陜西省行政學(xué)院課題組

摘 要： 近年來，陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)取得了長足發(fā)展。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的組織管理體系已經(jīng)建立，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急實(shí)踐價(jià)值已經(jīng)顯現(xiàn)。但專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系還不夠完備，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的編制還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施中還存在一些突出問題。為此，應(yīng)以專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化為抓手，推動(dòng)陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案規(guī)范化、科學(xué)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 陜西； 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案； 規(guī)范化； 科學(xué)化

中圖分類號： D631.43文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0029-05

An Analysis of Standardization and Scientific Construction of Shaanxi Special Emergency Plan

Shaanxi Academy of Governance Research Group

（Shaanxi Academy of Governance， Xian 710068， China）

Abstract： In recent years， Shaanxi special emergency plan system has achieved great development， the special emergency plan organization management system has been established， special emergency plan realized the systematization， and special emergency plan of emergency practice value has been revealed， but special emergency plan system is imperfect， special emergency plan is still lack of standardized standards， at the same time， the special emergency plan implementation also has some prominent problems. Therefore， to promote Shaanxi special emergency plan standardized scientific construction， we should grasp special emergency plan structure.

Key words： Shaanxi； special emergency plan； standardization； scientific

一、陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)現(xiàn)狀及存在的主要問題

陜西省是西部重要的經(jīng)濟(jì)、文化中心，境內(nèi)除漢民族外，還雜居、散居著42個(gè)少數(shù)民族。在公共安全方面，陜西既有與全國類似的問題，也有特殊情況。主要表現(xiàn)在自然災(zāi)害多，貧困面大，區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距在拉大，國企改革滯后等等。這些情況給做好公共安全工作提出了特殊的要求，也給做好應(yīng)急處置工作增加了難度。長期以來，陜西省委、省政府高度重視應(yīng)急管理工作，2005年10月成立了陜西省應(yīng)急委員會(huì)，2005年12月成立了陜西省應(yīng)急管理辦公室。隨后，應(yīng)急管理的地方工作機(jī)構(gòu)也相繼成立，應(yīng)急組織管理機(jī)構(gòu)逐步健全。在省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，應(yīng)急管理工作穩(wěn)步推進(jìn)、全面展開。2006年7月31日省政府辦公廳頒發(fā)了《陜西省人民政府關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》（陜政發(fā)〔2006〕28號），并連續(xù)五年召開了全省應(yīng)急管理工作會(huì)議，省政府編制并實(shí)施了《陜西省“十一五”期間突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》。同時(shí)，省政府高度重視應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)。2004年省政府印發(fā)了《市人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案構(gòu)架指南》（陜政辦函〔2004〕122號）和《陜西省人民政府有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南（陜政辦函〔2004〕121號）兩個(gè)指導(dǎo)性文件，全省應(yīng)急預(yù)案編制工作迅速推開。2005年10月，省委、省政府印發(fā)了《陜西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，此后相繼編制了26個(gè)省級專項(xiàng)預(yù)案和95個(gè)省級部門預(yù)案。2009年8月省政府又印發(fā)了《陜西省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》（陜政辦發(fā)〔2009〕125號），旨在進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)案的規(guī)范化管理。

截至2009年底，全省共編制各類預(yù)案12萬件，基本形成了橫向到邊、縱向到底的預(yù)案體系。與此同時(shí)，全省共組織了100多次較大規(guī)模的演練，通過演練，檢驗(yàn)了預(yù)案，鍛煉了隊(duì)伍，完善了機(jī)制，提高了處置各種突發(fā)事件的能力。陜西省專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)也取得了不菲的成績，并在實(shí)踐中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)性作用。

（一）陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)現(xiàn)狀

1. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的組織管理體系已經(jīng)建立。陜西省級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)從無到有，組織體系不斷健全。省級各部門應(yīng)急機(jī)構(gòu)已經(jīng)成立，而且大部分已有獨(dú)立編制（其余正在申請辦理中），機(jī)構(gòu)與人員配備基本齊全，辦公設(shè)施逐漸完善。應(yīng)急管理人員經(jīng)過多次培訓(xùn)、演練以及應(yīng)急參與，應(yīng)急專業(yè)知識逐漸豐富。省級應(yīng)急專家?guī)旖?，專家已參與組織建設(shè)、預(yù)案制定、應(yīng)急演練、人員培訓(xùn)等日常應(yīng)急管理工作，在應(yīng)急事件處置中發(fā)揮了不可或缺的作用。同時(shí)，省上提出并制定了“四進(jìn)五有”的基層應(yīng)急管理工作標(biāo)準(zhǔn)，通過省帶市、市帶縣，總共建立了180個(gè)示范點(diǎn)，構(gòu)建了覆蓋全省的應(yīng)急管理工作體系（見表1）。

專項(xiàng)應(yīng)急工作的一個(gè)最大特點(diǎn)，是其組織實(shí)施有賴于主管部門的積極、有效、科學(xué)的工作。由于省政府的積極工作，應(yīng)急組織體系很快建立并有效運(yùn)行。各主管部門在應(yīng)急預(yù)案的制定、應(yīng)急人員培訓(xùn)、應(yīng)急演練、突發(fā)事件的應(yīng)對處置方面取得了很大成績。在對9個(gè)主管廳局的調(diào)研中我們切實(shí)感受到部門領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)急工作的高度重視，應(yīng)急管理專業(yè)人員的高度敬業(yè)精神，這是促成應(yīng)急管理工作取得良好成績的重要因素。

2. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化。目前，陜西省頒布四大類共26件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案（見表2）。

3. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急實(shí)踐價(jià)值已經(jīng)顯現(xiàn)。陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案目前正在進(jìn)行新一輪修訂，此前的預(yù)案有一部分被實(shí)際應(yīng)用，其中一種情況是間接應(yīng)用，比如省衛(wèi)生廳參與玉樹地震救援、舟曲泥石流救援；另一種情況是獨(dú)立應(yīng)對的省內(nèi)應(yīng)急救援，比如陜南洪災(zāi)應(yīng)急救援、商洛“10·20”液化天然氣泄漏事故應(yīng)急救援。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的價(jià)值在這些救援活動(dòng)中的已有所體現(xiàn)，一方面，預(yù)案對事件處置發(fā)揮了指導(dǎo)性作用，實(shí)踐證明預(yù)案不僅是必需的，而且要不斷完善；另一方面，相關(guān)部門對預(yù)案修訂的諸多想法都來源于這些活動(dòng)，比如救援者自身保障問題、專項(xiàng)儲(chǔ)備問題、群眾自救和參與救援問題等。

（二）陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)存在的主要問題

在對現(xiàn)有的26個(gè)省級專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了認(rèn)真研究以及對環(huán)保廳、省安監(jiān)局、省交通廳、省衛(wèi)生廳、省公安廳、省水利廳、省地震局、省國土資源廳、省氣象局9個(gè)廳局以召開座談會(huì)的方式進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，得出陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)存在的問題主要是：

1. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系還不夠完備。（1）某些預(yù)案目前還存在一些未具體規(guī)定預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)及響應(yīng)措施的特殊事件，現(xiàn)實(shí)操作中缺乏預(yù)案依據(jù)，亟待修訂補(bǔ)充。（2）雖然專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系中基本類別的預(yù)案已經(jīng)頒布或修訂，但由于某些危險(xiǎn)源具有多樣性特點(diǎn)，制定細(xì)化的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案就存在必要，如防洪專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于局部山洪泥石流、各支流的防汛規(guī)定還是空白。

2. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的編制還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。目前，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的編制主要是參照《陜西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化研究的主要目的之一首先在于為今后專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的編制提供一個(gè)較為規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)。

3. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容中原則性規(guī)定多，可操作性內(nèi)容不夠。這個(gè)問題具有普遍性。其結(jié)果是導(dǎo)致預(yù)案在應(yīng)急實(shí)踐中難以發(fā)揮更好的作用。同時(shí)，預(yù)案中文字性表述過多且語言還不夠通俗，不利于具體操作人員學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)和掌握預(yù)案。

4. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案實(shí)施中的突出問題。應(yīng)急預(yù)案實(shí)施效果與應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制等應(yīng)急工作的所有內(nèi)容相聯(lián)系。針對專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的特點(diǎn)，其實(shí)施中的突出問題主要有兩個(gè)：（1）應(yīng)急組織體系中組織機(jī)構(gòu)職責(zé)還不夠明確，尤其是層級指揮不清晰，多頭指揮現(xiàn)象還不同程度存在。（2）有關(guān)聯(lián)動(dòng)機(jī)制在操作中的有效協(xié)調(diào)存在一定問題。在調(diào)研中，多個(gè)部門提出了部門（各機(jī)構(gòu)）協(xié)調(diào)問題，如有些部門（機(jī)構(gòu)）間協(xié)調(diào)能力欠缺，既往對協(xié)調(diào)能力的培養(yǎng)不夠；有些部門認(rèn)為部門間職責(zé)交叉，責(zé)任主體是誰不明確。

5. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的管理需進(jìn)一步規(guī)范化。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)2009年8月省政府印發(fā)的《陜西省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》（陜政辦發(fā)〔2009〕125號），使專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的評審、修訂、培訓(xùn)、演練、發(fā)布、備案等進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。

二、以專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化為抓手推動(dòng)陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案規(guī)范化建設(shè)

預(yù)案是應(yīng)急管理的“龍頭”。專項(xiàng)應(yīng)急管理的所有其他工作都可以看作專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)踐。因此，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的編制，并不僅僅是一個(gè)制定應(yīng)急工作計(jì)劃這樣一個(gè)靜態(tài)的文案設(shè)計(jì)，而是蘊(yùn)含著動(dòng)態(tài)的應(yīng)急救援和應(yīng)急處置實(shí)踐的一個(gè)動(dòng)態(tài)的設(shè)計(jì)過程，故應(yīng)以專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化為抓手，推動(dòng)陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案及其應(yīng)急管理工作的規(guī)范化建設(shè)。

（一）專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制的規(guī)范化

如前所述，目前應(yīng)急預(yù)案（專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案）中存在的一個(gè)突出問題是預(yù)案的可操作性不夠強(qiáng)，使得預(yù)案不能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用和功能，直接影響應(yīng)急處置的效果。本課題研究的重要目的之一在于分析解構(gòu)專項(xiàng)預(yù)案各關(guān)鍵要素，制定應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，提升應(yīng)急預(yù)案的可操作性。為了提升專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的可操作性，首先要求專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制的過程和程序必須規(guī)范化。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制的過程和程序的規(guī)范化是提升應(yīng)急預(yù)案的可操作性的基礎(chǔ)和前提。具體講應(yīng)注重以下三方面的工作：

1. 成立科學(xué)合理的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制小組。省級專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案主要是省人民政府及其有關(guān)部門為應(yīng)對某一類型或某幾種類型突發(fā)公共事件而制定的涉及數(shù)個(gè)部門職責(zé)的應(yīng)急預(yù)案。因此，預(yù)案編制小組成員應(yīng)包括突發(fā)事件處置所涉及的所有部門的主要負(fù)責(zé)同志，同時(shí)，應(yīng)吸收相關(guān)專家參與。特別要明確牽頭編制的主責(zé)部門。

2. 有針對性地進(jìn)行詳細(xì)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析。任何預(yù)案的可操作性都是建立在有針對性的風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)之上。省級專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案所涉及的突發(fā)事件的處置一般都是特別重大和重大事件，因此，有針對性地進(jìn)行詳細(xì)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析就更加重要。為此，編制預(yù)案前應(yīng)由省應(yīng)急辦公室牽頭，相關(guān)廳局參與，全面分析突發(fā)危害因素及可能發(fā)生的危害類型及危害程度，按突發(fā)公共事件的類別有針對性地排查危害隱患的種類、數(shù)量和分布情況。在突發(fā)公共事件危害因素分析及隱患排查、治理的基礎(chǔ)上，確定陜西的危險(xiǎn)源、可能發(fā)生突發(fā)公共事件的類型和后果，進(jìn)行危害風(fēng)險(xiǎn)分析，并指出突發(fā)公共事件危害可能產(chǎn)生的次生、衍生危害。同時(shí)，對陜西應(yīng)急裝備、應(yīng)急隊(duì)伍等應(yīng)急能力進(jìn)行客觀分析和評估，在風(fēng)險(xiǎn)分析評估和應(yīng)急能力分析評估的基礎(chǔ)上形成分析報(bào)告，分析結(jié)果作為專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)。

3. 邊演練邊制定預(yù)案，邊完善預(yù)案。如前所述，應(yīng)急預(yù)案（又稱應(yīng)急計(jì)劃），是針對可能的重大事故(件)或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)，降低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或方案。因此，預(yù)案的編制往往是以目前可能的“確定性”應(yīng)對未來的不確定性，為了使風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上提出的應(yīng)急與救援行動(dòng)具有有效性，提高應(yīng)急預(yù)案的操作性，同時(shí)，提高各參與處置部門的協(xié)調(diào)性和聯(lián)動(dòng)性，提升應(yīng)急處置效果，在專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制的過程中就需要邊演練邊制定預(yù)案，邊完善預(yù)案，而不是在預(yù)案編制完成之后再演練。

（二）專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化

1. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的含義、原則、目標(biāo)。

（1）含義：即以實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)具備的功能和作用為宗旨，通過分析抽取專項(xiàng)預(yù)案各關(guān)鍵要素，制定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)，為編制專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案提供規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（2）原則：該課題研究的具體目的在于分析解構(gòu)專項(xiàng)預(yù)案各關(guān)鍵要素，制定應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，為專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的編制提供標(biāo)準(zhǔn)范式；通過專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制的規(guī)范化、管理的規(guī)范化并優(yōu)化專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的編制程序。同時(shí)，通過專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的研究為專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案智能化管理奠定一定的基礎(chǔ)，為應(yīng)急平臺(tái)輔助決策系統(tǒng)和應(yīng)急預(yù)案庫建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。為此，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)的確定應(yīng)堅(jiān)持以科學(xué)性、兼容性（普遍適用性）、可操作性以及便于數(shù)字化為原則。

（3）目標(biāo)：該課題的研究一是為了更好地實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的功能和作用，二是為了達(dá)到《專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化研究》的具體目的，即分析解構(gòu)專項(xiàng)預(yù)案各關(guān)鍵要素，制定應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，提升應(yīng)急預(yù)案的可操作性，為應(yīng)急平臺(tái)輔助決策系統(tǒng)和應(yīng)急預(yù)案庫建設(shè)奠定基礎(chǔ)。為此，確定的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)應(yīng)該具有指導(dǎo)功能、查詢功能、管理功能、前數(shù)字化功能。具體講即確定的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)應(yīng)具有：專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制的指導(dǎo)作用、促進(jìn)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范化管理作用、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的便于查詢及宣傳作用、為應(yīng)急決策提供支持的作用以及便于數(shù)字化應(yīng)用的作用。上述應(yīng)具備的幾個(gè)功能或應(yīng)起到的作用，正是該課題研究所要達(dá)到的目標(biāo)。

2. 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)的確定。

（1）確定的依據(jù)。雖然專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案涉及的突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會(huì)安全事件，各類突發(fā)事件的起因、處置的方式等有很強(qiáng)的特殊性，但是作為突發(fā)事件又具有一些普遍性和帶有規(guī)律性的東西，即從四類突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的過程來看，都分為事前、事發(fā)、事中、事后四個(gè)階段，在各個(gè)階段要完成的應(yīng)急任務(wù)和處置流程是相同的。從應(yīng)急預(yù)案應(yīng)發(fā)揮的作用或應(yīng)具有的功能來看，應(yīng)該能夠清楚地回答事前、事發(fā)、事中、事后四個(gè)階段應(yīng)急工作“做什么”、“由誰來做”、“如何做”、“用什么資源做”。為此，我們以應(yīng)急任務(wù)為驅(qū)動(dòng)、以應(yīng)急流程為導(dǎo)向來確定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)。具體講，根據(jù)突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后四個(gè)階段應(yīng)急工作應(yīng)完成的任務(wù)和應(yīng)急預(yù)案應(yīng)具有的功能和應(yīng)發(fā)揮的作用，抽取關(guān)鍵要素為預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、先期處置、分級響應(yīng)處置、后期處置（恢復(fù)與重建）和資源保障。然后對要素進(jìn)行層層分解。

（2）確定的步驟。第一步：編制專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制通，則即專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化文本結(jié)構(gòu)；第二步：從標(biāo)準(zhǔn)化文本結(jié)構(gòu)中抽取專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案各關(guān)鍵要素；第三步：把專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的關(guān)鍵要素表格化或模板化，即完成專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案由標(biāo)準(zhǔn)化文本結(jié)構(gòu)向標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)模板的轉(zhuǎn)化。

（3）標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)。為了體現(xiàn)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和完整性，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》、《陜西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，同時(shí)，在對現(xiàn)有陜西省專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案研究及其調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)包括三個(gè)大的部分即總則部分、功能部分和附則部分。對于專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的功能部分（專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)的核心部分）我們以應(yīng)急任務(wù)為驅(qū)動(dòng)、以應(yīng)急流程為導(dǎo)向確定并抽取了6個(gè)一級要素，22個(gè)二級要素，64個(gè)三級要素，105個(gè)四級要素。

在標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中我們重點(diǎn)考慮的問題：由于省級專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案涉及的突發(fā)事件需多個(gè)職能部門共同參與，因此，在專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制和實(shí)施中有兩個(gè)突出問題需要解決：

一是在應(yīng)急處置中多部門權(quán)限、職責(zé)劃分及其聯(lián)動(dòng)的問題。為此，在標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)關(guān)鍵要素的抽取中我們試圖對應(yīng)急處置的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)確定位和分類，抽取了應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場指揮機(jī)構(gòu)、協(xié)同參與單位作為指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的二級要素，以此為準(zhǔn)確劃分各參與處置機(jī)構(gòu)權(quán)限、職責(zé)確立前提。同時(shí)，為了使各個(gè)參與應(yīng)急處置的機(jī)構(gòu)和部門盡可能“聯(lián)動(dòng)起來”，增強(qiáng)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的操作性，要素的抽取中突出了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位和作用。并對協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主體、協(xié)調(diào)情形和協(xié)調(diào)事項(xiàng)進(jìn)一步作出了明確的規(guī)定。

二是資源保障的問題。資源保障是專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制的關(guān)鍵要素之一，也是專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案有效實(shí)施的關(guān)鍵因素，但是在突發(fā)事件發(fā)展變化的不同階段、應(yīng)急保障的重點(diǎn)和要求不同。為此，我們抽取了應(yīng)急準(zhǔn)備保障、預(yù)警支持保障和應(yīng)急處置保障作為資源保障的二級要素，并對這三個(gè)二級要素又進(jìn)行了進(jìn)一步詳細(xì)分解。

（三）專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案實(shí)施中需進(jìn)一步探索的標(biāo)準(zhǔn)化（規(guī)范化）問題

1. 應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)規(guī)范化問題。現(xiàn)有的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)急組織指揮體系中相關(guān)機(jī)構(gòu)的組成及其名稱還不夠規(guī)范。在預(yù)案編制、實(shí)施及應(yīng)急處置的實(shí)踐中需要不斷探索，以最大限度地實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)應(yīng)急組織指揮體系的職責(zé)、功能和作用的發(fā)揮為宗旨，逐步使應(yīng)急組織指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其名稱和職責(zé)規(guī)范化。

2. 應(yīng)急處置程序規(guī)范化問題。一是在預(yù)案編制、實(shí)施及應(yīng)急處置的實(shí)踐中需要不斷探索，編制各類突發(fā)事件處置操作規(guī)程，使各類突發(fā)事件的處置程序規(guī)范化；二是逐步明確應(yīng)急處置的各環(huán)節(jié)各處置機(jī)構(gòu)的職責(zé)、失責(zé)情形及應(yīng)承擔(dān)的結(jié)果，探索應(yīng)急處置的問責(zé)程序并逐步使之規(guī)范化。

3.應(yīng)急資源分類標(biāo)準(zhǔn)化問題。在應(yīng)急資源儲(chǔ)備和應(yīng)急資源數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)中，逐步探索應(yīng)急資源的分類、分級管理制度，逐步探索實(shí)行條形碼制度，以促進(jìn)應(yīng)急資源儲(chǔ)備和管理的規(guī)范化，從而提高應(yīng)急資源的調(diào)用效率，提高應(yīng)急處置的效果。

4.應(yīng)急標(biāo)識規(guī)范化問題。逐步探索應(yīng)急機(jī)構(gòu)、應(yīng)急人員（指揮人員、救援人員、專家人員等）標(biāo)識的規(guī)范化，在應(yīng)急處置中使用的災(zāi)情地圖、災(zāi)情統(tǒng)計(jì)表、匯報(bào)工作表、下達(dá)命令表以及應(yīng)急處置各個(gè)環(huán)節(jié)工作記錄等的規(guī)范化。以利于事后查清責(zé)任、總結(jié)教訓(xùn)并為應(yīng)急培訓(xùn)提供真實(shí)鮮活的教材。

三、進(jìn)一步促進(jìn)陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化

縱觀國內(nèi)外應(yīng)急預(yù)案建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的實(shí)際情況，為進(jìn)一步加強(qiáng)陜西專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的科學(xué)化、規(guī)范化，特提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）預(yù)案結(jié)構(gòu)上，注重省級應(yīng)急預(yù)案與國家總體應(yīng)急預(yù)案框架的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性

與美國類似，在我國，突發(fā)公共事件省級應(yīng)急預(yù)案也是以國家總體應(yīng)急預(yù)案框架為指導(dǎo)編制的，而且是國家應(yīng)急預(yù)案體系的有機(jī)組成部分。因此，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，必須首先確保陜西省省級應(yīng)急預(yù)案在基本結(jié)構(gòu)上與國家總體應(yīng)急預(yù)案框架的內(nèi)在統(tǒng)一性和相容性，然后再加強(qiáng)省內(nèi)各級應(yīng)急預(yù)案與省級應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)上的統(tǒng)一性，以保證整個(gè)應(yīng)急預(yù)案體系的協(xié)調(diào)兼容，促進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理流程的規(guī)范化。

（二）預(yù)案適用上，保證省級預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)模板適用的長期性和穩(wěn)定性

省內(nèi)應(yīng)急預(yù)案體系構(gòu)建過程中，應(yīng)不斷加強(qiáng)省級預(yù)案結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)其地區(qū)內(nèi)的指導(dǎo)性和通用性?？梢越梃b美國經(jīng)驗(yàn)，以比較粗線條的基本結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，以特色化的各類功能支持附件為支撐。這樣，既確保了預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)模板適用的長期性和穩(wěn)定性，又兼顧了預(yù)案內(nèi)容上的可調(diào)整性和靈活性。

（三）預(yù)案內(nèi)容上，突出不同層級預(yù)案功能及操作標(biāo)準(zhǔn)的差異性，注重危險(xiǎn)性分析和風(fēng)險(xiǎn)評估

預(yù)案結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化有利于促進(jìn)預(yù)案建設(shè)的規(guī)范化，同時(shí)，在標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)下，突出不同層級預(yù)案內(nèi)容在實(shí)現(xiàn)功能及相應(yīng)操作標(biāo)準(zhǔn)上的差異性，由高向低，漸次細(xì)化功能和措施內(nèi)容，逐步實(shí)現(xiàn)最低層預(yù)案措施直接、對象簡單、目標(biāo)明確的操作效果。這樣一來，將會(huì)大大提升預(yù)案的可行性，使預(yù)案建設(shè)更加科學(xué)、合理。

另外，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，陜西在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)中務(wù)必重視危險(xiǎn)性分析和風(fēng)險(xiǎn)評估等內(nèi)容?？茖W(xué)細(xì)致的風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評估是確保預(yù)案具有實(shí)用功能的根本前提。做好這項(xiàng)工作，不僅要有高水平的專家隊(duì)伍來做分析評估，還要有當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等基本情況的具體數(shù)據(jù)資料庫作為分析依據(jù)，同時(shí)，務(wù)必有既往突發(fā)事件的總結(jié)評估資料庫作為重要分析參考。

（四）預(yù)案的制定與修改上，強(qiáng)調(diào)預(yù)案生成的合作推演過程

從美國經(jīng)驗(yàn)來看，預(yù)案的演練是檢驗(yàn)預(yù)案實(shí)用性及對預(yù)案進(jìn)一步豐富完善的極佳手段。條件允許的情況下，陜西應(yīng)在應(yīng)急預(yù)案的制定與修改中強(qiáng)調(diào)演練環(huán)節(jié)，通過合作演練，預(yù)案涉及的相關(guān)協(xié)同單位既熟悉了預(yù)案，又加強(qiáng)了彼此的合作默契，還能在實(shí)踐中檢測出預(yù)案與現(xiàn)實(shí)操作不相融合的內(nèi)容，以及時(shí)對預(yù)案作進(jìn)一步修改完善。

（五）預(yù)案的技術(shù)處理上，加強(qiáng)支持附件的豐富與更新

預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)具有相對穩(wěn)定性，才能確保預(yù)案體系的逐步規(guī)范化，同時(shí)，預(yù)案支持附件的定期豐富與更新，才能保證預(yù)案內(nèi)容在使用中能不斷順應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，使其更加靈活與合理。當(dāng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)及人員出現(xiàn)調(diào)整、應(yīng)急措施及方法出現(xiàn)創(chuàng)新、應(yīng)急法規(guī)出現(xiàn)新頒或修訂等種種新情況時(shí)，要在技術(shù)處理上確保預(yù)案支持附件能及時(shí)做出相應(yīng)的更新與豐富。

（六）預(yù)案的配套落實(shí)上，重視各類資源、專業(yè)隊(duì)伍和相關(guān)應(yīng)急能力技術(shù)建設(shè)

從國外眾多國家應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，預(yù)案建設(shè)都是同現(xiàn)實(shí)應(yīng)急管理水平提升緊密聯(lián)系起來的。不抓好各類資源的儲(chǔ)備與管理，不搞好各種專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的建設(shè)，不加大應(yīng)急能力技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)，再完美的預(yù)案設(shè)計(jì)都只能是“紙上談兵”。因此，為使陜西應(yīng)急預(yù)案建設(shè)進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化，就必須狠抓預(yù)案的配套落實(shí)，把各類資源、專業(yè)隊(duì)伍、相關(guān)應(yīng)急能力技術(shù)建設(shè)真正帶動(dòng)起來。

（七）預(yù)案的機(jī)制構(gòu)建上，強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的屬地管理應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

不論是美國，還是加拿大、澳大利亞，都特別注重加強(qiáng)屬地管理的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。事實(shí)上，這種機(jī)制更有利于確保應(yīng)急反應(yīng)的速度，同時(shí)，熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的優(yōu)勢也使得屬地管理更能“因地制宜”而取得好的效果。因此，借鑒該經(jīng)驗(yàn)，陜西應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)，最終應(yīng)積極促成建立一套統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的屬地管理應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，一方面充分發(fā)揮當(dāng)?shù)貞?yīng)急反應(yīng)組織的指揮實(shí)施作用，另一方面大力加強(qiáng)上級領(lǐng)導(dǎo)組織在資源調(diào)度上的配合保障作用。這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、就近指揮、有效保障的應(yīng)急管理模式，必將使陜西突發(fā)事件應(yīng)急管理水平得到有力提升。

（課題組成員：王孝琪，吳瓊?cè)A，王高社）

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]