蔣冬青 余小雨

［摘要］突發(fā)事件中，政府新聞執(zhí)政力的建設(shè)有利于保障公眾的知情權(quán)，實現(xiàn)公共利益，也有利于提高政府公信力，塑造良好的政府形象。但是，突發(fā)事件中我國政府新聞執(zhí)政力卻存在著政府官員的新聞執(zhí)政能力薄弱、政府新聞發(fā)布制度運行不暢通以及現(xiàn)有新聞媒體管理體制不健全等問題。為了加強(qiáng)突發(fā)事件中我國政府新聞執(zhí)政力的建設(shè)，就需要我國從提高政府官員的新聞執(zhí)政能力、完善政府的新聞發(fā)布機(jī)制、完善新聞媒體的管理體制以及構(gòu)建民主的新聞執(zhí)政文化等幾個方面作出努力。

［關(guān)鍵詞］突發(fā)事件；新聞執(zhí)政力；政府；媒體

［中圖分類號］Ｄ６２［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００７７－０４

新聞媒體，在西方被稱為繼行政、立法和司法之后的“第四種權(quán)力”。它與政府、公眾構(gòu)成一種三角關(guān)系，并對政府和公眾產(chǎn)生重要影響。在突發(fā)事件中，新聞媒體對政府的影響是兩方面的。一方面，新聞媒體能夠在政府與公眾之間承擔(dān)起溝通“橋梁”的作用，有利于滿足公眾知情權(quán)，有利于穩(wěn)定公眾情緒，也有利于增加公眾對政府危機(jī)管理的信任與支持。另一方面，新聞媒體如果處置不當(dāng)，則會加劇謠言傳播和危機(jī)爆發(fā)速度。尤其是當(dāng)前歷史條件下，信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展，各種新興媒體不斷涌現(xiàn)，加之媒體資本化趨向越來越明顯，我國傳統(tǒng)的主流媒體話語權(quán)越來越弱。新聞媒體作為黨和政府的“喉舌”的功能也將逐步被弱化。新聞媒體的不斷發(fā)展，極大地改變了黨和政府的執(zhí)政環(huán)境。因此，黨和政府在處理突發(fā)事件過程中，要想切實維護(hù)社會穩(wěn)定，就必須加強(qiáng)與新聞媒體之間的信息溝通及輿論引導(dǎo)。正因為如此，黨的十七屆六中全會也再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和改進(jìn)新聞輿論工作，明確指出：“輿論導(dǎo)向正確是黨和人民之福，輿論導(dǎo)向錯誤是黨和人民之禍。”在突發(fā)事件的處理中，政府部門如何加強(qiáng)與新聞媒體的信息溝通，實現(xiàn)輿論引導(dǎo)，如何實現(xiàn)“善待媒體、善管媒體、善用媒體”進(jìn)而提高自身“新聞執(zhí)政能力”就成為我國政府面臨的重大難題。在此背景下探討突發(fā)事件中政府新聞執(zhí)政能力建設(shè)就具有重大的現(xiàn)實意義。

一、政府新聞執(zhí)政力建設(shè)的內(nèi)涵與意義

１．政府新聞執(zhí)政力建設(shè)的內(nèi)涵

政府新聞執(zhí)政，英文為（Ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ ｗｉｔｈ ｎｅｗｓ），其最早是由美國白宮的一名新聞發(fā)言人所提出的。后來，我國著名學(xué)者李希光將其引入到我國，并翻譯為“新聞執(zhí)政”。目前，雖然有部分學(xué)者在相關(guān)文獻(xiàn)資料中提到了“新聞執(zhí)政”，但是新聞執(zhí)政還沒有引起足夠的重視，所以我國學(xué)術(shù)界關(guān)于“新聞執(zhí)政”還沒有一個統(tǒng)一的界定。筆者借鑒李希光教授的觀點，認(rèn)為政府新聞執(zhí)政力，就是一種“駕馭輿論的執(zhí)政能力”［１］，它是構(gòu)成政府執(zhí)政能力的重要組成部分。具體來講，政府新聞執(zhí)政力是指政府運用有效手段與新聞媒體進(jìn)行信息溝通，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，在公眾中樹立、傳播和提升政府形象，保持政府執(zhí)政合法性和執(zhí)政地位的能力。

２．政府新聞執(zhí)政力建設(shè)的意義

首先，加強(qiáng)政府新聞執(zhí)政力建設(shè)有利于維護(hù)和實現(xiàn)公共利益。突發(fā)事件中，危機(jī)信息本身是一種公共信息資源。加強(qiáng)政府新聞執(zhí)政力建設(shè)，有利于政府及時發(fā)布危機(jī)信息，滿足公眾需求，也有利于動員社會公眾共同參與危機(jī)的化解，維護(hù)社會公眾的公共利益。

其次，加強(qiáng)政府新聞執(zhí)政力建設(shè)有利于保障公眾的知情權(quán)。隨著我國民主化程度的提高，切實保障社會公眾的知情權(quán)成為現(xiàn)代民主政府的一項重要任務(wù)。突發(fā)事件中，加強(qiáng)政府執(zhí)政力建設(shè)，有利于發(fā)揮新聞媒體的“橋梁”作用，將動態(tài)危機(jī)信息及時地傳遞給社會公眾，切實保障社會公眾的知情權(quán)。

第三，加強(qiáng)政府新聞執(zhí)政力建設(shè)有利于塑造良好的政府形象。在突發(fā)事件發(fā)生時，政府被給予了最為廣泛的關(guān)注。這一時刻，也是政府塑造良好形象的關(guān)鍵時刻。突發(fā)事件處理過程中，政府加強(qiáng)新聞執(zhí)政力建設(shè)，有利于社會公眾更好地了解政府解決危機(jī)的態(tài)度和舉措，有利于政府良好形象的樹立和傳播。反過來，良好政府形象的塑造有利于增強(qiáng)社會公眾對政府的公信力和合法性。

二、突發(fā)事件中我國政府新聞執(zhí)政力存在的問題

１．政府官員的新聞執(zhí)政能力薄弱

突發(fā)事件中，政府官員的新聞執(zhí)政能力直接決定著政府新聞執(zhí)政力。在突發(fā)事件中，政府官員要直接面對社會公眾和新聞媒體。這其中，政府官員表現(xiàn)出的執(zhí)政能力既關(guān)系到個人的仕途，也關(guān)系到政府執(zhí)政力建設(shè)的具體成效。當(dāng)前，政府官員的新聞執(zhí)政能力主要存在如下幾個方面的問題：

一是缺乏現(xiàn)代新聞執(zhí)政理念。長期的計劃經(jīng)濟(jì)和官本位思想的影響，許多政府官員習(xí)慣于把新聞媒體作為發(fā)號施令的工具。所以，在突發(fā)事件發(fā)生后，許多政府官員因?qū)π侣劽襟w心存戒心，而缺乏與新聞媒體之間的雙向交流。這樣既不利于社會公眾了解危機(jī)信息，反而因為種種猜疑會加劇危機(jī)的傳播，同時也使得政府失去了一個塑造形象的絕好機(jī)會。

二是應(yīng)對媒體能力比較薄弱。目前，政府官員在應(yīng)對媒體的能力方面還有所欠缺。面對新聞記者的采訪時，許多政府官員缺乏真誠的溝通，要么是官話連篇，要么保持沉默，要么以無可奉告來搪塞記者等。政府官員的這種應(yīng)對方式往往會導(dǎo)致新聞媒體的誤解或是不準(zhǔn)確的報道。在有的地方，有的領(lǐng)導(dǎo)為了逃避責(zé)任，懼怕新聞媒體的曝光，采取各種手段封鎖消息，阻止新聞媒體的報道，甚至對新聞記者進(jìn)行打擊報復(fù)，這不僅不利于化解危機(jī)，反而會引發(fā)更為嚴(yán)重的社會危機(jī)，同時也嚴(yán)重破壞政府在社會公眾中的形象。

２．政府新聞發(fā)布制度運行不暢通

改革開放以來，我國新聞發(fā)布制度逐步由高度集權(quán)的調(diào)控體系向法制化的新聞發(fā)布制度轉(zhuǎn)變。目前，我國法制化的新聞發(fā)布制度已經(jīng)基本建立。但是，我國新聞發(fā)布制度還處于起步階段，存在如下幾個方面的不足：

一是政府新聞發(fā)言人的職業(yè)化程度不夠。新聞發(fā)言人是一種職業(yè)化和專業(yè)化的職位，應(yīng)該由專門的人才來擔(dān)任。但是，我國目前各級政府部門的新聞發(fā)言人基本上都是由各個部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員兼任的。這些政府官員，雖然具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平，但是由于缺乏新聞學(xué)方面的知識，也沒有太多時間和精力去研究新聞發(fā)布工作，不利于政府新聞發(fā)布工作的專業(yè)化和職業(yè)化水平的提高。

二是媒體新聞自由與政府信息控制之間的矛盾。我國憲法規(guī)定，公民享有言論自由的基本權(quán)利，作為公眾代表的新聞媒體也就具有新聞自由的權(quán)利。從這個角度上看，政府應(yīng)該最大限度地滿足新聞媒體的采訪報道。但是，對于處于社會轉(zhuǎn)型期的中國而言，為了維護(hù)社會穩(wěn)定，政府需要對一些危機(jī)信息進(jìn)行適度控制。在這種情況下，新聞自由與信息控制就會產(chǎn)生矛盾。由此，政府如何在遵循新聞自由的原則下，對有害信息進(jìn)行控制就成為政府新聞執(zhí)政力建設(shè)的重大難題。

三是我國新聞發(fā)布的時效性不夠。突發(fā)事件發(fā)生后，誰第一時間發(fā)布信息，誰就占據(jù)了輿論的主動權(quán)。我國政府只有加強(qiáng)信息發(fā)布的及時性，才能有效規(guī)避因為各種“小道消息”傳播而導(dǎo)致的危機(jī)擴(kuò)散。２０１１年３月１６日，在我國部分地區(qū)發(fā)生的食鹽搶購現(xiàn)象，在一定程度上反映出我國政府新聞發(fā)布的時效性還不夠，結(jié)果導(dǎo)致群眾不能及時獲得權(quán)威信息和指導(dǎo)，出現(xiàn)了這種不理智的行為。

３．現(xiàn)有新聞媒體管理體制不健全

在很長一段歷史時期，我國新聞媒體都是作為黨政機(jī)關(guān)所有的事業(yè)單位而存在的。改革開放以后，我國加快了新聞媒體管理體制改革的步伐，逐步走上了一條市場化改革的路子。在新聞媒體中，開始實施“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”的運營模式。

這種模式正如亨廷頓指出的，政府“幾乎在所有方面都起著積極的領(lǐng)導(dǎo)作用和控制功能?！保郏玻菥唧w來講，其體現(xiàn)為黨和政府對突發(fā)事件中新聞媒體報道的“政治領(lǐng)導(dǎo)”原則。按照這一原則，突發(fā)事件要根據(jù)程度的不同由不同的新聞媒體來發(fā)布，并且新聞媒體的報道必須取得政府的許可之后方可發(fā)布。比如，重大的突發(fā)事件，只能由中央新聞媒體機(jī)構(gòu)發(fā)布和報道。這種新聞媒體的管理體制一方面保證了危機(jī)信息的真實性和權(quán)威性，有利于最大限度的維護(hù)社會穩(wěn)定。但是，另一方面會導(dǎo)致“跨地區(qū)的輿論監(jiān)督”。在我國地方政府中，新聞媒體往往與地方政府存在著隸屬關(guān)系。在地方保護(hù)主義的干預(yù)下，當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w會對本地之外的人和事進(jìn)行監(jiān)督性報道。

另外，我國對新聞媒體的管理還缺乏專門的法律法規(guī)。發(fā)達(dá)國家在突發(fā)事件的新聞媒體管理方面，都制定了專門的法律。比如美國的《信息自由法》，英國的《信息公開法》，日本的《情報公開權(quán)利宣言》等。這些專門法律規(guī)范有效地規(guī)范了政府與媒體之間的關(guān)系。而在我國，黨和政府對新聞媒體的管理只是參照憲法和一些行政法規(guī)的相關(guān)條款規(guī)定執(zhí)行的。相關(guān)法律規(guī)范的缺失使得我國新聞媒體中出現(xiàn)了諸如“假新聞”、“封口費”等失范現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)突發(fā)事件中我國政府新聞執(zhí)政力建設(shè)的對策

１．提高政府官員的新聞執(zhí)政能力

提高政府官員的新聞執(zhí)政能力是提高政府新聞執(zhí)政能力的重要任務(wù)之一。提高政府官員的新聞執(zhí)政能力可以從如下幾個方面著手：

一是加強(qiáng)政府官員新聞執(zhí)政理念和運用傳媒塑造政府形象的意識的培養(yǎng)。２０世紀(jì)末，新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)一種新的行政倫理價值，即政府應(yīng)該“為了公共利益而為公民服務(wù)”。［３］當(dāng)前，我國正在努力構(gòu)建為人民服務(wù)的服務(wù)型政府。在此背景下，各級政府官員應(yīng)該積極接受這種行政價值的引導(dǎo)，積極地創(chuàng)造性地回應(yīng)社會公眾的知情權(quán)。這就要求，各級政府官員在突發(fā)事件發(fā)生之后，改變原來將新聞媒體視為“傳聲筒”甚至是“洪水猛獸”的錯誤觀念，積極主動地加強(qiáng)與新聞媒體的溝通，將新聞媒體作為化解公共危機(jī)的重要力量之一。

二是要提高政府官員應(yīng)對媒體的技能和能力。政府官員應(yīng)對媒體能力如何，不僅影響到自身的素質(zhì)和能力，而且關(guān)系到政府新聞執(zhí)政水平的高低。由于政府官員應(yīng)對媒體能力最終體現(xiàn)為政府官員個體的新聞執(zhí)政能力，所以提高政府官員應(yīng)對媒體能力要從提高政府官員個體的新聞執(zhí)政力入手。一方面，各級政府部門要大力加強(qiáng)突發(fā)事件中政府官員新聞素養(yǎng)和新聞知識的培訓(xùn)力度，提升突發(fā)事件中政府官員個體與新聞媒體對話、溝通和交流的能力。另一方面，政府官員個體要重視與新聞媒體的主動溝通，也要自覺加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，充分了解各種不同類型媒體的特點和性質(zhì)，并掌握突發(fā)事件中與不同新聞媒體對話交流的技巧。這樣才能有利于緩和和化解危機(jī)，也才有利于塑造政府在公共危機(jī)中的良好形象。

２．完善政府的新聞發(fā)布機(jī)制

政府的新聞發(fā)布機(jī)制完善與否也直接決定著政府新聞執(zhí)政力的強(qiáng)弱。所以，很多國家都把政府新聞發(fā)布機(jī)制建設(shè)作為政府新聞執(zhí)政力建設(shè)的重要內(nèi)容。對于我國目前的情況而言，需要從如下幾個方面完善政府的新聞發(fā)布機(jī)制：

一是要實現(xiàn)新聞發(fā)言人的專業(yè)化和職業(yè)化。隨著我國社會的急劇變革，政府面臨的問題會越來越復(fù)雜，各種突發(fā)事件還會頻頻發(fā)生。在這種情況下，急需建立一支專業(yè)化的政府新聞發(fā)言人隊伍，及時、準(zhǔn)確地傳遞政府危機(jī)處理的態(tài)度和舉措，避免因謠言造成的各種恐慌和騷亂。

二是要完善我國突發(fā)事件的新聞報道快速反應(yīng)機(jī)制，及時地滿足社會公眾的知情權(quán)。具體來講，在突發(fā)事件發(fā)生之后，政府要按照以下幾個原則來發(fā)布信息：第一時間快速響應(yīng)原則、真實性原則和滾動發(fā)布原則。這方面，汶川大地震給我們留下了成功的經(jīng)驗。

三是要提高政府議程設(shè)置的能力。議程設(shè)置是由傳播學(xué)者麥克斯韋爾·麥克姆斯和唐納德·肖提提出來的。他們認(rèn)為，大眾傳播具有一種形成社會“議事日程”的功能，傳播媒介以賦予各種議題不同程度“顯著性”的方式，影響著公眾矚目的焦點和對社會環(huán)境的認(rèn)知。因此，政府需要引導(dǎo)媒體的議程設(shè)置，以此來引導(dǎo)輿論，凝聚人心。值得注意的是，隨著市場化發(fā)展，傳統(tǒng)主流媒體對公眾話語權(quán)的議程設(shè)置能力在逐漸減弱。這就需要政府一方面要加強(qiáng)傳統(tǒng)主流媒體的建設(shè)，另一方面也要發(fā)展新興媒體，比如政府網(wǎng)站等，以彌補傳統(tǒng)主流媒體的不足。

四是要協(xié)調(diào)信息自由與社會控制的矛盾。美國社會學(xué)家羅斯指出，為了保持社會的和諧與穩(wěn)定，就必須有一定的控制機(jī)制。［４］信息自由與社會控制本身就是一個矛盾體，但是信息自由也不是絕對的，而是應(yīng)該有法律制度約束的。同時，社會控制也不是沒有限度的，應(yīng)該尊重信息自由。所以，在協(xié)調(diào)兩者矛盾的過程中，要謀求雙方的統(tǒng)一，并用法律制度加以規(guī)范。這方面，《政府信息公開條例》的出臺就是一個很好的例子。

３．完善新聞媒體的管理體制

新聞媒體的管理體制是否科學(xué)、合理也影響著政府新聞執(zhí)政力建設(shè)的具體成效。當(dāng)前，我國新聞媒體管理體制的優(yōu)化，既要堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，也要促進(jìn)其進(jìn)一步優(yōu)化。具體來講，應(yīng)該從如下幾個方面加以優(yōu)化：

一是要加強(qiáng)新聞媒體管理的法制化建設(shè)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府對新聞媒體的管理應(yīng)該更多地依靠經(jīng)濟(jì)、法律手段，而非傳統(tǒng)的行政手段。新聞媒體管理的法制化、規(guī)范化是大勢所趨。雖然我國出臺的《中國人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，將突發(fā)事件的應(yīng)對納入了法制化管理軌道，也極大地推動了政府對新聞媒體的法制化建設(shè)。但是，這種法制化管理的力度還亟待加大。借鑒國外經(jīng)驗，我國急需要制定一部《新聞法》，用以進(jìn)一步明確政府對新聞媒體的法制化管理。

二是要加強(qiáng)媒體行業(yè)自律。隨著我國文化體制改革的進(jìn)一步深化，政府對媒體的控制會逐步減弱。受利益驅(qū)使的影響，新聞媒體往往會超越界限濫用信息自由，給政府突發(fā)事件的處理造成不利影響。在這種情況下，就急需加強(qiáng)新聞媒體行業(yè)的行業(yè)自律。具體操作上，可以借鑒國外經(jīng)驗，加大行業(yè)協(xié)會對各新聞媒體的監(jiān)督力度。［５］媒體行業(yè)協(xié)會要進(jìn)一步完善新聞倫理規(guī)范，加大對媒體記者從業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則的制定和實施力度，提高媒體從業(yè)人員的自我約束能力。

三是要營造一種自由和負(fù)責(zé)的媒介生態(tài)。自由而寬松的空間，是新聞媒體履行社會職責(zé)，行使輿論監(jiān)督的重要條件。所以，政府對那些沒有觸犯法律的新聞媒體，應(yīng)該允許其在一定范圍內(nèi)試錯。這樣才能更好地發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。但是，要注意的是，要防范一些別有用心的媒體，以捏造事實，獲取市場利潤的行為。這就需要政府制定一套有效的媒體問責(zé)制度來規(guī)范媒體行為。

４．構(gòu)建民主的新聞執(zhí)政文化

政府對突發(fā)事件處理的態(tài)度和舉措，既能反映一個政府的工作作風(fēng)和素質(zhì)，也能反映出一個政府的執(zhí)政能力，還能反映出支撐政府執(zhí)政行為的執(zhí)政文化。政府新聞執(zhí)政力的建設(shè)除了需要在上述幾個方面作出努力之外，還離不開一定的執(zhí)政文化作為支撐。有強(qiáng)勢執(zhí)政文化支撐的新聞執(zhí)政力才是強(qiáng)大的，才是堅不可摧的。那么政府新聞執(zhí)政力需要何種執(zhí)政文化來支撐呢？由于新聞執(zhí)政力本身就是民主社會中，政府主動加強(qiáng)與社會公眾溝通，以實現(xiàn)公共利益的一種文明執(zhí)政方式。一個具有很強(qiáng)新聞執(zhí)政力的政府，必定是一個民主、透明、開放的政府，其所追求的必定是一種民主的執(zhí)政文化。所以，從這個意義上來講，政府新聞執(zhí)政力的建設(shè)就需要強(qiáng)大的民主執(zhí)政文化作為支撐。

構(gòu)建強(qiáng)大的民主執(zhí)政文化，就需要“表達(dá)意見的自由和多種信息來源”。［６］具體要做好如下幾個方面的工作：（１）政府要盡可能地公開各種政務(wù)信息和社會信息。具體到突發(fā)事件中，政府要及時地通過新聞媒體向社會公眾公布各種危機(jī)信息以及政府危機(jī)處理的相關(guān)信息。（２）政府要放松對新聞媒體的管制。隨著我國民主化程度的不斷提高，新聞媒體在突發(fā)事件處理中的作用將進(jìn)一步凸顯。政府必須賦予新聞媒體更大的自主性，并與新聞媒體進(jìn)行積極廣泛的合作，有效化解各種社會危機(jī)。（３）要進(jìn)一步加強(qiáng)法治精神。民主執(zhí)政文化的構(gòu)建與法治精神的強(qiáng)化也是密不可分的。在突發(fā)事件的處理過程中，國家、媒體、公眾的互動關(guān)系都應(yīng)該由法律來協(xié)調(diào)。這樣，民主執(zhí)政理念才不會流于形式，而真正落實在相關(guān)的法律規(guī)范之中。

結(jié)論

隨著信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，媒體的信息功能變得日益強(qiáng)大。新聞媒體的發(fā)展不僅深刻改變著人們的生產(chǎn)生活方式，也極大地影響了黨和政府的執(zhí)政環(huán)境。尤其是在突發(fā)事件中，新聞媒體對執(zhí)政環(huán)境的影響更為直接。面對突發(fā)事件，政府如何與新聞媒體進(jìn)行信息溝通，如何通過新聞媒體進(jìn)行輿論引導(dǎo)、凝聚人心，進(jìn)而提高政府的新聞執(zhí)政能力，就成為政府在處理突發(fā)事件中要實現(xiàn)社會穩(wěn)定、化解危機(jī)的首要任務(wù)。但是突發(fā)事件中，我國政府新聞執(zhí)政力存在著政府官員的新聞執(zhí)政能力薄弱、政府新聞發(fā)布制度運行不暢通、新聞媒體管理體制不健全等諸多問題，極大地制約了我國政府新聞執(zhí)政力建設(shè)的成效。隨著我國政府官員新聞執(zhí)政力、政府新聞發(fā)布機(jī)制、新聞管理體制和新聞執(zhí)政文化的不斷完善，我國政府新聞執(zhí)政力建設(shè)定能取得成功，成為推動政府能力建設(shè)，造福公民福祉的又一利器。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯侯琦