陸漢文

內容提要：全球性資源、環(huán)境和氣候問題給扶貧開發(fā)帶來了挑戰(zhàn)，也帶來了新機遇。將連片特困地區(qū)作為新一輪扶貧攻堅主戰(zhàn)場，為碳融資和生態(tài)環(huán)境服務價值化開辟了廣闊空間。選擇恰當政策工具，可以促進連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)與生態(tài)建設相結合并形成良性互動格局，走出一條低碳扶貧道路。開展規(guī)劃類清潔發(fā)展機制(PCDM)項目試點，是利用碳交易市場推進扶貧開發(fā)的一條重要途徑。

關鍵詞：連片特困地區(qū)；低碳扶貧；生態(tài)環(huán)境服務

中圖分類號：17323.8

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4161(2012)03-0044-05

一、導言

1978年，中國走上改革開放道路的時候，農(nóng)村有2.5億貧困人口，貧困發(fā)生率為30.7％。這些貧困人口大部分分布在秦嶺大巴山區(qū)等集中連片的特殊類型困難地區(qū)。20世紀80年代中期以后，中國改革開放的重點轉向了城市，以城市為中心的工業(yè)化和市場化進程不斷深入，以對外貿易為支柱的外向型經(jīng)濟快速增長。在市場機制的作用下，城鄉(xiāng)之間、沿海與內地之間的經(jīng)濟差距拉大，“三農(nóng)”問題逐漸凸顯出來，經(jīng)濟增長對減緩貧困的作用日趨衰減，特殊類型困難地區(qū)特別是中西部特殊類型困難地區(qū)與其他地區(qū)的差距擴大，發(fā)展不平衡問題漸趨嚴重。

進入21世紀以后，區(qū)域發(fā)展不平衡問題不僅成為中國農(nóng)村絕對貧困和相對貧困(貧富分化)的重要原因，構成反貧困工作的巨大挑戰(zhàn)，而且影響到國民經(jīng)濟的長期平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟結構的合理化，影響到社會穩(wěn)定和安全。特別是2008年以來，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展格局已經(jīng)產(chǎn)生了很大的變化，發(fā)展戰(zhàn)略也有了很大調整，特殊類型困難地區(qū)的連片開發(fā)顯得越來越重要，成為完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的一個焦點。第一，國家經(jīng)濟實力顯著增強，財政收入總額巨大，政府完全有財力對特殊類型困難地區(qū)進行大規(guī)模連片開發(fā)。第二，市場經(jīng)濟深入發(fā)展，開辟國內市場特別是中西部市場已經(jīng)成為中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要，由美國次貸危機所引發(fā)、2008年以來波及全球的金融危機更強化了這種需要，加大對貧困地區(qū)的投資成為中國經(jīng)濟發(fā)展的內在要求。第三，階層收入差距和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距是構建社會主義和諧社會的根本障礙，加強對貧困地區(qū)的扶持已成為貫徹落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會的應有之義。第四，特殊類型困難地區(qū)的貧困人口數(shù)量多，貧困程度深，減貧難度大，這類地區(qū)的扶貧開發(fā)直接決定著全國扶貧開發(fā)工作的成效。

2011年5月，中共中央、國務院頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，正式提出將中西部14個集中連片特殊困難地區(qū)(簡稱“連片特困地區(qū)”)作為新一輪扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。根據(jù)新《綱要》精神，今后十年要集中實施一批民生工程，著力解決制約發(fā)展的瓶頸問題，大力改善生產(chǎn)生活條件，培育壯大一批特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快區(qū)域性重要基礎設施建設步伐，加強生態(tài)建設和環(huán)境保護，從根本上改變連片特困地區(qū)落后面貌。

本研究從貧困問題和環(huán)境、氣候的關聯(lián)性出發(fā)，基于連片特困地區(qū)地理條件和生態(tài)環(huán)境的特殊性，就這類地區(qū)低碳扶貧的道路和政策進行探討。這里所說的低碳扶貧，是指將扶貧開發(fā)和環(huán)境保護工作結合在一起，在環(huán)境保護和生態(tài)建設過程中推進扶貧開發(fā)。

二、扶貧開發(fā)面臨的資源、環(huán)境和氣候問題

21世紀以來，資源、環(huán)境和氣候問題成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中一個越來越重要的議題，對扶貧開發(fā)政策與實踐的影響越來越大。

(一)國內資源環(huán)境壓力

中華人民共和國國土資源部全國土地利用變更調查結果顯示，2008年全國耕地面積18.26億畝，直逼18億畝“土地紅線”，比上一年度凈減少29萬畝，比1996年減少1.2526億畝。按人均計算，1996-2006年，中國人均耕地面積由1.59畝減少到1.39畝，僅為世界平均水平的40％。

中國已被聯(lián)合國認定為水資源緊缺國家，2008年人均水資源占有量只有2048m³。不僅如此，中國水資源的分布還很不平衡，南方水資源相對充沛，北方缺水嚴重。盡管國家做出了包括南水北調在內的很多努力，但仍然無法解決日益嚴峻的人均供水短缺問題。

2009年11月17日，中華人民共和國國家林業(yè)局公布的第七次全國森林資源清查結果顯示：(1)全國森林資源總量不足。森林覆蓋率只有全球平均水平的2／3，排在世界第139位；人均森林面積0.145hm²，不足世界人均占有量的1／4；人均森林蓄積10.151m³，只有世界人均占有量的1／7。(2)森林資源質量不高。國家采取退耕還林政策以后，盡管森林覆蓋總量回升，但森林結構的變化難以逆轉。隨著自然森林轉化為人造林，其多樣性減少，服務環(huán)境的能力削弱。(3)造林難度越來越大。全國現(xiàn)有宜林地質量好的僅占13％，質量差的占52％。宜林地60％分布在內蒙古和西北地區(qū)。正如國家林業(yè)局第七次全國森林資源清查結果公告所指出的，“生態(tài)問題依然是制約我國可持續(xù)發(fā)展最突出的問題之一”。

中國是世界上最大的煤生產(chǎn)國和消費國。煤構成國內能源消耗的主要部分，也是空氣污染的主要來源。到2020年，全國范圍內415座大中型煤礦中有一半都將面臨資源耗盡或倒閉的危機。中國的石油和天然氣消耗也快速上升，到2020年，進口的原油比例將上升到60％，進口天然氣比例將上升到40％。中國1978年能源消耗(以標準煤計)5.71億t；2004年增長到19.7億t，成為僅次于美國的第二大能源消費國；2008年，中國能源消費總量進一步增加到28.5億t標準煤，占世界總消費量的10.4％。

根據(jù)全國環(huán)境統(tǒng)計公報，2003-2008年，中國總廢水排放量逐年增多，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量也逐年增加，污染問題相當嚴重。

中國經(jīng)濟特別是制造業(yè)的快速發(fā)展及與之相關的消費方式的變革給資源環(huán)境帶來了越來越大的壓力，人與自然關系嚴峻。加快經(jīng)濟結構調整，重點發(fā)展低消耗、低排放產(chǎn)業(yè)已成當務之急。在過去相當長一段時間內為農(nóng)民提供了大量務工機會因而也為農(nóng)村減貧做出了重大貢獻的低端工業(yè)制造業(yè)面臨巨大發(fā)展壓力。

(二)氣候變化和國際氣候政治

政府間氣候變化專門委員會(IPCC)估計，從2000-2030年，全球溫室氣體排放量將增長25％-90％，每隔10年全球將增長0.2℃。這種變化對降水時間和空間、生態(tài)系統(tǒng)、海岸帶、作物生長等產(chǎn)生巨大負面影響。根據(jù)《思特恩報告》的觀點，若不采取任何行動，按照目前趨勢，未來50年內全球平均氣溫將可能增加2～3℃，全球平均福利將降低20％。貧窮國家受到的損失將尤其突出。

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低，對氣候和環(huán)境的依存度高。綠色和平和樂施會研究報告《氣候變化與貧困：中國案例研究》指出，氣候變化將導致中國東北、華北和西北地區(qū)出現(xiàn)明顯的暖干化趨勢，華中、華東和華南夏季洪澇增多，且冬季干旱加劇。相對而言，生態(tài)脆弱區(qū)對氣候變化更加敏感，受氣候變暖的影響更大。中國農(nóng)村貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)高度重合，且貧困人口更加依賴于農(nóng)業(yè)，更加依賴于降水等自然條件，適應氣候變化的經(jīng)濟、技術能力更弱。因此，氣候變化對貧困人口的危害更大，是新時期扶貧開發(fā)工作面臨的巨大挑戰(zhàn)。

發(fā)展綠色經(jīng)濟是應對氣候變化的“不二法門”，這已成為國際社會的廣泛共識。問題是，發(fā)展綠色經(jīng)濟需要付出成本，但其收益具有很強的外部性。誰應該為綠色經(jīng)濟買單呢?什么樣的全球減排方案是公平的?長期以來，世界各國特別是發(fā)達國家和發(fā)展中國家為此爭吵不休，2009年哥本哈根全球氣候峰會也未能就采取應對氣候變化的有效行動達成一致意見。

由于碳排放總量已居于全球首位，且增幅快，中國在應對氣候變化的全球氣候談判中成為國際輿論的焦點，要求中國承擔更多減排責任的呼聲很高，特別是西方發(fā)達國家越來越傾向于將矛頭對準中國。盡管從人均排放量特別是人均歷史累積量來看，中國可能還算不上碳排放大國，且中國應對減排的能力相對較弱，沒有道理要求中國承擔跟西方國家一樣的減排責任。但毋庸置疑的是，中國只有走綠色經(jīng)濟和低碳發(fā)展道路，才是可持續(xù)的。不論從國際環(huán)境看，還是從國內形勢看，減排已成為當務之急。因此，問題不在于是否減排，而在于如何減排，如何在有效推動減排的同時，保持中國經(jīng)濟的持續(xù)較快增長，特別是保障貧困人口的發(fā)展權利和機會。

三、連片特困地區(qū)低碳扶貧的政策工具

相對于扶貧工作重點縣、貧困村等行政單元而言，連片特困地區(qū)與氣候、地理環(huán)境具有更緊密的聯(lián)系。這些地區(qū)范圍較大，既是經(jīng)濟社會發(fā)展落后地區(qū)，同時也是地理相連成片、自然條件相近地區(qū)，并且大多數(shù)是重要生態(tài)功能區(qū)。將連片特困地區(qū)作為新一輪扶貧攻堅主戰(zhàn)場，為碳融資和生態(tài)環(huán)境服務價值化開辟了更加廣闊的空間，低碳扶貧的政策工具較多。

(一)基于市場機制的政策工具

連片特困地區(qū)集中了我國大部分森林資源和高寒草地，地處偏遠、交通不便，空氣、水、土壤等方面污染相對較少。這為該類地區(qū)利用市場機制將生態(tài)環(huán)境服務轉變成經(jīng)濟價值提供了機會，主要途徑有以下幾個方面。

——碳匯產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過植樹造林種草，形成森林碳匯和草原碳匯，利用碳交易市場，轉變成經(jīng)濟收益。

——綠色農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展。通過提供綠色食品、有機食品，滿足高端市場需求，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，形成生態(tài)服務溢價。

——生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展。通過提供清潔空氣和生態(tài)景觀，滿足旅游市場生態(tài)消費需求，直接形成經(jīng)濟效益。

(二)基于政府財政轉移支付的政策工具

生態(tài)環(huán)境服務本質上屬于公共產(chǎn)品，歸根結底要靠政府來保障其供給。除了引導建立生態(tài)環(huán)境服務價值化的市場機制外，政府還需要直接付費，可使用的政策工具主要有：

——退耕還林補貼／退牧還草補貼。由政府按照退耕退牧面積直接對農(nóng)戶給予補貼。

——生態(tài)公益林補償。由政府對承擔防護林、特種用途林等公益林保護管理責任的單位或經(jīng)營者、所有者進行森林生態(tài)效益補償，用于森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。

——保護性耕作補貼。對農(nóng)戶采取秸稈覆蓋留茬還田等保護性耕作方式進行補貼，達到保護農(nóng)田、減少揚塵、抗旱節(jié)水、培肥地力、提高單產(chǎn)、降低成本等多種目的。

——農(nóng)業(yè)節(jié)水補貼。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用節(jié)水灌溉設備和措施進行補貼。

——測土配方施肥補貼。政府出資測土并開展相關培訓，免費向農(nóng)戶提供施肥配方，減少化肥使用。

——清潔能源利用補貼。對使用沼氣等清潔能源的農(nóng)戶給予補貼。

——流域生態(tài)補償。由中央政府或流域上下游政府主導，建立針對下游環(huán)境服務用戶的收費機制，通過政府間財政轉移支付的形式，對上游農(nóng)戶和村莊給予生態(tài)補償。

(三)基于民間社會和國際合作的政策工具

生態(tài)環(huán)境服務是一項公益事業(yè)，其中減排、碳匯等活動所提供的是超越國界的全球性公共產(chǎn)品，民間社會和國際社會是扶持生態(tài)環(huán)境服務的重要力量。

——民間低碳發(fā)展基金。由社會組織或企業(yè)依托慈善資金建立針對連片特困地區(qū)生態(tài)環(huán)境服務的補償基金，對特定項目進行補貼和扶持。

——REDD+。REDD指“減少森林砍伐和森林退化造成的碳排放(reducing emissions from deforestationand forest degradation)”，REDD+除了包含“減少毀林和森林退化所致排放量(REDD)”外，還包括“森林碳匯保護”和“森林的可持續(xù)管理”。該項措施是指由國際社會對包括中國在內的發(fā)展中國家減少森林砍伐和退化、森林碳匯保護與可持續(xù)管理進行支持，包括提供補償資金和開展能力建設。

四、連片特困地區(qū)低碳扶貧政策的探索方向與重點

綠色經(jīng)濟和低碳發(fā)展是中國發(fā)展的必由之路，這對扶貧開發(fā)工作來說既是重大挑戰(zhàn)，也是難得機遇。說是挑戰(zhàn)，是因為低碳發(fā)展意味著要限制乃至禁止一些粗放和低效率開發(fā)利用資源和環(huán)境的生產(chǎn)和生活方式，而這類生產(chǎn)和生活方式更多地與貧困地區(qū)和貧困人口聯(lián)系在一起。說是機遇，是因為貧困地區(qū)多是生態(tài)環(huán)境服務豐富區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)，而這兩類地區(qū)在低碳發(fā)展大局中均占據(jù)著特殊位置，可藉以創(chuàng)造發(fā)展機會。

(一)生態(tài)環(huán)境服務豐富區(qū)

生態(tài)環(huán)境服務豐富區(qū)扶貧開發(fā)的關鍵是建立生態(tài)和經(jīng)濟之間的良性互動機制。探索生態(tài)補償機制和發(fā)展兼容生態(tài)效益及市場效益的產(chǎn)業(yè)是兩個重點方向。

1探索強化生態(tài)補償機制

從經(jīng)濟學的角度來看，在生態(tài)環(huán)境服務豐富區(qū)，當且僅當生態(tài)環(huán)境服務潛力與社區(qū)可預期的經(jīng)濟收益相關聯(lián)時，當?shù)鼐用癫庞蟹e極性去維護乃至拓展這種潛力。顯而易見，最直接的辦法就是為生態(tài)環(huán)境服務潛力付費。

基于市場的環(huán)境服務交易機制(主要是碳交易機制)是長遠之道。近幾年，全球碳交易市場不斷發(fā)展，中國境內碳交易機制的建立和運行也受到高度重視。政府已經(jīng)就建立生態(tài)補償機制制定相關政策，貧困地區(qū)被作為優(yōu)先補償區(qū)域。因此，制定與連片特困地區(qū)相關聯(lián)的碳交易辦法和措施，將碳交易作為扶貧開發(fā)措施的條件已經(jīng)逐步成熟。當然，由于二氧化碳是一種全球性公共負產(chǎn)品，在建立公正有效的國際減排協(xié)作機制之前，國內碳交易市場發(fā)展空間仍然有限。因此，連片特困地區(qū)基于碳交易的減排模式短期內仍只能停留于試點和探索階段，真正要成為一種常規(guī)化減排模式可能還需等待較長時間。

基于公共財政和公益基金的補貼制度是基礎。通過市場機制為生態(tài)環(huán)境服務付費面臨很多約束條件。例如，有些生態(tài)環(huán)境服務難以用市場辦法計量和定價；有些生態(tài)環(huán)境服務可以計量和定價，但在市場上進行交易會導致較高的交易成本。因此，市場化的環(huán)境服務交易機制還需要非市場化的補貼制度加以支撐。具體政策工具包括還林還草補貼、生態(tài)公益林補貼、流域生態(tài)補貼、生態(tài)公益基金等。新《綱要》明確提出，“建立生態(tài)補償機制，并重點向貧困地區(qū)傾斜。加大重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償力度。重視貧困地區(qū)的生物多樣性保護”。這為制定相關具體政策措施提供了依據(jù)。

2發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)特別是兼顧生態(tài)環(huán)境服務價值的產(chǎn)業(yè)

生態(tài)補償機制實質上是財富的二次分配，其力度須以政府財力和企業(yè)效益為基礎。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，可以預期能夠用于生態(tài)補償?shù)馁Y金會逐漸增多，但其總量仍然相當有限。因此，在今后5～10年內，生態(tài)補償只能對生態(tài)環(huán)境服務豐富區(qū)扶貧開發(fā)工作起到輔助作用，而不可能成為脫貧的保障。這些地區(qū)仍須通過直接創(chuàng)造財富即通過提高初次分配收入推進減貧工作，發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)特別是兼顧生態(tài)環(huán)境服務價值的產(chǎn)業(yè)是一條值得大力探索的道路。

所謂兼顧生態(tài)環(huán)境服務價值的產(chǎn)業(yè)是指在兼顧生態(tài)補償收益能力的前提下，生產(chǎn)具有傳統(tǒng)市場效益的生產(chǎn)資料或生活資料。一方面，該產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)具有使用價值的商品，用于農(nóng)戶自身消費或通過市場銷售帶來貨幣收入。另一方面，該產(chǎn)業(yè)具有維持或改善生態(tài)環(huán)境的功能，其對環(huán)境的貢獻具有通過市場機制獲得經(jīng)濟補償?shù)目赡?。例如，在武陵山區(qū)可與退耕還林、荒山造林相結合，發(fā)展經(jīng)濟林(如油茶、柑橘等)，既促進環(huán)境改善，又帶動脫貧致富。“十二五”期間及更長一段時期，生態(tài)環(huán)境服務豐富區(qū)應該把推進兼顧生態(tài)環(huán)境服務價值的環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)作為扶貧開發(fā)工作的一項重點任務。除了要通過建立和強化生態(tài)補償機制提高這類產(chǎn)業(yè)的附加收益以外(這種收益短期內不會很高，但對農(nóng)戶行為仍有激勵作用)，主要應抓好兩個環(huán)節(jié)。一是產(chǎn)業(yè)扶持，由政府主導，對連片特困地區(qū)中生態(tài)環(huán)境服務豐富區(qū)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進行規(guī)劃論證，確定兼顧環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的產(chǎn)業(yè)類型。對于這些產(chǎn)業(yè)，除了常規(guī)性扶持政策以外，同時考慮生態(tài)補償方面的政策支持工具和優(yōu)惠措施，如給予技術服務和培訓方面的支持，給予信貸方面的優(yōu)惠措施等。二是貧困瞄準，重視這些產(chǎn)業(yè)與貧困戶的關聯(lián)度，建立健全其帶動貧困戶脫貧增收的利益聯(lián)接機制，優(yōu)先扶持發(fā)展那些能夠更好地覆蓋貧困人口和促進減貧進程的產(chǎn)業(yè)。

(二)生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)

生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)扶貧開發(fā)的關鍵是開辟可緩解環(huán)境壓力的可持續(xù)生計渠道，緩解乃至消除人類行為和生態(tài)環(huán)境之間的緊張關系。生計方式的轉型，即從依賴于大量利用、損耗當?shù)丨h(huán)境和資源的生計方式轉變?yōu)樯倮没虿焕卯數(shù)丨h(huán)境和資源的生計方式是基本方向。

1移民

對于生態(tài)環(huán)境特別脆弱、人與環(huán)境的矛盾難以調和的地區(qū)來說，異地移民搬遷是重要的解決辦法。但是，這種辦法在實際操作中面臨的挑戰(zhàn)較大，包括可持續(xù)生計、文化和社會排斥等，需要審慎運用。對于生態(tài)環(huán)境脆弱、環(huán)境承載力不足、人與環(huán)境存在緊張關系但未達到難以調和程度的地區(qū)來說，移民可以選擇的具體途徑更多。教育移民、轉移就業(yè)移民等漸進式辦法成本較低，效果較好。

2低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展

生態(tài)脆弱地區(qū)可以考慮發(fā)展的產(chǎn)業(yè)有生態(tài)農(nóng)牧業(yè)、傳統(tǒng)手工業(yè)、特色低碳加工業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等。對于生態(tài)脆弱地區(qū)來說，這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均可置于生態(tài)保護和減排的高度予以審視，進而運用生態(tài)補償性的政策工具予以扶持，如退牧還草、退耕還林、水土保持、天然林保護、防護林體系建設、石漠化及荒漠化治理等生態(tài)修復工程補貼。

3公益性生態(tài)崗位設置

在全球氣候變暖和國內經(jīng)濟實力大幅上升的大背景下，為生態(tài)脆弱區(qū)投入修復保護資金的必要性和可行性均增強。不論是公共財政資金，還是各種社會資金，不僅具有越來越強的投向生態(tài)脆弱區(qū)的意愿，而且數(shù)量不斷增多。在這種情況下，生態(tài)特別脆弱的部分區(qū)域依賴當?shù)刭Y源環(huán)境的傳統(tǒng)生計方式(如畜牧)能夠在市場上實現(xiàn)的經(jīng)濟價值，可能越來越不及該生計方式在環(huán)境破壞方面所導致的社會成本。換言之，從全社會的總效用來說，與其讓這類地區(qū)通過傳統(tǒng)生計方式獲取市場收益，還不如直接通過生態(tài)補償方式讓當?shù)鼐用竦玫缴嫳Ｕ?，設置公益性生態(tài)崗位是一條有效途徑。具體來說，就是選擇一些特別重要的生態(tài)保護區(qū)，設置專門面向當?shù)鼐用竦墓ぷ鲘徫唬裱栽冈瓌t將當?shù)鼐用褶D變?yōu)樯鷳B(tài)工人。凡轉變?yōu)樯鷳B(tài)工人的當?shù)鼐用?，即放棄在其原有土地上通過傳統(tǒng)生計方式獲取市場收益的權利。但是，他們可以擁有其原有土地生態(tài)收益的一定權利。當原有土地的生態(tài)收益能夠通過碳交易市場等市場機制轉變?yōu)榻?jīng)濟收益后，這種收益可以直接與生態(tài)崗位的工資掛鉤。

值得注意的是，生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)實際上也承擔著特殊的環(huán)境服務功能。對于這些地區(qū)來說，減少人類活動，減少資源和環(huán)境的開發(fā)利用，防止環(huán)境惡化，本身就是在提供公共產(chǎn)品和服務。生態(tài)補償機制同樣也是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)扶貧的重要途徑，并且可以和移民、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公益生態(tài)崗位相結合。

更進一步，生態(tài)環(huán)境服務豐富區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)不是兩種截然分立的地理區(qū)域，而是兩種不同的生態(tài)環(huán)境屬性。這兩種屬性并非對立關系，它們可以同時體現(xiàn)于一個地理區(qū)域上。實際上，國家確定的14個連片特困地區(qū)中，多數(shù)地區(qū)既是生態(tài)環(huán)境服務豐富區(qū)，也是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。這就意味著，在大多數(shù)連片特困地區(qū)，上述兩大類綠色經(jīng)濟和低碳扶貧政策可以組合運用。

五、結論和行動建議

生態(tài)環(huán)境服務的價值化是連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)中一個特別重要的議題。選擇恰當?shù)恼吖ぞ撸梢源龠M連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)與生態(tài)建設相結合并形成良性互動格局，走出一條低碳扶貧道路。

對于連片特困地區(qū)來說，碳交易市場的開發(fā)利用是低碳扶貧工作的一個重點和難點。說是重點，是因為碳交易市場具有廣闊發(fā)展空間。說是難點，是因為碳交易市場具有技術、資金等方面較高的門檻，連片特困地區(qū)的分散農(nóng)戶和小微型企業(yè)很難直接進入這個市場。為此，建議選擇一個具有較大林業(yè)碳匯潛力的連片特困地區(qū)，開展PCDM(規(guī)劃類清潔發(fā)展機制)項目試點，先行先試，探索積累經(jīng)驗。試點工作要點包括以下內容。

——在該片區(qū)規(guī)劃一片區(qū)域，引導農(nóng)戶改糧食作物為經(jīng)濟林種植，生產(chǎn)綠色(有機)食品。將該區(qū)域一系列減排措施(即將一批同類項目)作為一項規(guī)劃方案，整體注冊為一個CDM項目進行申報。在這一規(guī)劃方案之下，可以通過增加不限數(shù)量的CDM規(guī)劃活動(CPA)，達到減排與增加碳匯的效應。其與沒有該規(guī)劃方案相比所產(chǎn)生的減排量／碳匯量在經(jīng)過核證后成為可交易的CERs(經(jīng)認證的減排量)，進入碳交易市場。

——中央財政扶貧專項資金提供試點資金，依托公益組織及社會企業(yè)家，組建注冊一家社會企業(yè)。由該企業(yè)具體負責PCDM項目試點的運作。項目區(qū)農(nóng)戶以經(jīng)濟林及其種植地折資入股社會企業(yè)，成為股東。社會企業(yè)采取股份合作制，權益分配既考慮成員資格，也考慮股本大小，項目收益紅利按股份進行分配。