【摘要】本文從理論上探討規(guī)劃與地價的關系，可以為在現(xiàn)實中脫節(jié)的城市規(guī)劃工作與土地市場研究找到恰當結合點，為進一步研究兩者耦合發(fā)展機制奠定基礎。經(jīng)過分析認為，城市規(guī)劃與地價應協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)劃決策與實施過程要注重地價導向作用和地價分析。

【關鍵詞】城市規(guī)劃土地價格作用機制協(xié)調(diào)發(fā)展

一、引言

城市規(guī)劃調(diào)控與土地價格機制都是配置土地資源的重要手段。在我國快速城市化的過程中，由于土地市場機制尚不完善，城市規(guī)劃調(diào)控土地市場面臨著較大挑戰(zhàn)，市場失靈的存在又導致市場機制無法實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)分配。由此，本文從理論上探討了“政府”和“市場”兩種力量相互影響的規(guī)律，試圖探索出促進兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑。

二、城市規(guī)劃對土地價格的影響

城市規(guī)劃體系，包括規(guī)劃綱要及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃等不同層次的規(guī)劃內(nèi)容都會對地價產(chǎn)生重大影響。規(guī)劃綱要和總體規(guī)劃在宏觀上對土地市場進行協(xié)調(diào)，通過確定城市性質與規(guī)模、功能分區(qū)與布局、用地性質等，直接影響土地等級和地價總體水平，決定城市地價分級體系和發(fā)展趨勢。分區(qū)規(guī)劃是對局部地區(qū)土地利用、人口分布等的具體安排，通過控制性規(guī)劃調(diào)節(jié)用地性質和開發(fā)強度，從中觀層面引導城市土地的開發(fā)建設并影響地價變化。詳細規(guī)劃以控制為主，在微觀層面上直接調(diào)節(jié)土地開發(fā)活動，影響具體地塊的開發(fā)價值，最終導致不同開發(fā)用途土地的地價產(chǎn)生較大差異。

市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃影響土地價格的作用機制主要有三個方面：一是經(jīng)濟機制，主要包括區(qū)位、集聚、擴散、空間近鄰和收益機制等。城市規(guī)劃內(nèi)容具有區(qū)位指向的作用，促使各性質用地的空間分布呈現(xiàn)出特定規(guī)律。而城市規(guī)劃實施過程會造成資源要素和經(jīng)濟活動等在城市空間上集中或分散，在這種集聚或擴散機制的作用下對地價產(chǎn)生重大影響。又由于各經(jīng)濟活動或各區(qū)域空間位置的關系會產(chǎn)生相互聯(lián)系，通過正或負的外部效應影響地價。收益機制發(fā)揮作用體現(xiàn)在地價隨容積率變化方面，由于容積率變化會導致土地利用收益大幅變化，因而不同容積率下的低價差異較大。二是社會機制，土地開發(fā)行為產(chǎn)生的外部影響難以用貨幣衡量，只能通過社會的整體價值標準進行判斷，從而社會機制在城市規(guī)劃對土地價格的影響中發(fā)揮重大作用。三是行政機制，城市規(guī)劃調(diào)控土地市場往往發(fā)生局限性，當經(jīng)濟和社會機制無法有效發(fā)揮作用時，城市政府以及建設主管部門就可以通過行政力量約束開發(fā)行為，規(guī)范土地開發(fā)活動，進而影響地價。據(jù)此，本文概括出城市規(guī)劃不同層次對土地價格產(chǎn)生影響的作用機制，如圖1所示。

三、土地價格對城市規(guī)劃的反作用

市場經(jīng)濟條件下，地價在城市規(guī)劃決策、實施和管理過程中的反饋作用日益受到重視。根據(jù)地價分布規(guī)律和與地價體系間的關系，可以合理配置城市中各用途土地的比例、構成以及空間布局。

（一）地價對城市規(guī)劃決策的影響

地價對土地資源的綜合評價及開發(fā)利用發(fā)揮著重要作用，為獲得土地利用的最大經(jīng)濟效益，就必須充分利用地價經(jīng)濟杠桿對城市規(guī)劃決策進行調(diào)節(jié)。一方面，重視地價對城市規(guī)劃方案設計的指導作用。根據(jù)現(xiàn)狀地價水平和空間分布特征，對城市未來用地需求進行預測，進而科學選擇城市發(fā)展用地的具體區(qū)位和規(guī)模，合理確定用地結構、功能布局及開發(fā)強度等。同時通過對現(xiàn)狀地價的調(diào)查有助于分析城市用地中的低效利用情況和土地增值潛力，為功能布局調(diào)整提供依據(jù)。另一方面，重視地價對城市規(guī)劃方案選擇的指導作用。以不同城市規(guī)劃方案為基礎，對影響地價動態(tài)變化的多種因素進行評價，綜合各類地價資料及規(guī)劃實施方式，評估不同規(guī)劃方案可能形成的地價及土地效益，選擇最優(yōu)規(guī)劃方案。

（二）土地價格對城市規(guī)劃實施的影響

城市規(guī)劃方案的實施離不開地價的推動和反饋作用。一方面，地價經(jīng)濟杠桿能有效推動規(guī)劃方案的實施和規(guī)劃格局的形成。將土地作為基本生產(chǎn)要素納入市場當中進行成本收益分析，能促使政府有效利用地價杠桿對土地資源進行優(yōu)化配置，如運用低價或減免使用費等策略促進工業(yè)用地外遷，利用優(yōu)惠手段促進城市區(qū)位條件較差地段的開發(fā)建設。另一方面，通過地價變化可以對城市規(guī)劃方案實施成效進行評價。城市規(guī)劃通過確定城市結構、用地性質和土地開發(fā)強度等內(nèi)容促進地價增長，因此地價變化趨勢成為評價城市規(guī)劃實施成效的關鍵指標。隨規(guī)劃實施和城市規(guī)模增長，往往出現(xiàn)城市規(guī)劃方案與現(xiàn)實城市經(jīng)濟增長脫節(jié)的現(xiàn)象，這時地價就成為城市規(guī)劃方案需要調(diào)整的信號，有利于政府相關部門及時進行決策。

（三）土地價格對城市規(guī)劃管理的影響

控制性詳細規(guī)劃和滾動開發(fā)規(guī)劃是城市規(guī)劃動態(tài)實施與管理的重要手段，同樣需要地價杠桿作用。市場經(jīng)濟條件下，為充分貫徹落實城市規(guī)劃方案，就需確保控制性詳細規(guī)劃中的用地性質、容積率等指標符合地價規(guī)律，保持與土地開發(fā)間的協(xié)調(diào)性。如容積率指標，由于地價取決于土地要素市場的供需關系，土地開發(fā)者往往根據(jù)地價與資本價格的比較決定投資比例，進而決定容積率，因此地塊的容積率指標應根據(jù)區(qū)域地價水平及市場原則等的論證加以確定。城市規(guī)劃中的滾動開發(fā)通過將城市建設期內(nèi)的開發(fā)目標分解成若干個時間段，根據(jù)現(xiàn)階段規(guī)劃實施后地價的信息反饋情況，調(diào)整并修改未來的開發(fā)規(guī)劃，持續(xù)不斷的編寫后續(xù)的規(guī)劃方案，實現(xiàn)規(guī)劃實施的可操作性。

綜合以上地價杠桿對城市規(guī)劃決策反作用的分析，本文認為城市地價會通過其自身的信號傳播和經(jīng)濟評價功能對城市規(guī)劃產(chǎn)生重大影響。由于地價會對城市土地布局、土地區(qū)位選擇、開發(fā)具體用途和開發(fā)強度等方面產(chǎn)生一定作用，最終通過成本收益機制、推動及評價機制以及反饋機制來分別對城市規(guī)劃方案的決策、實施和管理發(fā)揮反作用，成為規(guī)劃過程中的重要指導性工具。土地價格對城市規(guī)劃的反作用機制如圖２所示。

圖2土地價格對城市規(guī)劃的反作用機制圖

四、 城市規(guī)劃與土地價格互動機制框架

市場機制條件下，由于開發(fā)者過多關注經(jīng)濟利益，往往造成外部不經(jīng)濟，通過城市規(guī)劃能有效規(guī)避這種負效應，確保土地開發(fā)的綜合效益，而科學的城市規(guī)劃方案也應建立在與地價相適應的基礎上，充分體現(xiàn)土地經(jīng)濟價值，使城市規(guī)劃與地價達到和諧統(tǒng)一?？傊挥袃烧呦嗷f(xié)調(diào)才能更好地對城市土地資源進行優(yōu)化配置，本文總結出規(guī)劃與地價對調(diào)控土地市場的機理如圖3所示。

從圖3可以看出，城市規(guī)劃與地價的互動機制體現(xiàn)出一定的特性。土地市場發(fā)育較成熟的情況下，城市規(guī)劃與地價之間的作用是互動的，一方發(fā)生變動必然引起另一方變化，如城市規(guī)劃各層次內(nèi)容的調(diào)整都會使地價水平及其空間分布產(chǎn)生一系列變化。城市規(guī)劃是對城市未來發(fā)展所需建設用地的具體安排，如果規(guī)劃用地的性質和開發(fā)強度不能較好的符合城市發(fā)展的要求，就會造成土地利用的不經(jīng)濟，這種不經(jīng)濟通過市場機制及地價杠桿作用促使城市規(guī)劃內(nèi)容進行相應改變，進而使地價得到重新調(diào)整，達到新的平衡。

五、結論

在我國目前特定的經(jīng)濟、社會和文化環(huán)境下，城市規(guī)劃與地價都是對城市土地資源進行配置的重要手段，兩者的結合使用可以增強調(diào)控效果。首先，注重城市規(guī)劃與土地價格的協(xié)調(diào)一致。由于土地市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)往往出于滿足開發(fā)商私人利益的目的，致使城市土地利用的綜合效益低下，這時就需要政府城市的規(guī)劃部門對土地利用方式和開發(fā)強度等方面進行重新調(diào)節(jié)，確保城市規(guī)劃與地價的協(xié)調(diào)一致。其次，充分發(fā)揮地價在城市規(guī)劃中的導向作用。在城市規(guī)劃決策過程中應重視土地的經(jīng)濟價值，使之成為規(guī)劃方案選擇和土地開發(fā)時序確定的指導依據(jù)，根據(jù)優(yōu)質優(yōu)用原則，將經(jīng)濟效益好、占地面積少的建設項目布局在區(qū)位最佳的地段。最后，城市規(guī)劃方案決策過程加強經(jīng)濟分析。市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃必須反映社會經(jīng)濟因素在城市規(guī)劃各層次上對城市發(fā)展帶來的影響，充分利用地價經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)和信息作用，制定與市場經(jīng)濟相適應的城市規(guī)劃方案，強化規(guī)劃政策地位。

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基金項目：2010年度教育部人文社會科學研究一般項目《土地市場制度完善與調(diào)控管理創(chuàng)新研究》，項目批準號：10YJA790178。

作者簡介：于素涌（1986-），北京人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院區(qū)域經(jīng)濟學專業(yè)研究生，研究方向：土地利用與不動產(chǎn)經(jīng)濟。

（責任編輯：陳岑）