蔣利平 曾憲良

近年來，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)的持續(xù)進(jìn)行，新化縣各類涉礦信訪矛盾也隨之凸顯。通過規(guī)范用地管理，組織開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等工作，新化縣的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序逐漸好轉(zhuǎn)，信訪案件數(shù)量得到有效控制。

新化縣是湘中重要的資源大縣，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)在全縣經(jīng)濟(jì)中占有的比重大。目前新化縣共發(fā)現(xiàn)36種礦產(chǎn)資源，可供開發(fā)利用的有26種，其中煤、金、銻、銅、鎢、鈦、硅石、石墨、石膏、玄武石、高嶺土等是該縣的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)。

新化縣共有各類礦山企業(yè)135家，其中煤礦49家，金屬礦6家，其他非金屬礦80家。近年來，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)的持續(xù)進(jìn)行，各類涉礦信訪矛盾也隨之凸顯，如何切實(shí)解決好此類信訪案件成為新化縣的一大工作重點(diǎn)。

探尋根源

新化縣經(jīng)過調(diào)研總結(jié)發(fā)現(xiàn)，涉礦信訪問題的表現(xiàn)形式及原因主要為：

一是農(nóng)企糾紛造成的信訪問題。因農(nóng)企矛盾而產(chǎn)生的信訪問題主要有兩種情形，一為礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，確實(shí)給當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活帶來了不利影響，要求賠償?shù)?；二為以破壞水源、房屋為由進(jìn)行上訪，以達(dá)到個(gè)人目的的。

對(duì)于第一種情形，采礦對(duì)環(huán)境造成破壞，本可以通過賠償當(dāng)?shù)匕傩盏膿p失而避免上訪，礦山企業(yè)一般也都能承擔(dān)責(zé)任，愿意賠償，但在鑒定、理賠上缺乏可供操作的管理辦法，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，互相攀比，客觀上造成了礦區(qū)群眾集訪、纏訪事件的發(fā)生。對(duì)于第二種情形，很難協(xié)調(diào)處理到位。上訪人往往帶有個(gè)人恩怨或更深層次的原因，找各種借口上訪，并且這類上訪占絕大多數(shù)。

二是非法開采造成的信訪問題。近年來，部分非法開采者受利益驅(qū)動(dòng)，非法盜采、亂采濫挖，損害了國(guó)家和當(dāng)?shù)厝藗兊睦?，極易引發(fā)群體性上訪。比如溫塘鎮(zhèn)皇甫殿村村民群訪反映共升煤礦以辦石膏礦為名非法采煤，桑梓鎮(zhèn)大坪村村民多次上訪反映傲家?guī)X煤礦探礦權(quán)以采代探等。

非法開采勢(shì)頭難以有效遏制，究其原因，一是監(jiān)管難。新化縣礦山點(diǎn)多面廣，布局比較分散，且礦產(chǎn)資源違法行為隱蔽性強(qiáng)，而這方面的專業(yè)監(jiān)管力量不足，使得動(dòng)態(tài)巡查無法面面俱到。二是違法案件查處執(zhí)行難。在實(shí)踐中，由于部門之間執(zhí)法理念的差異，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法還存在諸多問題。另外，國(guó)土資源部門對(duì)礦產(chǎn)資源等違法行為有制止權(quán)，但沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，移交公安、法院、檢察院等部門執(zhí)行，需要一定時(shí)間。

三是商業(yè)性探礦權(quán)轉(zhuǎn)不了采礦權(quán)而造成的信訪問題。2004年至2006年，經(jīng)上級(jí)人民政府和主管部門審核批準(zhǔn)，新化縣公開掛牌出讓了12個(gè)煤炭探礦權(quán)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定，這些探礦權(quán)在完成勘查驗(yàn)收后，即可轉(zhuǎn)辦采礦權(quán)。但2007 年，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了調(diào)整，新設(shè)采礦權(quán)年產(chǎn)量必須達(dá)到30萬噸，滿3年服務(wù)年限，并要遵循“開一關(guān)一”的原則。雖然新化縣設(shè)立的這些探礦權(quán)大部分完成了儲(chǔ)量報(bào)告并驗(yàn)收合格，但因無法滿足新的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)不了采礦權(quán)。由于投入資金是探礦權(quán)人采取各種辦法從民間籌集獲得的，其中大部分資金來自項(xiàng)目所在地一些本來就很貧困的村民。投入巨資探明儲(chǔ)量，經(jīng)驗(yàn)收后未能轉(zhuǎn)采礦權(quán)，群眾的思想極不穩(wěn)定，多次集體到省或進(jìn)京上訪。

破題路徑

為了解決涉礦信訪問題，新化縣首先規(guī)范了礦產(chǎn)資源開發(fā)中的用地管理。在用地手續(xù)方面，過去一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣辦、國(guó)有礦山企業(yè)的工業(yè)用地和生活區(qū)用地，都辦理了用地手續(xù)，一些私人小煤窯的用地，通過調(diào)規(guī)，也都轉(zhuǎn)為了建設(shè)用地。

從2009年開始，對(duì)新設(shè)的礦山企業(yè)，其工業(yè)廣場(chǎng)和生活區(qū)一律采用劃撥的方式，依規(guī)依程序辦理相關(guān)手續(xù)。礦區(qū)土地的征用由礦業(yè)權(quán)競(jìng)得者按照一區(qū)的價(jià)格支付補(bǔ)償費(fèi)，在田地的丈量過程中，一般都以該塊田地最長(zhǎng)和最寬的邊相乘計(jì)算面積，盡最大努力維護(hù)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益。

同時(shí)，新化縣組織開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。對(duì)新建礦山的地質(zhì)環(huán)境工程落實(shí)了同時(shí)設(shè)計(jì)、施工、投入使用的監(jiān)管措施。對(duì)已投產(chǎn)的礦山企業(yè)全面實(shí)行備用金繳存制度，將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理納入采礦權(quán)延續(xù)登記審批內(nèi)容，監(jiān)督礦山企業(yè)對(duì)礦坑水的排放、煤矸石的堆放以及植被的破壞進(jìn)行逐步恢復(fù)治理和采取保護(hù)措施。對(duì)隨意堆放、保護(hù)措施不力的，下達(dá)《限期采取礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)措施通知書》，督促整改。由環(huán)保部門牽頭，先后組織開展了對(duì)楊家山礦區(qū)、古臺(tái)山礦區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)勝利煤礦、稠木煤礦等7家煤礦的礦井水污染進(jìn)行了督辦查處，責(zé)令修建凈化處理池近萬立方米。2008年以來，全面啟動(dòng)實(shí)施了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程，目前已分期完成工程驗(yàn)收42 家。

其次，新化縣開展非法采礦集中整治工作。近年來，新化縣對(duì)楊家山、古臺(tái)山礦區(qū)非法采礦進(jìn)行集中整治，先后組織了4次較大規(guī)模的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，取得了一定的整規(guī)成效。為鞏固整規(guī)成果，新化縣還成立了楊家山、古臺(tái)山礦區(qū)常年工作隊(duì)，工作隊(duì)每10天對(duì)兩大礦區(qū)進(jìn)行一次巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整治到位。同時(shí)，對(duì)礦山尤其是煤礦超深越界開采進(jìn)行專項(xiàng)整治。立案查處超深越界礦山20家，嚴(yán)格實(shí)行守界保證金制度。此外，新化縣還對(duì)全縣礦山采礦權(quán)權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行清理。依法查處非法轉(zhuǎn)讓礦權(quán)行為52家，規(guī)范了礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)。通過對(duì)非法采礦的集中治理，礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序逐漸好轉(zhuǎn)，涉及此類問題的信訪案件得到了有效控制。

另外，新化縣還妥善處理了商業(yè)性煤礦探礦權(quán)遺留問題。一是多次向市、省主管部門匯報(bào)、請(qǐng)示，爭(zhēng)取上級(jí)政府支持，放寬政策，降低標(biāo)準(zhǔn)，將探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)。二是在不能轉(zhuǎn)為采礦的情況下，繼續(xù)向上級(jí)主管部門匯報(bào)，爭(zhēng)取上級(jí)機(jī)關(guān)拿出妥善的處理方案。三是通過多方努力，終于爭(zhēng)取湖南省國(guó)土資源廳出資收購了其中的五家探礦權(quán)，另外幾家有的因沒有資源而停止勘探，有的因未辦理延續(xù)登記被注銷，剩下幾家完成了儲(chǔ)量報(bào)告的，按政策整合到了其他煤礦。其中日升煤礦探礦權(quán)與白花嶺煤礦整合，傲家?guī)X煤礦探礦權(quán)與大坪煤礦整合，高枧煤礦探礦權(quán)與田心煤礦整合，商業(yè)性煤礦探礦權(quán)遺留問題基本解決。2007年以后，新化縣沒有新設(shè)煤礦探礦權(quán)。

制度建議

一是要完善礦業(yè)開發(fā)收益分配機(jī)制。礦產(chǎn)資源所依附的土地、林地大部分為集體或個(gè)人所有，由于邊遠(yuǎn)落后山區(qū)群眾法律意識(shí)淡薄，在征用、租用土地、林地過程中，一些土地、林地所有權(quán)人漫天要價(jià)，甚至引起土地和山地權(quán)屬糾紛，影響了采礦許可證的申報(bào)及礦山建設(shè)。

土地問題的實(shí)質(zhì)是礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益分配問題，目前礦產(chǎn)資源開發(fā)收益難以體現(xiàn)到礦山所在群眾身上，當(dāng)?shù)V山企業(yè)取得較好的效益時(shí)，就容易引發(fā)土地、山林、水源等各種糾紛，甚至引發(fā)群體性事件。因此，切實(shí)解決好礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益分配問題，是減少涉礦信訪案件的關(guān)鍵，可探索用被征（租）用土地作價(jià)入股的方式，給當(dāng)?shù)厝罕娨愿叩氖找娣峙?，從而調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娭С制髽I(yè)發(fā)展的積極性，推動(dòng)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，緩和農(nóng)企矛盾，避免群眾找各種理由上訪。

二是要建立科學(xué)合理的農(nóng)賠管理制度。近年來，由于煤炭企業(yè)在采礦過程中給附近居民的房屋、土地、水源、環(huán)境造成了不同程度的損害，農(nóng)民的生存環(huán)境受到了一定影響，加之在鑒定和理賠上全縣沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方居民和企業(yè)主的矛盾不斷產(chǎn)生，而且愈演愈烈。建議出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，使采礦對(duì)環(huán)境破壞造成當(dāng)?shù)鼐用駬p失的賠償、征地拆遷等操作有章可循，有制可依，防止農(nóng)企矛盾突出而造成上訪。

三是要嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，加大查處力度。對(duì)舉報(bào)非法開采的信訪事項(xiàng)，靠解釋、調(diào)解是不能根本解決問題的，必須對(duì)舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的違法用地行為予以堅(jiān)決查處。一要加強(qiáng)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止；二要查處典型案件，對(duì)非法開采行為，要敢于碰硬、敢于查處，不能姑息遷就；三要加強(qiáng)聯(lián)合辦案，國(guó)土資源行政主管部門目前在自身缺乏強(qiáng)制手段的情況下，要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、法院的聯(lián)系，積極爭(zhēng)取這些部門對(duì)礦業(yè)執(zhí)法的支持與協(xié)作，增強(qiáng)礦業(yè)執(zhí)法的威懾力；四要嚴(yán)格依法行政，對(duì)涉礦違法案件，不僅要依法查處非法開采行為，還要依法處理非法開采責(zé)任人，以此取信于民。

（作者單位：新化縣國(guó)土資源局）