半市場(chǎng)。一旦各方條件成熟，放開(kāi)地票交易二級(jí)市場(chǎng)，允許炒作。

變“持票準(zhǔn)入”為“持票準(zhǔn)用”。如何維持地票交易市場(chǎng)的旺盛需求呢，重慶和成都地票交易都曾嘗試過(guò)采用“持票準(zhǔn)入”制度，但很快被中央叫停。這種制度設(shè)計(jì)下，地票需求馬上熱過(guò)頭，成都的地票競(jìng)拍價(jià)很快由10萬(wàn)元/畝竄到了90多萬(wàn)元/畝，扭曲了地票內(nèi)在價(jià)值，人為地造成市場(chǎng)失靈。所以筆者建議湖南在進(jìn)制度設(shè)計(jì)時(shí)，為了維持地票的可持續(xù)需求，變“持票準(zhǔn)入”為“持票準(zhǔn)用”。無(wú)論你是從一級(jí)市場(chǎng)競(jìng)拍拿到地票，還是通過(guò)一級(jí)半市場(chǎng)協(xié)議轉(zhuǎn)讓拿到地票，你只有拿到足額的地票才能獲得同等數(shù)量的土地使用權(quán)，這就是“持票準(zhǔn)用”，要拿地先拿票。

變按土地墾復(fù)面積計(jì)票為按土地墾復(fù)質(zhì)量計(jì)票。成渝現(xiàn)行的地票交易制度實(shí)行按土地墾復(fù)面積計(jì)票制度，其缺陷是存在“逆向選擇”的問(wèn)題。一等墾復(fù)土地的地票價(jià)值高于相同面積的三、四等墾復(fù)土地的地票價(jià)值，但是它們能申請(qǐng)到的地票指標(biāo)及與此相關(guān)聯(lián)的征地面積卻是一樣的，這樣，高等級(jí)墾復(fù)土地就會(huì)被擠出市場(chǎng)。筆者建議，湖南在制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該對(duì)不同質(zhì)量的墾復(fù)土地賦予不同的系數(shù)，如一等土地的系數(shù)為1.2，中等土地的系數(shù)為1，下等土地的系數(shù)為0.8，其地票能申請(qǐng)到的征地面積為其原有面積與系數(shù)的乘積，這樣“逆向選擇”的問(wèn)題就可以避免了。

變一次性支付地票價(jià)款為留取保證金的兩次支付制度，確保墾復(fù)土地不拋荒。如何保證墾復(fù)土地不拋荒，也是成渝地票交易制度現(xiàn)時(shí)沒(méi)有解決的問(wèn)題。土地管理部門(mén)雖然設(shè)立了土地墾復(fù)檔案，但被墾復(fù)的土地的承包權(quán)仍歸宅基地主人所有，這些宅基地地主大多數(shù)在城市務(wù)工經(jīng)商，不會(huì)去耕種經(jīng)營(yíng)這些土地，又舍不得流轉(zhuǎn)，這樣就會(huì)導(dǎo)致拋荒。筆者建議，湖南在設(shè)計(jì)地票交易制度時(shí)，應(yīng)在地票交易后，從其價(jià)款中扣留一定比例保證金，經(jīng)過(guò)3—5年驗(yàn)收確認(rèn)未拋荒而成為熟地后，才能領(lǐng)取剩余保證金。另外，湖南在建立地票交易系統(tǒng)的同時(shí)，要深化以土地承包責(zé)任制改革，支持農(nóng)民離土離鄉(xiāng)進(jìn)城，促進(jìn)土地要素有序合理流轉(zhuǎn)。

（作者系中共湖省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授）