林蔭茂

我們常說人大要加大監(jiān)督力度，提高監(jiān)督實效。而“跟蹤監(jiān)督”就是增強監(jiān)督實效的途徑或方法。這種途徑或方法要在實踐經驗總結的基礎上逐步制度化，并有意識地加以推廣運用。

一、跟蹤監(jiān)督的內涵

何謂“跟蹤監(jiān)督”？有觀點指出“跟蹤監(jiān)督是圍繞一個議題進行連續(xù)跟蹤、不間斷監(jiān)督，其活動周期長，前后銜接緊，能有效推進“一府兩院”對人大在監(jiān)督過程中形成的意見和建議的辦理落實?！保ㄒ姟兑愿櫛O(jiān)督引領監(jiān)督長效機制》，作者譚鵬，2010年11月10日人民代表網。）相同觀點的文章直接提出了“充分發(fā)揮審議意見跟蹤監(jiān)督作用”，指出審議意見成為監(jiān)督跟蹤問效的重要抓手。還有觀點指出，“所謂跟蹤監(jiān)督，是國家權力機關為提高監(jiān)督實效對其他國家機關貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)和人大決議、決定等情況的監(jiān)督?！保ㄒ姟秾Φ胤饺舜箝_展跟蹤監(jiān)督工作的思考》，2010年10月13日，人民代表網）

可見，以上兩種觀點是有些微差異的。第一種觀點強調了所跟蹤的對象是“人大在監(jiān)督過程中形成的意見和建議的辦理落實”，后一種觀點強調了跟蹤的對象是“執(zhí)行國家法律法規(guī)和人大決議、決定等情況”。顯然都有些不足。

不少文章把《監(jiān)督法》第14條、第20條、第21條、第27條、第37條視為跟蹤監(jiān)督的法律依據(jù)。如第14條規(guī)定，“常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，向常務委員會提出書面報告。常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規(guī)定的期限內，將執(zhí)行決議的情況向常務委員會報告”。這里形成的跟蹤監(jiān)督流程是：“專項工作報告——審議意見——研究處理報告——決議——執(zhí)行情況報告”。第20條是對國民經濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的跟蹤監(jiān)督。第21條是對國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的實施情況的跟蹤監(jiān)督。第27條是對執(zhí)法檢查報告的跟蹤檢查。需要注意的是，這些條款中只有第27條明確使用了“跟蹤”。可見，《監(jiān)督法》要求對各項工作都要運用多種法定監(jiān)督方式，步步緊跟，看到結果，直至效果。

全國人大在跟蹤監(jiān)督方面有表述。吳邦國委員長在第十一屆全國人大第一次大會上作人大常委會工作報告，其中有一段“不斷完善監(jiān)督方式”的表述，對于我們理解跟蹤監(jiān)督的內涵，開闊了思路?！俺Ｎ瘯诒O(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題，既有工作層面的問題，也有法律層面的問題，還有一些是長期積累的問題。為了增強監(jiān)督工作的針對性，我們有意識地把聽取審議專項工作報告與執(zhí)法檢查結合起來，把推動改進工作和修改完善法律結合起來，著力加強跟蹤監(jiān)督。對屬于工作層面的問題，推動有關方面改進工作、解決問題；對屬于法律層面的問題，及時修改有關法律，為相關工作提供法律保障；對代表普遍關注的重點難點問題，反復督查、一抓到底。監(jiān)督方式的不斷完善，使人大監(jiān)督工作更有針對性、更具活力?！笨梢姡櫛O(jiān)督是一種監(jiān)督方式，她有多種表現(xiàn)形式，不同監(jiān)督方式的結合使用是一種表現(xiàn)形式，反復使用一種監(jiān)督方式也是一種表現(xiàn)形式，而最根本的目標，就是解決發(fā)現(xiàn)的問題。這樣的理解在全國人大的另一段表述得到印證。吳邦國委員長2009年4月24日在十一屆全國人大常委會第八次會議閉幕會上更明確地提出“要搞好跟蹤監(jiān)督”，“跟蹤監(jiān)督是這些年我們推動解決重點難點問題的一個好辦法。這是因為，人大確定的重點監(jiān)督事項，都是一些事關全局而又長期得不到解決的問題，這就需要我們抓住這些重點難點問題，綜合運用聽取審議專項工作報告、開展執(zhí)法檢查等多種形式，深入開展跟蹤監(jiān)督，督促有關方面抓緊整改，力爭取得實實在在的效果”。

綜上，筆者認為，跟蹤監(jiān)督是指，人大常委會綜合運用或者反復運用聽取和審議專項工作報告、開展執(zhí)法檢查、作出決議、決定等法定監(jiān)督手段推動某項重大問題和難點問題解決的一種監(jiān)督工作方式，還包括人大常委會對在先的審議意見、決議決定、一府兩院的整改報告等落實情況開展檢查活動，推動人大審議意見和一府兩院整改承諾的落實。簡言之，就是盯著一個重點難點問題，反復運用或綜合運用各種監(jiān)督手段，推動問題解決。

厘清跟蹤監(jiān)督的內涵，有助于我們更好地運用這種方法，避免把跟蹤監(jiān)督方式簡單化或單一化，有利于不斷完善監(jiān)督方式，增強監(jiān)督實效。

二、人大工作實踐不斷創(chuàng)新“跟蹤監(jiān)督”的方式

第十屆全國人大常委會就在跟蹤監(jiān)督方面努力實踐。如針對人民群眾反映強烈的上學難、上學貴等問題，2004年對義務教育法進行執(zhí)法檢查，明確提出建立義務教育經費保障機制、修改義務教育法等重要建議。隨后，國務院研究起草了義務教育法修訂草案。2006年結合審議義務教育法修訂草案，聽取和審議普及義務教育和實施素質教育的專項工作報告。2007年又對新修訂的義務教育法開展執(zhí)法檢查，重點檢查義務教育經費保障機制落實情況，有力地促進了義務教育法的貫徹實施和義務教育的均衡發(fā)展。又如，全國人大常委會2004年聽取審議水資源節(jié)約保護和合理利用情況的專項工作報告；2005年對水污染防治法和水法進行執(zhí)法檢查；2006年結合聽取審議水環(huán)境形勢和水污染防治的專項工作報告，再次檢查水污染防治法的實施情況；2007年結合聽取審議節(jié)約能源保護環(huán)境情況的專項工作報告，又對淮河、遼河流域水污染防治情況進行跟蹤檢查。（見吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上作的人大常委會工作報告。這兩個實踐例子，都體現(xiàn)了連續(xù)跟蹤、多年跟蹤、反復跟蹤、針對性跟蹤的特點，特別是體現(xiàn)了綜合運用聽取和審議專項工作報告、修訂法律、開展執(zhí)法檢查等方法，開展跟蹤監(jiān)督的特點。

地方人大常委會在開展跟蹤監(jiān)督方面也有很多創(chuàng)新。如上海市第十一屆人大常委會就人民群眾反映強烈的食品安全問題開展跟蹤監(jiān)督。2009年上海市人大常委會結合世博會的籌備，開展了保障世博期間清真食品安全與供應的專題審議。2010年對《食品安全法》實施情況開展監(jiān)督調研，督促政府相關部門加大對食品源頭管理及安全質量的監(jiān)控。同時，跟蹤監(jiān)督清真食品工作，推進世博園區(qū)內和機場、鐵路等交通樞紐地區(qū)清真食品網點設置到位，全力保障世博期間清真食品的供應及安全。2011年針對“問題饅頭”事件暴露出的問題，跟蹤開展食品安全法執(zhí)法檢查，并在常委會會議審議中開展了專題詢問。該次執(zhí)法檢查在工作方案上就精心設計，執(zhí)法檢查組分六個小組，分別是肉類及其制品組，重點是瘦肉精問題；蔬菜組；米面制品組，重點是各種添加劑問題；乳制品及含乳制品組；水產品及水發(fā)產品組；餐飲及糧油組，重點是地溝油問題等。鼓勵社會參與監(jiān)督是本次集中執(zhí)法檢查的重要舉措。開設了“市人大常委會食品安全法執(zhí)法檢查熱線”、手機短信平臺，接受群眾對各類食品安全違法行為的投訴舉報和對食品安全問題的意見建議，根據(jù)舉報交政府查處，同時監(jiān)督政府查處；上海人大公眾網設立“我為食品安全獻良策”網頁，開通“食品安全人大代表信箱”，征集網民的有關意見建議。該次執(zhí)法檢查就落實政府監(jiān)管責任、推進監(jiān)管公開、強化源頭管理、促進企業(yè)誠信、扶持產業(yè)發(fā)展、加大刑事打擊力度等提出14條意見建議和改進要求。同年，加強立法，通過“上海市實施食品安全法辦法”，把執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的立法問題及時在法規(guī)中給予落實。例如，法規(guī)推動了市和區(qū)縣兩級食品安全委員會建立，設立了全市統(tǒng)一的食品安全舉報電話，加強“地溝油”全程監(jiān)管、建立食品攤販定點定時管理制度，建立回收食品管理機制等。2012年2月市人大常委會再次跟蹤開展《食品安全法》和《上海市實施食品安全法辦法》執(zhí)法檢查，重點檢查2011年度市人大常委會食品安全執(zhí)法檢查審議意見、市政府相應整改措施的落實情況。特別是執(zhí)法檢查組在工作方案上更有創(chuàng)新，一是聚焦執(zhí)法檢查的三個重點，即建立健全食品安全監(jiān)管體制機制的情況，食品生產加工小作坊和食品攤販的監(jiān)管情況，建立健全食品安全社會監(jiān)督機制的情況。二是制作了《執(zhí)法檢查重點內容對照表》，即把常委會審議意見和法律法規(guī)的相關規(guī)定與政府整改措施中的相關承諾一一對照，排列成表；三是把本屆市人大代表提出的有關食品安全方面的議案和書面意見共62件歸納整理出來；四是把這次執(zhí)法檢查的重點所涉及的法律法規(guī)條款印制出來。五是充分發(fā)揮代表作用，成立由部分代表參加的調研小組，獨立開展食品安全的暗訪和調研，與常委會委員的調研檢查活動并行推進。六是繼續(xù)委托區(qū)縣同步開展檢查或調研。這樣，就使得執(zhí)法檢查高舉起法律法規(guī)的依據(jù)，尊重人大代表的主體地位，樹立權力機關的監(jiān)督權威，有力推動政府承諾的整改措施的落實，彰顯行政誠信。

鄭州市人大常委會開展跟蹤監(jiān)督更有重大創(chuàng)新，他們將2010年度作出的4項決議、決定和18項工作的審議意見，“打包”列入2011年常委會會議的重點議題，進行“跟蹤監(jiān)督”，專題聽取和審議了鄭州市政府有關負責人關于2010年度市人大常委會決議、決定和審議意見落實情況的報告，其中包括推進社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務工作、中小學幼兒園建設規(guī)劃、“暢通鄭州”交通綜合整治工作等。（見2011年3月21日鄭州晚報報導）

人大監(jiān)督實踐不斷推進跟蹤監(jiān)督的形式創(chuàng)新，有這樣幾點可以總結：第一，跟蹤監(jiān)督就是之前的監(jiān)督成果的延續(xù)、深化。這種延續(xù)和深化不是簡單重復，而是抓住之前發(fā)現(xiàn)的問題不放，抓住之前的承諾不放，抓住法律規(guī)范有效執(zhí)行不放，一抓到底，實現(xiàn)工作的瓶頸突破。而且，每年開展的跟蹤監(jiān)督，也要根據(jù)當年的全局工作精心設計，實現(xiàn)跟蹤內容的拓展。第二，跟蹤監(jiān)督可以從審議意見出發(fā)，也可以從整改措施出發(fā)，還可以從決議決定、法律法規(guī)出發(fā)以及代表議案、書面意見出發(fā)，更可以綜合運用這些已有監(jiān)督成果，推動提高監(jiān)督實效。第三，跟蹤監(jiān)督作為對重點難點問題的監(jiān)督方式，若與發(fā)揮代表主體作用結合起來，與更廣區(qū)域的人大常委會聯(lián)動開展，會發(fā)生更好的效果。

三、跟蹤監(jiān)督的價值和制度化設計

跟蹤監(jiān)督的初始價值在于提高人大的監(jiān)督實效，推動政府工作的切實改進和推進。但是，她的價值正在不斷拓展。例如，跟蹤監(jiān)督能檢驗人大之前的監(jiān)督工作質量，包括調研報告的質量、執(zhí)法檢查報告的質量、常委會審議意見的質量、常委會決定決議的質量、常委會立法的質量、專題詢問的質量等。跟蹤監(jiān)督能改變監(jiān)督走過場的思想和行為，不僅有利于提高人大監(jiān)督工作的計劃性、針對性、科學性，而且有利于一府兩院高度重視人大監(jiān)督，認真研究人大常委會的審議意見、審慎答復人大，提出整改意見，切實有計劃地改進工作，提高全社會的人大意識。跟蹤監(jiān)督還能從一定程度評價人大權力機關的實際地位和作用，檢驗全社會法律意識和人大意識的狀況。跟蹤監(jiān)督還能提高人大代表履職的主動性和積極性、責任感和成就感?？芍^跟蹤監(jiān)督可以帶動許多工作的進步。

跟蹤監(jiān)督要成為一種制度設計，才能推廣，才能完善。

首先，要將重大的事項、難度高的事項、需要長期推進的事項都納入跟蹤監(jiān)督范圍。每屆人大都要開展一、二個跟蹤監(jiān)督的項目，跟蹤四五年，切實推進全國性或地區(qū)性的重大工作?？梢韵裰贫ㄎ迥炅⒎ㄒ?guī)劃那樣，向代表和人民群眾征集五年跟蹤監(jiān)督規(guī)劃。也可以像召開每年一度的立法工作會議那樣，召開每年一度的人大監(jiān)督工作會議，把跟蹤監(jiān)督、專題詢問等工作有計劃的推進。

第二，要研究跟蹤監(jiān)督的基本方法，把聽取和審議專項工作報告、開展執(zhí)法檢查、對有關法律法規(guī)的立改廢、作出相關決議決定、開展專題詢問等作為跟蹤監(jiān)督應該綜合運用的基本方法固定下來。在操作上，每次跟蹤監(jiān)督有意識地綜合運用各種方式，監(jiān)督內容要有推進拓展，才能避免跟蹤監(jiān)督的簡單重復。

第三、跟蹤監(jiān)督中有關人大文件和政府文件應該有格式特點，要提高問題意識和執(zhí)行意識，使各文件揭示問題和原因更準，提出建議方案更具體可行。人大監(jiān)督工作和立法工作要有銜接機制，及時將監(jiān)督成果通過立法發(fā)揮長效作用。人大監(jiān)督文件和一府兩院的回函文件要有對應性。要提高對一府兩院復函審議的質量，探索對復函進行滿意度的表決。應該對一府兩院的復函設立標準，關鍵是復函應該有具體的整改計劃，人大要檢查復函中的整改計劃是否全面、是否具有可操作性、是否有整改期限。

第四，跟蹤監(jiān)督要在人大常委會黨組領導下有組織有計劃地開展。要成立跟蹤監(jiān)督工作領導小組，要精心設計跟蹤計劃和方法。要發(fā)動代表參與，要運用媒體宣傳公開推進。

第五，跟蹤監(jiān)督要和干部工作考核結合起來，和部門績效考核結合起來。對那些不執(zhí)行法律法規(guī)、不執(zhí)行人大決議決定的干部，對沒有人大意識、代表意識，對人大審議意見建議極不重視的干部，要有責任追究機制。

第五，每屆人大常委會應該對跟蹤監(jiān)督項目形成跟蹤監(jiān)督報告。跟蹤監(jiān)督報告應該涵蓋對監(jiān)督事項整改的評價以及對政府態(tài)度、行政行為效率和效果的評價。 （作者系全國人大代表、市人大常委會副秘書長）