李燕

摘 要：公共財(cái)政是一個(gè)政府和財(cái)政職能調(diào)整的基本思路和導(dǎo)向，在這種導(dǎo)向下，強(qiáng)調(diào)了財(cái)政必須改革、體現(xiàn)政府職能和理財(cái)系統(tǒng)自力的深刻調(diào)整。在調(diào)整的過(guò)程中，公共預(yù)算機(jī)制的建立是公共財(cái)政框架構(gòu)建的核心。目前，我國(guó)財(cái)政收支的矛盾比較尖銳，只有通過(guò)深化預(yù)算管理改革，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，才能使收支矛盾得到一定的緩解，從而保障國(guó)家安全和社會(huì)秩序。本文依照我國(guó)建立公共財(cái)政框架的要求，提出改革預(yù)算編制方法、加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性、透明性等，從而建立適合公共財(cái)政框架下的預(yù)算管理制度。

ス丶詞：公共財(cái)政；預(yù)算；管理制度；改革

一、公共財(cái)政的概念、職責(zé)及存在的問(wèn)題

ィㄒ唬┕共財(cái)政的定義

ゾ褪槍家通過(guò)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者的身份獲取對(duì)應(yīng)的收入，政府在公共活動(dòng)上的開(kāi)支是主要的支出，從而達(dá)到保障國(guó)家安全和社會(huì)秩序的目的，公共服務(wù)水平也得到了一定的提高，是經(jīng)濟(jì)得到了均衡的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行體質(zhì)。它主要詮釋了公共收入和公共支出兩個(gè)主要的方向，公共收入是政府公共職能得以實(shí)現(xiàn)的必需品，而公共支出就是體現(xiàn)政府履行的公共職能。

ス共財(cái)政主要有滿足公共需要、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)公平、監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育五個(gè)職能。

ィǘ）目前公共財(cái)政存在的問(wèn)題

從我國(guó)財(cái)政運(yùn)行狀況來(lái)看，目前，我國(guó)公共財(cái)政體系還存在兩個(gè)方面主要問(wèn)題，一是財(cái)政職能定位不清，主要還存在 “缺位”和“越位”的現(xiàn)象，對(duì)一些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投入和公共領(lǐng)域的欠投入；二是從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性的事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少。

ザ、我國(guó)預(yù)算管理體制存在的問(wèn)題

1.財(cái)政部門和一些職能部門以及人大之間的關(guān)系沒(méi)有理順，稅收任務(wù)是從中央下達(dá)到地方，這就造成了地方與政府給人民代表上報(bào)的任務(wù)計(jì)劃不管是在時(shí)間上，還是數(shù)據(jù)上都有很大的出入，地方政府要求按人大通過(guò)的預(yù)算執(zhí)行，而稅務(wù)部門則按上級(jí)部門下達(dá)的任務(wù)數(shù)完成。其結(jié)果是地方政府要么完不成計(jì)劃，要么為了讓稅務(wù)部門完成任務(wù)而增加稅務(wù)成本。

2. 編制預(yù)算的時(shí)間過(guò)短，影響預(yù)算編制的質(zhì)量。我國(guó)的預(yù)算編制一般是在每年的十月份開(kāi)始，在編制上，周期一般只有2-3個(gè)月，因?yàn)檎{(diào)查和研究工作時(shí)間上的不充足，造成預(yù)算編制的精細(xì)化不夠。

3.預(yù)算報(bào)告審議機(jī)構(gòu)的力量薄弱。從各大人大的結(jié)構(gòu)上看，預(yù)算審批機(jī)構(gòu)的專業(yè)性不是很強(qiáng)，難以深入審查監(jiān)督，大部分人大代表對(duì)預(yù)算報(bào)告理解不深入，致使對(duì)預(yù)算報(bào)告提出的建議沒(méi)有針對(duì)性和建設(shè)性。

4.預(yù)算執(zhí)行的剛性不強(qiáng)。目前我國(guó)采用的是歷年制來(lái)預(yù)算年度，就是從每年的1月1日到12月31日，但是預(yù)算草案要到第二年的3月份，人大會(huì)議上才能得到審議批準(zhǔn)。這樣操作，使我國(guó)每年的預(yù)算執(zhí)行都有3個(gè)月的時(shí)間處于無(wú)法律效益的階段。這樣就會(huì)使各級(jí)政府在這三個(gè)月的時(shí)間里支出的隨意性增大。

5.在預(yù)算管理中還沒(méi)有歸納到預(yù)算外資金，這就降低了預(yù)算編制的完整性。各個(gè)部門和各個(gè)單位根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，收取嗯好安排的資金就是預(yù)算外資。這部分資金的存在，致使部門和單位支出不規(guī)范，逃離財(cái)政部門的監(jiān)督，影響預(yù)算編制的完整性。

6.在預(yù)算上，如果有違反行為，也沒(méi)有相應(yīng)的追究和懲罰的方法，大大減弱了預(yù)算的法制性和權(quán)威性。目前我國(guó)法律對(duì)預(yù)算法的一些違法行為的處罰還有不足：第一個(gè)是不明確責(zé)任的主體；第二個(gè)是采取法律手段的是違法人的上級(jí)機(jī)關(guān)，卻不是監(jiān)督機(jī)關(guān)，這樣就使執(zhí)行法的客觀性大大減弱；第三個(gè)是制裁形式有限，目前只有行政處罰，法律的權(quán)威性不夠。這些缺陷和不足導(dǎo)致了，一些違規(guī)行為的發(fā)生。

ト、按照我國(guó)建立公共財(cái)政框架的要求，改革預(yù)算管理制度的初步設(shè)想

1．規(guī)劃政府支出。按照完整性的預(yù)算原則體系要求，各個(gè)政府的編制都需要完成統(tǒng)一的預(yù)算政策，充分體現(xiàn)出以政府為中心的政府財(cái)政支出的全貌，這樣可以為政府提供出完整的政策所需要的數(shù)據(jù)資料，同事也可以了解到全國(guó)的政府資料的流向和流量，加大監(jiān)督政府理財(cái)活動(dòng)的力度，防止政府部門腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2．強(qiáng)化部門預(yù)算。在編制部門預(yù)算時(shí)，各單位要全面體現(xiàn)出各個(gè)部門年度的資金需要和單位的年度支出狀況。依據(jù)《政府收支分類科目》，收入的狀況要按照收取的級(jí)別來(lái)核對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的收人，具體到各個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目：支出方面就按照，支出項(xiàng)目逐一填列，對(duì)專項(xiàng)資金方面的支出要建立項(xiàng)目庫(kù)，利于財(cái)政部門監(jiān)督和管理。

3．推行零基預(yù)算編制法。目前在編制預(yù)算時(shí)，基本上都是按照“基數(shù)+增長(zhǎng)”的模式，沒(méi)有重新測(cè)算每一個(gè)科目和款項(xiàng)的支出需求，這樣在加大每年預(yù)算數(shù)的同時(shí)，也影響了對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目和民生項(xiàng)目的資金投入。推行徹底的零基預(yù)算，就是要在保工資和保運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，結(jié)合到國(guó)情和社會(huì)發(fā)展的計(jì)劃，進(jìn)行支出機(jī)制，確保民生項(xiàng)目和支出的項(xiàng)目的落實(shí)

4．健立專業(yè)的預(yù)算審核機(jī)構(gòu)。目前各級(jí)人大和政府都沒(méi)有建立專門的預(yù)算核機(jī)構(gòu)，而預(yù)算審核工作是編好預(yù)算、做好預(yù)算的關(guān)鍵，必須在兩個(gè)環(huán)節(jié)上面建好專門的預(yù)算機(jī)構(gòu)。第一是在各級(jí)的忍到預(yù)算委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)預(yù)算的審核，二是各級(jí)政府聘請(qǐng)一些財(cái)經(jīng)專家，對(duì)財(cái)政預(yù)算作數(shù)建設(shè)性的意見(jiàn)。

5．建立大一的國(guó)庫(kù)制度。是對(duì)財(cái)政制度的帳號(hào)設(shè)定和支出的方式的一次變革，是把所以的財(cái)政資金都?xì)w于國(guó)庫(kù)的單一性體系管理，收入的資金都是納入國(guó)庫(kù)或者財(cái)政的專員，支出的資金通過(guò)單一的資金體系支付到商品和勞動(dòng)供應(yīng)者和單位這樣有利于加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，讓資金的收支過(guò)程處于有效的財(cái)政監(jiān)督管理下。

6．構(gòu)建有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一是建立財(cái)政、審計(jì)和人大的監(jiān)督體系，提高監(jiān)督效率；二是需要加大力度對(duì)各個(gè)部門的財(cái)政支出項(xiàng)目的考核，建立起項(xiàng)目的考核機(jī)制；二是加大對(duì)事前和事后的監(jiān)督力度，對(duì)預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行全部的監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。

7、加大對(duì)違反預(yù)算行為的處罰力度。加大了處罰力度，就會(huì)使一些違規(guī)人不敢去違反預(yù)算法的規(guī)定，避免違規(guī)行為的發(fā)生，維護(hù)了預(yù)算的權(quán)威性質(zhì)和法制性質(zhì)。建立起公共財(cái)政的預(yù)算管理工作有利于規(guī)范政府和預(yù)算單位的行為，減少權(quán)錢交易、舞弊等違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，促使政府各部門真正做到為民服務(wù)，財(cái)政資金真正做到為民辦事，以理財(cái)?shù)拿裰骰普麄€(gè)社會(huì)的民主化,從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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