王平

［摘 要］近幾年來,我國農(nóng)村政策得到了較好的貫徹和落實,工作也取得驕人的成績,但在農(nóng)村土地承包的管理工作中也還是出現(xiàn)了一些問題,產(chǎn)生了一些土地糾紛。本文結(jié)合多年的研究經(jīng)驗,介紹了我國目前的農(nóng)村土地承包管理工作的現(xiàn)狀及其土地糾紛情況,并對解決糾紛問題提出了一些對策,具有一定的實踐參考價值。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村土地承包；統(tǒng)分結(jié)合；經(jīng)營管理；土地糾紛

［中圖分類號］D922［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）26-0035-02

1 我國農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀

《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)頒布10周年了,10年的時間里,在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下,農(nóng)村承包管理工作經(jīng)過了幾個階段的發(fā)展,并取得非常好的成績。在黨的十七屆三中全會中就明確指出要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)驗制度,是黨的農(nóng)村政策的基礎(chǔ)。我國實行的農(nóng)村土地承包制度,是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)。前些年,我國的農(nóng)村稅費改革不斷深入,農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)籌提留款得到減免,在此基礎(chǔ)上更是得到了政府的農(nóng)業(yè)補貼。全國人民在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下,共同努力,促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展,為我國農(nóng)村事業(yè)的繁榮和農(nóng)民增收提供了完善的制度保障。近段時間以來,統(tǒng)分的雙層經(jīng)營體制逐漸暴露出了一些問題。農(nóng)民在市場中的地位變得十分脆弱,原有的農(nóng)村服務(wù)體系脫離了市場,難以適應(yīng)現(xiàn)階段市場的發(fā)展。雖然說我國現(xiàn)在已經(jīng)基本解決了溫飽問題,但是靠土地承包致富的難度卻很大。部分農(nóng)村的人地矛盾十分突出,并產(chǎn)生了很多糾紛,這些矛盾和糾紛在一定程度上制約了農(nóng)村甚至我國經(jīng)濟的發(fā)展,值得關(guān)注。

2 我國農(nóng)村土地承包的糾紛

我國農(nóng)村土地承包的糾紛的形式主要有以下幾種：第一,隨著政府頒布了1號文件等一系列惠農(nóng)政策,很多外出務(wù)工人員紛紛返鄉(xiāng)。特別是稅費改革后,不少外出打工的農(nóng)民回鄉(xiāng)種地的意愿強烈,人地矛盾突出。第二,在土地承包的管理工作中,存在工作行為不規(guī)范的現(xiàn)象,以公謀私,越權(quán)承包土地。特別是對還沒有到承包合同期限土地的收回或者另外發(fā)包,引發(fā)了一系列的土地糾紛。解決糾紛需要了解產(chǎn)生糾紛的原因,通過現(xiàn)象分析本質(zhì)。自《農(nóng)村土地承包法》頒布以來,部分村鎮(zhèn)在辦理承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)的時候,由于存在各種利益關(guān)系,工作中存在很多不規(guī)范的現(xiàn)象,如流轉(zhuǎn)協(xié)議以口頭形式為主、擅自將土地發(fā)包等,從而導(dǎo)致了很多土地糾紛的發(fā)生。

另一個比較重要的原因是不少農(nóng)民缺乏必要的法律意識,所在村領(lǐng)導(dǎo)班子的法制觀念也比較的落后,未能很好地履行法律職責。隨著社會法制的發(fā)展,部分農(nóng)民的法律意識相比以前得到增強,懂得了依法履行職責的重要性。但也有很多農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)成員,不愿面對新的形勢,在出現(xiàn)新的土地糾紛時,依舊沿用老一輩的經(jīng)驗去解決。與此同時,村領(lǐng)導(dǎo)集體由于觀念落后,不按照法定的程序來進行土地發(fā)包,有意或無意侵犯了村民的土地承包經(jīng)營權(quán),從而導(dǎo)致了土地糾紛的產(chǎn)生。

3 產(chǎn)生土地承包問題的原因

(1)第二輪土地承包工作趕時間、趕進度、工作不扎實,其至走了過場。按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中關(guān)于土地的程序規(guī)定,集體進行發(fā)包時,應(yīng)該召開村民會議民主討論確定土地承包方案。但有些地方當時不夠尊重農(nóng)民的知情權(quán)和決策權(quán),沒有制定承包方案,上級發(fā)個文件就說土地承包期延長了30年,而農(nóng)民群眾并不知道土地承包期是如何延長的。好多地方不管當時土地承包的情況合理不合理,按當時承包的地塊再簽訂30年合同,名義上是為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系,實際上是等于未認真開展第二輪土地承包工作。隨著國家各種惠農(nóng)政策的出臺,農(nóng)民對土地進一步關(guān)注,當時發(fā)包的基礎(chǔ)工作不扎實、不到位、必然導(dǎo)致矛盾的糾紛增多。

(2)有些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部不認真學習農(nóng)村土地承包的法律政策或政策觀念差,急功近利。急于出“政績”,置黨在農(nóng)村的基本政策于不顧。強調(diào)自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、招商引資、規(guī)模經(jīng)營等名義,提出一些違反法律政策規(guī)定的要求,支持村組干部以發(fā)展經(jīng)濟為由收回調(diào)整承包地、擴大預(yù)留機動地、強迫流轉(zhuǎn)土地或命令農(nóng)民種植某種作物。當然不排除有些產(chǎn)業(yè)的確是科學的、對路的,但即使對路的產(chǎn)業(yè)也應(yīng)該是引導(dǎo)農(nóng)民去干,而不應(yīng)該違法強迫或逼著農(nóng)民去干。

(3)有些方面的政策規(guī)定不明確或操作性差,基層工作者無所適從?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)承包本集體經(jīng)濟組織的土地,但對集體經(jīng)濟組織成員資格沒有規(guī)定,承包經(jīng)營權(quán)的行使往往產(chǎn)生爭議。由集體經(jīng)濟組織成員資格界定方面的規(guī)定不明確,一些地方征地補償款分配上矛盾也比較突出。還有些自然災(zāi)害、征占土地、人地矛盾突出等情況引起的調(diào)整土地應(yīng)該如何操作,學生外出上學承包地如何規(guī)定等,都缺少具體規(guī)定。

(4)有些黨委、政府和主管部門管理土地承包工作缺少責任心。土地承包管理工作關(guān)系到黨在農(nóng)村的基本政策落實,是一項重要的基礎(chǔ)性工作。而有些地方的領(lǐng)導(dǎo)同志對這項工作不夠重視,對于當?shù)毓ぷ髋c法律政策的差距,不能正視,得過且過,也不采取積極的態(tài)度去解決。對于出現(xiàn)的土地承包糾紛,缺少處理的責任心和主動性,行政上不作為,造成農(nóng)民越級上訪。還有一些地方管理職責不落實,在黨委農(nóng)村工作部門和政府農(nóng)業(yè)部門之間扯皮,使這項重要工作掛了“空擋”，管理缺位。

(5)農(nóng)民法治意識的增強與村領(lǐng)導(dǎo)班子法制觀念相對滯后,不依法進行土地發(fā)包之間的矛盾是土地糾紛案件增多的又一重要因素。隨著我國綜合實力的不斷加強,我國正日益建設(shè)成為更文明、法制的社會。在社會發(fā)展中,農(nóng)民面對日益開放文明的社會,面對紛繁復(fù)雜的各類案例,面對新聞媒體的法制宣傳教育,潛移默化中他們法治意識得到了不斷強化,依法保護自己的合法權(quán)益已成為他們的首選。當遇到糾紛或者權(quán)益受到侵害時,他們不再姑息、躲避、忍讓,而是大膽地用法律來維護自己的合法權(quán)益。相對而言,農(nóng)村集體組織的領(lǐng)導(dǎo)成員,則未能順應(yīng)時代潮流。他們大多用老經(jīng)驗、老辦法來解決各類矛盾,不能將自己的思想提高到一個新的高度觀察分析問題,更不能適應(yīng)形勢發(fā)展,學法用法,不能用法律規(guī)范自己的行為。面對新情況、新問題,他們不及時更新自己的觀念,仍用老經(jīng)驗來辦事。同樣的情況及問題,隨著農(nóng)民法治意識的增強,再用老一套辦法來行事是不能取得好效果的。透過農(nóng)村土地糾紛案件分析,正是由于村領(lǐng)導(dǎo)未能適應(yīng)新形勢的需要轉(zhuǎn)變自己的思想觀念和作風,未按土地承包法規(guī)定的程序來進行土地發(fā)包,并且還存在任意侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的行為,導(dǎo)致土地糾紛的發(fā)生。

4 解決我國農(nóng)村土地承包糾紛的對策

具體解決對策以江蘇大豐市的農(nóng)村為例。江蘇大豐市農(nóng)村土地資源豐富,既有農(nóng)村耕地,也有沿海灘涂濕地,廣闊的淤泥質(zhì)超灘,物種資源豐富。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要遵循公開、公平以及平等的原則進行。除此之外,還有三點要求,第一,土地所有權(quán)屬于集體,不能買賣。第二,農(nóng)業(yè)土地有特定的用途,不能為發(fā)展經(jīng)濟以改變農(nóng)村土地為代價。第三,在遵循基本原則的前提下,不能損害承包農(nóng)戶的經(jīng)濟利益和合法權(quán)益。

當?shù)卣鶕?jù)自身農(nóng)村土地的特點,制定了幾點舉措：第一,加強宣傳,組織村領(lǐng)導(dǎo)集體深入學習農(nóng)村土地承包法。通過深入學習,提高村領(lǐng)導(dǎo)集體的法律意識,在工作依法履行職責,增強領(lǐng)導(dǎo)依法行政和維護農(nóng)民土地承包權(quán)的自覺性。另外,通過宣傳和學習,也有利于提高廣大農(nóng)民群眾的法律意識和依法維護自身權(quán)益的意識。

第二,制訂新的城鄉(xiāng)規(guī)劃。對于現(xiàn)階段出現(xiàn)的人地矛盾,以及出于對沿海灘涂濕地的保護,當?shù)卣笇?dǎo)各城鄉(xiāng)對重點區(qū)域進行了重新編制,對農(nóng)村土地進行適當?shù)臄U充,并對農(nóng)民居住點進行相應(yīng)的規(guī)劃,緩解人地矛盾。并在規(guī)劃完成后,完成了全面的規(guī)劃評審工作。

第三,務(wù)必依法加強土地承包管理。土地承包管理工作最重要的工作原則就是依法履行職責。首先,相關(guān)部門要加強立法工作,健全完善當前的農(nóng)村土地承包的制度,要確保資料和檔案能夠長期保存。其次,加強對土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證以及土地承包流轉(zhuǎn)的管理,從而形成規(guī)范的工作流程,使土地承包管理工作進一步制度化,避免因工作程序問題產(chǎn)生土地糾紛。

5 結(jié) 論

做好農(nóng)村土地承包管理工作,要求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門依法履行職責,穩(wěn)定好農(nóng)村土地承包關(guān)系,切實保護好農(nóng)民的合法權(quán)益。各級領(lǐng)導(dǎo)部門要貫徹落實《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以及《農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)管理辦法》,建立起明確的責任制度。保障好廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)利,解決因土地承包而引起的糾紛,不僅有利于促進農(nóng)業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展,維護農(nóng)村穩(wěn)定,更是我國建設(shè)和諧社會工作的重要工作之一。

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