李斌

摘 要： 政府購買公共服務是政府提供公共服務的一種新理念、新方法，它有利于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于提高公共服務的供給效率，也有利于促進社會組織的發(fā)展。積極推進這項改革，需要樹立服務型政府理念，健全政府購買公共服務制度，完善監(jiān)督和評估機制，促進社會組織的發(fā)展，同時也需要為其營造良好發(fā)展環(huán)境。

關(guān)鍵詞： 政府； 公共服務； 供給效率

中圖分類號： D625文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0040-03

The Research on the Government Purchase of Public Services

LIBin

（The CPC Party School of Nanping， Nanping 353000， China）

Abstract： Government purchase of public services is a kind of new idea and method in government providing public services. It contributes to realize the change of government functions， improve the supply efficiency of public services， develop the society organizations and promote the reform actively. It is necessary to establish the concept of service-oriented government， strengthen the system of government purchase of public services， improve the supervision and evaluation mechanism， promote the development of society organizations and at the same time， to build the good developing environment is especially important.

Key words： government； public services； supply efficiency

政府購買公共服務是指政府將原來由政府直接舉辦的公共服務事項交給政府體制外的社會組織或機構(gòu)來完成，由政府按照市場價格支付費用，以實現(xiàn)政府公共服務職能的行為。2010年2月4日，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導干部專題研討班上講話時指出：“由政府保障的基本公共服務，也要深化改革、提高績效。在服務提供上，應該更多地利用社會資源，建立購買服務的機制。要逐步做到凡適合面向市場購買的基本公共服務，都采取購買服務的方式；不適合或不具備條件購買服務的，再由政府直接提供。”[1]作為政府提供公共服務的一種新理念、新方法，近年來，政府購買公共服務正在被各地方政府越來越廣泛地運用于公共服務的各個領(lǐng)域，比如養(yǎng)老服務、就業(yè)服務、衛(wèi)生服務、文化服務以及環(huán)衛(wèi)清掃保潔服務等等，并取得較為顯著的成效，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。如何完善政府向社會購買服務機制，進一步提高公共服務水平，更好地滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，是我們在推進這項改革時必須認真思考和研究的問題。

一、政府購買公共服務的積極意義

（一）政府購買公共服務有利于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變

長期以來，受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國政府始終處于直接生產(chǎn)和提供公共服務的地位。這種傳統(tǒng)的公共服務提供模式，不僅容易產(chǎn)生效率低下、官僚主義和腐敗浪費等問題，而且必然會導致政府規(guī)模龐大，使其成為無所不包、無所不管的“全能政府”，這與社會主義市場經(jīng)濟所要求的有所為、有所不為的“有限政府”顯然是背道而馳的。政府購買公共服務，可以打破政府對公共服務的壟斷，使政府從一部分繁雜的公共服務事務中逐步脫身出來，政府的角色由傳統(tǒng)的“生產(chǎn)者”和“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百徺I者”和“監(jiān)管者”，政府的工作重心也轉(zhuǎn)移到了解公眾需求、制定政策規(guī)劃、確定服務標準和強化監(jiān)督管理上來。通過這樣的轉(zhuǎn)型，可以大大地推動政府轉(zhuǎn)變職能，抑制政府規(guī)模的擴張，實現(xiàn)建設服務型政府的目標。

（二）政府購買公共服務有利于提高公共服務的供給效率

提供公共服務是政府的基本職責，但這并不意味著所有的公共服務都必須由政府直接提供。由于政府的天然壟斷地位，使其缺乏競爭對手和競爭壓力，容易導致提供公共服務時的低效率和低質(zhì)量，使有限的公共資源得不到充分利用和優(yōu)化配置，難以滿足公眾日益增長的差異化、多樣化的公共服務需求?，F(xiàn)實中，一些公共服務設施的“豆腐渣”工程頻現(xiàn)，與公眾需求完全脫節(jié)的“面子”工程層出不窮的現(xiàn)象，就充分暴露了政府包辦模式所帶來的一系列弊端。與政府相比，以社會組織為主的社會其他主體在提供公共服務方面具有針對性、創(chuàng)造性、花費少、見效快等特點，而且發(fā)達國家的經(jīng)驗也表明，無論是基本的、普通的公共服務，還是一些專業(yè)性強、技術(shù)要求高的公共服務，如果由政府直接提供，往往比由社會組織提供成本更高。實踐已經(jīng)證明，在提供公共服務方面，競爭往往優(yōu)于壟斷。何況社會越發(fā)展，公共服務的需求量就越大，這又給政府有限的財力帶來更大的壓力。政府通過向社會購買服務，可以實現(xiàn)公共服務供給的多元化，形成良好的競爭態(tài)勢，從而降低公共服務成本，改善公共服務質(zhì)量，提高公共服務效率，增加社會福利總量，是符合我國國情的現(xiàn)實選擇。

（三）政府購買公共服務有利于促進社會組織的發(fā)展

“在國際上，擁有社會組織的多寡早已成為衡量一個國家和諧程度的重要標志。”[2]與快速發(fā)展的經(jīng)濟社會相比，我國的社會組織發(fā)育程度明顯偏低。目前在美國，每萬人社會組織的擁有數(shù)為52個，日本為97個，法國為110個，同為金磚國家的巴西為13個，而我國僅有2.7個。如何擴大社會組織的數(shù)量，促進社會組織的發(fā)展，已成為新形勢下加強和創(chuàng)新社會管理不得不面對的重大課題。政府購買公共服務，將為社會組織提供更為廣闊的發(fā)展空間，這主要是因為：第一，政府購買公共服務可以為社會組織開辟重要而相對穩(wěn)定的資金來源，突破我國社會組織發(fā)展的主要瓶頸；第二，政府購買公共服務可以充分激發(fā)整個社會的活力，為社會組織的發(fā)展營造良好的環(huán)境；第三，政府購買公共服務可以推動政府與社會組織之間形成合作伙伴關(guān)系，進一步提升社會組織在整個社會中的地位，同時也有利于形成政府扶持社會組織發(fā)展的長效機制。

二、推進政府向社會購買服務的對策建議

盡管近年來我國不少地方在政府購買公共服務方面進行了積極探索，并取得了比較明顯的成效，但由于它在我國畢竟屬于新生事物，因此在實踐中還存在諸如思想認識不到位、改革動力不足、制度不完善、社會組織發(fā)育水平不高等一系列問題。為此，筆者提出五個方面的建議：

（一）樹立服務型政府理念

服務型政府是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務”為宗旨，以公正執(zhí)法為標志，并承擔著相應責任的政府。服務型政府理念的樹立，是實施政府購買公共服務最重要的思想基礎，它包含三個方面的基本要求：一是要樹立責任政府的理念。責任政府要求政府及其公務人員必須積極主動地對社會公眾的需求做出回應, 并采取有效的措施, 公正、高效地實現(xiàn)公眾的需求和利益。提供公共服務既是現(xiàn)代政府不容回避的基本職責，也是在回應社會公眾的基本需求，政府不應該“缺位”，而應當伴隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，逐步增加對公共服務的財政投入。政府購買公共服務不是政府借改革之名減負擔、甩包袱，而是通過公共服務提供方式的轉(zhuǎn)變，更好地履行政府的職責和滿足公眾的需求。二是要樹立高效政府的理念。盡管近年來我國財政收入的增長速度遠高于GDP的增速，但與公眾日益增長的公共服務需求相比，政府的財力總是有限的，有些公共服務的覆蓋面還不夠廣，整體水平仍然不高。在這種背景下，提高公共財政資金的使用效率就成為我國各地方政府面臨的一個重要課題，為此，政府要有強烈的成本意識，不能“重投入、輕產(chǎn)出”，而要學會運用市場化的手段，使政府的有限投入效益最大化，“花小錢、辦大事”，花同樣的錢，辦更多的事。新增的公共服務事項，應當優(yōu)先考慮向社會購買。三是要樹立有限政府的理念。政府要通過行政管理體制改革，由原來的全能政府轉(zhuǎn)向有限政府。要轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府集公共服務提供者和生產(chǎn)者于一身的傳統(tǒng)觀念，從理論上明確區(qū)分公共服務的提供者和公共服務的生產(chǎn)者，并進一步闡明公共服務的提供者不一定是生產(chǎn)者，公共服務的生產(chǎn)既可以由政府直接完成，也可以交給社會組織來做，其選擇的主要標準應當是哪種方式更有效率，更有利于增進公眾的福利。

（二）健全政府購買公共服務的制度

政府購買公共服務要達到提高政府公共服務水平的目的，就必須建立在良好的制度設計基礎之上，不斷推進其制度化和規(guī)范化。首先，要盡快立法，將政府購買公共服務納入法治軌道。由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，目前各地方政府只能各自為政，這必然會帶來發(fā)展不平衡、效果不穩(wěn)定等問題。盡管早在2002年，全國人民代表大會常務委員會就審議通過了《中華人民共和國政府采購法》，但由于當時我國政府購買公共服務的探索尚未起步，因此該法對目前的改革而言明顯缺乏指導性和可操作性。建議由國務院制定《政府購買公共服務條例》，其主要內(nèi)容包括：政府購買公共服務的主體、客體、基本原則以及購買范圍、方式、程序、監(jiān)督評估、經(jīng)費保障等等。其次，要規(guī)范政府購買公共服務的流程，細化操作規(guī)程。購買流程的設計重點要把握好幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是購買范圍的確定。從理論上說，政府購買公共服務的方式并非適用于所有的公共服務，但國外的實踐也表明，大部分公共服務向社會購買比由政府自己直接提供更為有效。因此，地方政府每年應列出政府購買公共服務的目錄，并根據(jù)各地的實際情況和相關(guān)條件的成熟程度逐步擴大政府購買公共服務的范圍。二是購買方式的選擇。建議以公開招標為主，以邀請招標、競爭性談判、特許經(jīng)營等方式為輔。公開招標中，要建立規(guī)范的招標信息發(fā)布平臺，成立結(jié)構(gòu)合理的評標委員會，設置科學的評價選擇標準。在確定最終中標者時，要避免“價低者得”的簡單思維，綜合考慮社會組織的社會形象、人才素質(zhì)、專業(yè)水準、信用狀況等多種因素。三是購買合同的簽訂。政府和社會組織之間的權(quán)利義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定。合同的主要條款應當包括當事人名稱、標的、價款酬金、數(shù)量、質(zhì)量、履約時間和地點、爭議處理的方式等。四是合同履行的監(jiān)督評估。在具體實踐中，要強化對政府相關(guān)人員談判技巧、監(jiān)管能力、評估操作等方面的培訓，切實提高政府購買公共服務的管理水平。

（三）完善政府購買公共服務的監(jiān)督和評估機制

如何保證購買服務合同的順利履行，避免其他社會主體因道德、能力等因素導致公共服務水平下降的問題呢？這就需要政府加強對公共服務過程的監(jiān)督和公共服務結(jié)果的評估。政府購買公共服務，只是公共服務提供方式的轉(zhuǎn)變，并不意味著政府公共服務責任的轉(zhuǎn)移，因此政府必須履行好“監(jiān)管者”的職責。完善監(jiān)督和評估機制，可以從以下三個方面入手：一是政府要制定對所購買公共服務的監(jiān)督、評估標準，這個標準的確定既要考慮公眾對公共服務的現(xiàn)實需求，又要考慮地方政府的財力水平，還要顧及社會組織的承受能力。如果標準定高了，地方政府和社會組織都會倍感壓力，甚至導致招投標的失?。蝗绻麡藴识ǖ土?，又難以滿足服務對象的需求，改革就得不到公眾的支持。二是要明確監(jiān)督和評估的主體。日常監(jiān)督主體既包括購買服務的相關(guān)部門，比如財政部門負責對購買資金的監(jiān)督，民政部門負責對養(yǎng)老服務數(shù)量、質(zhì)量的監(jiān)督，也包括服務對象、新聞媒體、專家學者和中介機構(gòu)（如律師事務所、會計師事務所等等），比如建立服務對象的投訴機制，只要服務對象對社會組織生產(chǎn)的公共服務不滿意或者認為有瑕疵，都可以及時便捷地反映到政府的相關(guān)部門，并得到積極的回應。評估主體的構(gòu)成則應多元化?，F(xiàn)在我國的實際情況是，“對于社會組織提供服務項目的質(zhì)量，目前主要由政府部門來衡量。美國有專門評估非政府組織或非營利組織的民間機構(gòu)——Council On Accreditation(簡稱COA），由COA制定標準，對申請的非政府組織或非營利組織進行評估，并將結(jié)果提供給政府部門參考。我國現(xiàn)在社會組織發(fā)展的外部環(huán)境還不夠完善，還沒有這樣的評估機構(gòu)，導致政府部門在購買服務的過程中面臨實際困難。”[3]考慮到中國的國情，我們認為比較可行的做法是：由政府相關(guān)部門、服務對象代表以及行業(yè)專家按一定比例組成評估機構(gòu)，以保證評估結(jié)果的公正性、科學性和專業(yè)性。三是要重視監(jiān)督和評估結(jié)果的運用。按照獎優(yōu)罰劣的原則，對全面履行合同各項要求、服務質(zhì)量高的，要及時全額支付費用，甚至給予適當?shù)莫剟睿粚Σ荒芡耆男泻贤?，服務質(zhì)量有瑕疵的，按合同約定扣減相應的費用。

（四）促進社會組織的發(fā)展

政府購買公共服務的發(fā)展狀況很大程度上取決于政府購買行為的合作主體——社會組織發(fā)育程度的高低。從我國的實際出發(fā)，促進社會組織的發(fā)展可以采取以下三項措施：第一，優(yōu)化社會組織發(fā)展的制度環(huán)境。目前，我國仍對社會組織實行登記管理機關(guān)和業(yè)務主管單位雙重管理制度，這導致大量“草根”組織由于沒有所謂的業(yè)務主管單位而無法登記，不能取得合法的身份和地位，因而它們就沒有資格參與公共服務的生產(chǎn)，也失去了自身發(fā)展壯大的良好機會。建議國家通過修改現(xiàn)行法律法規(guī)，給社會組織“松綁”，不再實行雙重管理，而改由民政部門直接登記。另外，在購買公共服務過程中，政府與社會組織之間是平等的合作伙伴關(guān)系，政府不能把社會組織作為自己的下屬單位來看待，更不能隨意介入社會組織的內(nèi)部事務，應注意保持其必要的獨立性。第二，出臺扶持社會組織發(fā)展的各項政策。重點有兩個方面：一個是資金扶持，比如可以通過設立社會組織發(fā)展專項基金來資助社會組織的成立和能力建設，還可以通過稅收優(yōu)惠來降低社會組織的運營成本，減輕它們的資金壓力。另一個是人才支持，用強有力的政策引導各方面人才尤其是專業(yè)人才進入社會組織，改變社會組織整體人員素質(zhì)不高的形象，提高社會組織的專業(yè)化水平。第三，適度加強對社會組織的監(jiān)督管理。沒有必要的監(jiān)督管理，社會組織的發(fā)展就難免出現(xiàn)良莠不齊、管理混亂、誠信缺失等問題，所以政府一方面要履行好對社會組織的監(jiān)督管理職責，另一方面要積極引導和幫助社會組織完善內(nèi)部制度建設，約束自身行為。同時，社會組織在我國的發(fā)展歷程還不長，整體發(fā)展水平還不高，政府對其在成長過程中出現(xiàn)的一些問題，應抱以寬容的心態(tài)，不要簡單地否定。

（五）為政府購買公共服務營造良好的發(fā)展環(huán)境

政府購買公共服務在中國能不能落地生根并健康有序地發(fā)展，環(huán)境的因素至關(guān)重要。這里的環(huán)境既包括外部環(huán)境，也包括內(nèi)部環(huán)境。在外部環(huán)境方面，第一，各級政府及其職能部門要站在全局的高度來認識政府購買公共服務的重大意義，并形成廣泛的共識和強大的合力，避免從部門利益出發(fā)給改革設障礙、添阻力；第二，輿論環(huán)境要配套，政府購買公共服務作為一個新生事物，在其初始發(fā)展階段，必然面臨著社會各方主體對其接受度不高的問題，所以要積極宣傳，取得社會的廣泛知曉和認同，為下一步更大范圍的實施鋪平道路；第三，要有寬容的態(tài)度，改革是有風險的，在各地普遍缺乏經(jīng)驗的情況下，我們不能指望每一次政府購買公共服務的探索都能成功，都能達到預期的效果，更不能因為出現(xiàn)了一些改革失敗的案例就輕易否定政府購買公共服務的正確方向；第四，作為我國行政體制改革的一個組成部分，政府購買公共服務的改革不可能單兵突進，它必須與財政體制改革、事業(yè)單位改革等一系列改革統(tǒng)籌考慮，互相促進。在內(nèi)部環(huán)境方面，主要抓好兩個關(guān)鍵點，一是公開，二是競爭。所謂公開，就是要提高政府購買公共服務的透明度，充分保障服務對象——公眾的知情權(quán)，政府購買公共服務的全過程都要置于公眾的視野下，避免暗箱操作，減少權(quán)力行使中的腐敗問題。所謂競爭，就是要提高政府購買公共服務的競爭度，讓更多的社會組織都能參與進來，這樣才能不斷改善和提升公共服務質(zhì)量。

參考文獻：

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[3]何海兵，劉易.政府向社會組織購買服務的經(jīng)驗、問題與對策研 究——以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例[J].社會學，2010，（1）.

[責任編輯、校對：楊栓保]