廖岷

摘要：無論從理論還是現(xiàn)實來看，行為監(jiān)管都不同于現(xiàn)實的審慎監(jiān)管和功能監(jiān)管，具有強烈的實際意義和價值。本文主要從國際比較和法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實條件與路徑選擇等角度討論了銀行業(yè)行為監(jiān)管問題，并提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：行為監(jiān)管；銀行業(yè)；監(jiān)管改革

JEL分類號：G21中圖分類號：F832文獻標識碼：A文章編號：1006-1428(2012)03-0061-05

一、引言。

行為監(jiān)管關(guān)注金融機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)行為問題及其市場影響，其核心目標是保障并增強所有金融消費者的信心、維護金融市場有序競爭秩序。區(qū)別于審慎監(jiān)管對公司穩(wěn)健運營和金融體系穩(wěn)定的關(guān)注以及對公司治理、風險管理、資本充足狀況和流動性等方面的穩(wěn)健經(jīng)營要求，同時，區(qū)別于功能監(jiān)管是指按照被監(jiān)管機構(gòu)的業(yè)務(wù)性質(zhì)進行分類監(jiān)管以及按機構(gòu)類型劃分的機構(gòu)監(jiān)管，行為監(jiān)管關(guān)注從維護整個金融市場有序競爭秩序角度監(jiān)管金融機構(gòu)行為。行為監(jiān)管強調(diào)主動干預，強調(diào)信息透明度監(jiān)管，因此，功能監(jiān)管中跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)性同樣在行為監(jiān)管中體現(xiàn)。行為監(jiān)管不僅推動風險監(jiān)管關(guān)口前移，而且深化了審慎監(jiān)管層次。

在傳統(tǒng)的監(jiān)管實踐中，銀行監(jiān)管主要是審慎監(jiān)管。行為監(jiān)管主要為證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)所采用。隨著金融監(jiān)管理論的深化和監(jiān)管實踐的發(fā)展，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)也開始重視行為監(jiān)管機構(gòu)。強化行為監(jiān)管是國際金融監(jiān)管機構(gòu)反思2008年金融危機中監(jiān)管失敗和眾多金融消費者權(quán)益受到嚴重侵害而采取的一個改革舉措。金融危機后，各國金融監(jiān)管當局都將行為監(jiān)管作為監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。

二、行為監(jiān)管的國際經(jīng)驗與法理研究

(一)國際經(jīng)驗

從理論到實踐，各國行為監(jiān)管和金融消費者保護密不可分。根據(jù)英國經(jīng)濟學家泰勒(Taylor，1995)提出的“雙峰”理論(twin peaks)，監(jiān)管應(yīng)著重于兩大目標，即系統(tǒng)穩(wěn)定的確保(指審慎監(jiān)管)和消費者權(quán)益的保障(指正常的商業(yè)行為監(jiān)管)。根據(jù)該理論，審慎監(jiān)管對有可能危害金融安全的金融機構(gòu)進行監(jiān)管和處罰，行為監(jiān)管則著眼于保護購買金融產(chǎn)品或?qū)鹑跈C構(gòu)進行投資的消費者。與審慎監(jiān)管關(guān)注金融機構(gòu)的安全和健康發(fā)展不同，行為監(jiān)管的任務(wù)是保持市場的公正和透明。維持金融消費者信心。英國、美國、澳大利亞、荷蘭等國秉承的金融監(jiān)管理念以及實施的金融監(jiān)管框架改革，都在一定程度上吸收了“雙峰”理論的內(nèi)容。

1、英國經(jīng)驗。盡管各國金融監(jiān)管機構(gòu)、專家學者以及新聞輿論從不同角度對金融危機進行了反思和檢討，但促使金融行為監(jiān)管變?yōu)橐环N體制改革動作并落實到制度建設(shè)層面上，卻首先是在英國。英國在2011年2月公布了《金融改革新方案：構(gòu)建更強健體系》的文件，其中涉及新設(shè)立一個專門負責行為監(jiān)管的金融行為監(jiān)管局(以下簡稱“FCA”)。FCA唯一的戰(zhàn)略目標是保障并增強英國金融體系的信心。其戰(zhàn)略目標細分為：一是增強市場有效性；二是豐富市場選擇，對消費者提供適當?shù)谋Ｗo：三是保障和增強英國金融體系的公正性，F(xiàn)CA必須遵守這些戰(zhàn)略目標和操作目標，履行職能以促進市場競爭、保護消費者利益。在2011年7月英國發(fā)布的《金融行為監(jiān)管局之監(jiān)管方法》中，又進一步明確了FCA的監(jiān)管范圍與職責，F(xiàn)CA負責對英國27000家公司進行行為監(jiān)管，包括零售和批發(fā)銀行業(yè)。投資、證券、保險市場；還負責對其中約24500家公司進行審慎監(jiān)管，在具體監(jiān)管方法中，采取預防性早期介入的手段，采取“風險為本”的方式，致力于發(fā)現(xiàn)和解決問題發(fā)生的根源，采取跨機構(gòu)的專項監(jiān)管方式實施行為監(jiān)管。

2、澳大利亞經(jīng)驗。目前，澳大利亞和荷蘭的金融監(jiān)管體制最接近所謂左眼監(jiān)管安全、右眼監(jiān)管服務(wù)的“雙峰監(jiān)管”模式。以澳大利亞為例，雙峰之一——澳大利亞審慎監(jiān)管局(APRA)負責對認可的接受存款機構(gòu)、養(yǎng)老金基金和保險公司進行審慎監(jiān)管工作。行為監(jiān)管由雙峰的另一峰——澳大利亞證券投資委員會(ASIC)承擔。ASIC的監(jiān)管重點體現(xiàn)在四個方面：在金融經(jīng)濟中幫助和保護個人投資者和消費者；建立和保持對澳大利亞金融市場完善程度的信心，確保金融市場公正、有序和透明；為國際資本流動提供便利。

3、美國經(jīng)驗。盡管美國并未像英國等國設(shè)立獨立的行為監(jiān)管機構(gòu)，但仍將加強消費者保護作為金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容之一。為此，美國在美聯(lián)儲內(nèi)部新設(shè)獨立的消費者金融保護局(以下簡稱“CFPA”)，將原先由不同監(jiān)管機構(gòu)共同承擔的消費者保護職責加以歸并，統(tǒng)一執(zhí)行保護消費者權(quán)益的職責，減少多頭監(jiān)管，避免監(jiān)管沖突。該機構(gòu)雖設(shè)立在美聯(lián)儲系統(tǒng)內(nèi)，但保持獨立的監(jiān)管權(quán)力，署長由總統(tǒng)直接任命。

4、中國香港經(jīng)驗。一是香港金管局(以下簡稱“HKMA”)監(jiān)管架構(gòu)的新調(diào)整。為加強產(chǎn)品與行為監(jiān)管的專業(yè)性，HKMA于2011年4月做了部門重組和職能調(diào)整，新設(shè)立銀行操守部，主要負責投資產(chǎn)品保障、消費者保障、存款保障計劃和支付系統(tǒng)監(jiān)察及牌照審批。二是在理財業(yè)務(wù)監(jiān)管中以行為監(jiān)管而非產(chǎn)品監(jiān)管為重點。香港金管局對理財業(yè)務(wù)監(jiān)管的重點是行為而不是產(chǎn)品本身。操守部重點檢查銀行內(nèi)部的制度與流程，評估其能否確保相關(guān)人員在銷售過程中做到行為規(guī)范。對具體的銷售行為，金管局聘請專業(yè)的第三方調(diào)查機構(gòu)，采用“神秘人”等方式，獲得第一線銷售人員，的不良信息。操守部綜合檢查信息，如果認為需要采取懲處手段，就轉(zhuǎn)交法規(guī)部執(zhí)行。

5、日本經(jīng)驗。日本近10年來一直在金融消費者保護方面強化法制建設(shè)與監(jiān)管維護不僅加強了金融消費者權(quán)益保護力度，而且加大了對違法違規(guī)行為的懲罰力度。一是在立法中對理財產(chǎn)品進行明確區(qū)分。在《金融商品交易法》中把金融投資商品區(qū)分為企業(yè)理財型商品和資產(chǎn)理財型商品，根據(jù)不同商品特性分別規(guī)定其具體的信息披露要求；二是在《金融商品銷售法》中對于信息弱勢一方有選擇地加強保護，提高信息披露標準；三是在信用卡市場管理中對信用卡發(fā)行機構(gòu)進行監(jiān)管，防止信用卡發(fā)行公司向消費者過度借貸，對信用卡公司催收債務(wù)的行為進行限制，側(cè)重對消費者的保護。

(二)行為監(jiān)管的法理研究

從法理上看，保護金融消費者、維護社會本位的公平正義是行為監(jiān)管的價值宗旨。

1、行為監(jiān)管問題本源在于金融市場信息不對稱與金融市場不穩(wěn)定。一方面，金融機構(gòu)的信息優(yōu)勢與金融消費者的信息弱勢造成信息明顯不對稱。金融機構(gòu)較消費者而言，在產(chǎn)品創(chuàng)新、定價模型、交易操作、管理流程、風險信息等方面具有天然的優(yōu)勢。以營利為目的的金融機構(gòu)，在逐利性的利已主義刺激下，會對影響金融消費者理性判斷的信息拒絕披露或延遲披露，進一步加劇其與金融消費者之間信息不對稱的程度。另一方面，微觀金融運行與宏觀金融穩(wěn)定之間總是容易產(chǎn)生偏差。微觀金融組織總是傾向于提供更多的金融商品以謀求利潤最大化，但單家機構(gòu)的逐利行為所帶來的外部負效應(yīng)也正是導致市場失靈乃至金融系統(tǒng)危機的源頭。因此，需要借助監(jiān)管部門的外部力量對金融經(jīng)營的不確定性和高風險性活動進行必要的干預，保障金融消費者權(quán)益，維護金融市場的安全和穩(wěn)定。行為監(jiān)管的價值宗旨就在于利用公共資源通過監(jiān)管手段以維護社會本位的公平正義，保護在與經(jīng)營者相比處于弱勢地位的金融消費者。

2、適用于平等主體的民法難以對金融消費者進行傾斜保護。無論是民法原理以及我國民事法律制度，均將因購買金融產(chǎn)品、接受金融服務(wù)而產(chǎn)生的法律關(guān)系視為一般合同法律關(guān)系，將金融機構(gòu)與金融消費者視為平等民事主體予以平等保護。在關(guān)注個體效益的民法領(lǐng)域，金融消費者的信息弱勢地位無法得以補強。難以在金融機構(gòu)與金融消費者形式平等之下對金融消費者進行傾斜保護。同時，金融機構(gòu)的違規(guī)行為尚不足以適用刑法定罪課刑。在現(xiàn)行《刑法》的破壞金融管理秩序罪中，各類犯罪的主體主要是非金融機構(gòu)的自然人和單位法人。在金融機構(gòu)或其工作人員作為犯罪主體的罪名中，如內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪、誘騙投資者買賣證券、期貨合約罪雖涉及信息披露和銷售欺詐，但僅針對證券和期貨業(yè)；背信運用受托財產(chǎn)罪、違法發(fā)放貸款罪、吸收客戶資金不入賬罪等的犯罪主體雖包含銀行業(yè)金融機構(gòu)或其工作人員，犯罪行為亦切實影響到金融消費者權(quán)益，但無論是從犯罪構(gòu)成或刑法的體系結(jié)構(gòu)，上述犯罪所侵犯的客體仍是國家的金融管理秩序。因此，刑法中的零星罪名并不以金融消費者權(quán)益作為保護對象，銀行業(yè)金融機構(gòu)諸多侵犯金融消費者權(quán)益的違規(guī)行為本身亦未達到入罪課刑的程度，而只能由監(jiān)管機構(gòu)承擔金融消費者權(quán)益保護主要監(jiān)督者的職能。

3、經(jīng)濟法與行政法是進行行為監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)。經(jīng)濟法是行為監(jiān)管的專業(yè)基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟條件下。國家及其政府為了修正市場運行的缺陷、實現(xiàn)社會整體效益的可持續(xù)發(fā)展而履行各種現(xiàn)代經(jīng)濟管理職能。以社會整體效益的最大化為根本價值追求。區(qū)別于傳統(tǒng)公、私法劃分的經(jīng)濟法應(yīng)運而生。《消費者權(quán)益保護法》、《反不正當競爭法》等一系列市場秩序規(guī)制法被用于規(guī)范市場交易行為和市場競爭行為。

行政法是監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管的直接依據(jù)。銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等金融監(jiān)管機構(gòu)作為行政主體，其對銀行業(yè)務(wù)、產(chǎn)品的審批和備案，對銀行違規(guī)行為的處罰主要依賴于《行政許可法》、《行政處罰法》等行政法律規(guī)范。但行政法調(diào)整的是行政主體與行政相對人之間的行政管理關(guān)系，重心在于控制和規(guī)范行政權(quán)，保護行政相對人(金融機構(gòu))的合法權(quán)益。盡管行政法對于非行政相對人——金融消費者的權(quán)益無法直接進行介入和保護，但卻仍為基于金融消費者保護的行為監(jiān)管提供了設(shè)立行政許可和行為處罰的主要依據(jù)，成為監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管的有力支撐。

4、金融監(jiān)管相關(guān)法律從不同角度共同維護金融消費者權(quán)益。與一般商品市場相比，金融市場的主體、市場行為和規(guī)則都具有更強的創(chuàng)新性、專業(yè)性、復雜性，一般市場秩序規(guī)制法已經(jīng)不能簡單滿足金融市場發(fā)展和管理的需要。作為對金融機構(gòu)權(quán)力的制衡，取得優(yōu)勢地位的對價以及對濫用權(quán)力或優(yōu)勢地位的防范，產(chǎn)生了以《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》等為代表的金融監(jiān)管法。從而，金融監(jiān)管法的公、私法融合性、社會本位性、衡權(quán)性，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟法的根本價值追求，即，從社會整體效益的最大化出發(fā)，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)的個體利益與整個社會利益的沖突，平衡金融監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)力與金融機構(gòu)自主經(jīng)營權(quán)的矛盾關(guān)系，以實現(xiàn)金融的穩(wěn)定健全，保護金融消費者和社會公眾的利益。

三、實施行為監(jiān)管的環(huán)境條件和現(xiàn)實挑戰(zhàn)

(一)實施行為監(jiān)管的環(huán)境條件

1、國內(nèi)行為監(jiān)管的環(huán)境限制。

與發(fā)達國家和地區(qū)的銀行業(yè)相比，國內(nèi)行為監(jiān)管受環(huán)境限制：一是金融機構(gòu)的服務(wù)差異化水平有待提高；二是東中西部地區(qū)的金融深化程度有較大的不同。造成行為監(jiān)管的必要性更多表現(xiàn)為地區(qū)的而不是全國的特點，導致在行為監(jiān)管政策制定方面有現(xiàn)實障礙；三是激勵與約束機制不成熟，基層人員迫于考核壓力，傾向于銷售產(chǎn)品而不是銷售合適的產(chǎn)品：四是國內(nèi)經(jīng)濟金融發(fā)展水平不均，投資者對產(chǎn)品理解能力差異很大，維權(quán)能力也有很大的區(qū)域差異。這些實際情況決定，在中國僅加強銷售端管理遠遠不夠，監(jiān)管者應(yīng)當執(zhí)行早期干預措施，透徹了解復雜產(chǎn)品。

2、機構(gòu)行為管理的幾個缺點。

一是在信貸經(jīng)營行為方面，嚴格遵循政策合規(guī)性的行為表現(xiàn)還不強，立足于模式創(chuàng)新、全面貫徹落實金融業(yè)社會責任的行為舉措遠遠不夠。二是在理財產(chǎn)品研發(fā)方面，原創(chuàng)不多，模仿成風；在市場銷售方面，還存在諸多不當競爭行為和不當盈利行為，沒有充分體現(xiàn)全力維護金融消費者權(quán)益的監(jiān)管指導思想。三是在金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新中，主動減少不正當競爭的行為意識淡化，行業(yè)行為標準還比較粗糙，理財投訴呈加快上升勢頭而嚴重危害了銀行業(yè)金融機構(gòu)的社會聲譽與市場形象，一些大案要案的不斷發(fā)生嚴重削弱了有效防控系統(tǒng)性風險的抵御能力。四是在對內(nèi)對外金融開放方面，金融機構(gòu)在理性平衡業(yè)務(wù)發(fā)展速度、資產(chǎn)規(guī)模擴張速度、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的安全性與經(jīng)營管理效益性之間還存在比較顯著的、普遍的夸張作風，從而沒有全面做到科學謀劃發(fā)展轉(zhuǎn)型、有效防范戰(zhàn)略與策略風險。

(二)實施行為監(jiān)管的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1、行為監(jiān)管的前沿性決定了銀行業(yè)金融機構(gòu)對這一監(jiān)管方式的適應(yīng)性有待觀察。

(1)從系統(tǒng)性、總體性、全面性上對行為監(jiān)管的認識還不充分。考慮到加強行為監(jiān)管還是一個不太熟悉的業(yè)務(wù)范疇和比較新生的工作領(lǐng)域，加之目前監(jiān)管者尚未對行為監(jiān)管有系統(tǒng)性政策意見、工作目標體系和具體的監(jiān)管要求，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)在細化認識行為監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管的關(guān)系與差異方面有待落實及深入，在具體厘清行為管理與行為監(jiān)管的關(guān)系問題上還欠主動、還欠思考，在認真思考維護消費者金融權(quán)益與加強行為監(jiān)管的關(guān)系的認識上尚不細致、尚不全面。

(2)定位不高。由于歷史經(jīng)驗、文化環(huán)境與管理傳統(tǒng)等方面的約定俗成，金融機構(gòu)尚未從發(fā)展戰(zhàn)略、公司治理與社會責任三者的統(tǒng)一性上重視行為監(jiān)管與管理的結(jié)合層面進行定位。從表面上看，這是監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的博弈，但深層次分析，維護消費者權(quán)益的成本、收益與激勵的變化，是與機構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略、公司治理、企業(yè)文化、內(nèi)部控制以及績效考核都有緊密的關(guān)系，不僅需要從制度、機制與操作多個層面進行調(diào)整以適應(yīng)行為監(jiān)管需要，而且要求行業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督與經(jīng)驗借鑒的多管齊下。

(3)商業(yè)銀行等金融機構(gòu)部門對是否需要設(shè)立行為監(jiān)管崗位或部門的工作準備不足，尚未清晰界定合規(guī)部門與行為監(jiān)管之間的職責規(guī)范區(qū)分、工作邊界認定，尚未框定確認行為監(jiān)管的工作重點、責任范圍與開展步驟。

(4)操作框架較疏漏，體系欠完善，環(huán)節(jié)不清晰，動作須強化。總體看，銀行業(yè)金融機構(gòu)落實行為監(jiān)管的自覺性不夠、自律性不強。一方面，對監(jiān)管部門下發(fā)的涉及行為監(jiān)管的規(guī)范性文件和要求，金融機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)制執(zhí)行力不足；另一方面，行業(yè)自律監(jiān)督有形式但內(nèi)容不具體，導致監(jiān)管要求難以落地或者速度緩慢。

2、行為監(jiān)管問題對市場的影響同樣有待深化研究。

實施行為監(jiān)管應(yīng)以保護消費者權(quán)益為目標。因此，市場層面關(guān)鍵是培養(yǎng)理性消費者，維系良好外部市場環(huán)境。以上海為例，市場層面仍存在下列不足：

(1)金融消費群體認知不足。理性金融消費者是市場環(huán)境的基礎(chǔ)，由于上海銀行業(yè)發(fā)展較為迅速，金融知識普及有基礎(chǔ)，上海的社會公眾已經(jīng)有較強的金融維權(quán)意識，但仍然匱乏相關(guān)的投資意識和風險意識，行為較為短視。

(2)市場過度競爭、不當競爭時有發(fā)生。尤其在銀行卡營銷、理財產(chǎn)品銷售以及存貸款等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。特別是零售業(yè)務(wù)中的機構(gòu)行為管理不到位、消費者分類較粗糙以及從業(yè)人員的行為操守薄弱，時常發(fā)生營銷人員在理財產(chǎn)品銷售過程中誤導消費者的情況。

(3)金融糾紛調(diào)解機制缺乏必要平臺。尤其在信用卡、理財產(chǎn)品糾紛中，缺乏機構(gòu)與金融消費者之間的“潤滑劑”，調(diào)解工作仍措施不到位、成效不理想，行業(yè)自律組織未進入糾紛化解的前端關(guān)口，難以充分保護金融消費者合法權(quán)益。

3、在銀行業(yè)實施行為監(jiān)管是一個全新的嘗試。

鑒于我國分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的實際。不同于英國與西歐國家，也不同于美國的聯(lián)儲獨立體制，國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)也無法如海外監(jiān)管機構(gòu)一樣，對于銀行業(yè)、保險業(yè)涉及資本市場在內(nèi)的業(yè)務(wù)流程，難以用一種統(tǒng)一的標準去落實行為監(jiān)管要求。

(1)“問題為本”的監(jiān)管經(jīng)驗不足，方式缺乏。“問題為本監(jiān)管”在行為監(jiān)管方式中扮演重要角色，這里所說的“問題”，不僅包括單個機構(gòu)的行為問題，而且包括市場層面、行業(yè)層面、區(qū)域?qū)用娴炔煌S度中存在的共性問題、普遍性問題，是可能引發(fā)系統(tǒng)風險的重大性問題。與審慎監(jiān)管不同的是，“問題為本”的監(jiān)管關(guān)注的是金融機構(gòu)的行為表現(xiàn)與行為動作，著重于“問題事件”與“問題損害”；而風險為本的監(jiān)管側(cè)重于對風險事件處置、風險水平控制與風險趨勢的防范。

(2)對銀行新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品的事前審批和干預尚不充分。目前，國內(nèi)對銀行理財產(chǎn)品等新產(chǎn)品的準人管理，但基本上限于事后審批，而難以對其定價方式，產(chǎn)品模型等進行評判；換言之，監(jiān)管機構(gòu)在新業(yè)務(wù)和新產(chǎn)品的監(jiān)管中總是存在一定的滯后性，監(jiān)管創(chuàng)新跟不上銀行創(chuàng)新。

(3)柔性的監(jiān)管舉措還不多。以英國為例，如果行為監(jiān)管局(FCA)發(fā)現(xiàn)機構(gòu)存在或可能存在一些違規(guī)行為時，首先是口頭提出要求，與機構(gòu)進行溝通，并要求機構(gòu)作出回應(yīng)：在考量機構(gòu)反饋后。再確定是否維持原要求并正式發(fā)處書面決定。可以看出，由于行為監(jiān)管涉及面比較廣，在下達規(guī)制性要求之前，需要通過柔性的溝通方式與機構(gòu)進行意見交流。這種方式，在我們當前的監(jiān)管方法中較少會去運用。監(jiān)管輔導不充分是一個普遍性問題。

(4)短板建設(shè)尚需增強。如人才問題，尤其是對于復雜理財產(chǎn)品定價、模型分析方面，需要專業(yè)性人才。又如，法律問題，如何確保監(jiān)管中實施的一些行為監(jiān)管舉措與我國現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章制度(如英國FCA可以直接判定合同無效，依據(jù)我國現(xiàn)有的法律體系則無法實施)不沖突，需要制度層面的完善。

(5)行為監(jiān)管跨部門協(xié)調(diào)機制未建立。雖然多年來證券市場行為監(jiān)管的經(jīng)驗更多，案例更豐富，標準也比較統(tǒng)一；但是在“1+3”監(jiān)管架構(gòu)中，維護消費者權(quán)益的行為監(jiān)管協(xié)調(diào)機制還比較簡單，落后于當前我國金融經(jīng)營的綜合化趨勢的監(jiān)管要求。

四、實施行為監(jiān)管的目標與手段

1、行為監(jiān)管的目標：維護金融消費者信心。

比如在美國，對監(jiān)管缺陷和監(jiān)管不作為問題的批評與爭議非常激烈。由此導致公眾與社會各界對監(jiān)管部門、金融機構(gòu)和市場投資參與者的信任嚴重降低，對金融體系能否保持穩(wěn)定與健康以及對金融市場的未來前景都缺乏信心。行為監(jiān)管實際上是對極端市場自由主義思想的批判與否定，是從機構(gòu)行為、投資行為、交易行為與監(jiān)管行為等多個角度，對市場行為進行全方位綜合治理與行政監(jiān)管的一種“抓源頭管理”的舉措。

2、行為監(jiān)管強調(diào)“問題導向”的監(jiān)管實踐。

行為監(jiān)管的“問題預防”方式有別于審慎監(jiān)管的“判斷導向”方式。就是以“問題為本的監(jiān)管”補充以“風險為本的監(jiān)管”，以“行為干預”的方式提升“規(guī)制導向”的效果，通過重視風險傳染監(jiān)管加強系統(tǒng)性風險監(jiān)管。眾所周知，風險監(jiān)管主要采取的是過程監(jiān)控方式與事后處理方式，在指標管控、綜合評價和類別監(jiān)管等方面，其工作重心都是機構(gòu)風險損失與危機事件。行為監(jiān)管則側(cè)重于行為管控與問題評價，其工作重心是應(yīng)對機構(gòu)治理行為失效以及個人消費信用欺詐。英國的行為監(jiān)管把價格干預(包括產(chǎn)品收費規(guī)范)作為保護消費者的工具之一，在強化專項產(chǎn)品的跨機構(gòu)監(jiān)管與批發(fā)行為監(jiān)管的同時，采取重罰與刑法而彰顯行為監(jiān)管的威懾力。

通俗而論，行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的差別可以表述為“規(guī)定”與“規(guī)范”的角度差別，以及“過程”監(jiān)管與“問題”監(jiān)管的方式不同。與審慎監(jiān)管著重強調(diào)“指標”與“規(guī)則”并強調(diào)“解釋”和制定“指引”相比，行為監(jiān)管更加強調(diào)“問題”與“要求”并制定“標準”和細化“措施”。具體而言，行為監(jiān)管強調(diào)主動監(jiān)管，實施提前干預，鼓勵有序競爭。進一步看，圍繞“公司治理”問題，審慎監(jiān)管強調(diào)公司治理必須符合“穩(wěn)健經(jīng)營”原則，行為監(jiān)管則強調(diào)公司治理必須符合“行為責任”標準；圍繞“合規(guī)監(jiān)管”問題，審慎監(jiān)管強調(diào)“合規(guī)管理”創(chuàng)造價值以及“不合規(guī)”引致聲譽風險損失、法律風險損失、個人信用損失等；行為監(jiān)管則強調(diào)“合規(guī)行為”是一種由機構(gòu)行為責任、個人行為責任與監(jiān)管行為責任共同構(gòu)成的金融業(yè)的社會責任，并通過采取措施、發(fā)布手冊、提出要求等方式，促進機構(gòu)之間、市場之間、行業(yè)之間的有序競爭，提升政府部門的監(jiān)管治理水平與監(jiān)管服務(wù)能力，糾正消費者的誠信行為。因此，行為監(jiān)管不僅補充了風險監(jiān)管的不足。而且拓展了合規(guī)管理的功能，奠定了落實履行金融業(yè)社會責任及其監(jiān)管范式的制度條件。

3、行為監(jiān)管的特點：采取“前瞻式”干預手段。

行為監(jiān)管的目標與審慎監(jiān)管相比是有區(qū)別的。有別于宏觀審慎監(jiān)管的體系穩(wěn)定維護目標與微觀審慎監(jiān)管的單體風險防范目標，行為監(jiān)管則致力于通過“前瞻式”干預手段來保障并增強金融消費者的信心，以此達到監(jiān)管效果。

行為監(jiān)管的主要原則與微觀審慎監(jiān)管的主要原則是基本一致的。英國監(jiān)管當局認為，行為監(jiān)管的主要原則應(yīng)涵蓋有效性原則、主動性原則、責任原則、盡職原則、公開性原則和透明度原則等六個方面；其要點包括，有效節(jié)約監(jiān)管資源，監(jiān)管要主動出擊、“有的放矢”并“量體裁衣”，對失信消費者行為進行懲戒，強化高管行為問責制，及時公開披露監(jiān)管政策規(guī)定，努力提升監(jiān)管者行為的透明度。

4、行為監(jiān)管是對審慎監(jiān)管的必要補充。

2008年金融危機表明金融監(jiān)管存在顯著缺陷。審慎監(jiān)管的范圍、作用與力度也是相對有限的。第一，西方的主流觀點是，或者認為市場參與者的行為是總體理性的而政府干預市場行為越少越好，或者認為政府進行行為監(jiān)管的資源配置成本較高、邊界難以清晰況且其效果不一定強。但在結(jié)果上，其教訓卻非常深刻或者可怕：國際金融風暴與危機事件一次又一次地證明，僅僅有風險監(jiān)管是不夠的。審慎風險監(jiān)管與市場行為監(jiān)管二者之間是差別關(guān)系與互補關(guān)系。而不是替代關(guān)系和等同關(guān)系。第二，多年來，以審慎監(jiān)管為重心的監(jiān)管架構(gòu)主要致力于機構(gòu)或單體風險管控，總體上停留在微觀審慎監(jiān)管的范圍之內(nèi)或局限之中。不僅對宏觀審慎監(jiān)管的投入不夠，力度不足，經(jīng)驗不深，而且對市場行為監(jiān)管的重視不夠，激勵不足，規(guī)制不嚴。從監(jiān)管環(huán)境看，政府宏觀調(diào)控的主要目標是產(chǎn)業(yè)升級的適度性、國民就業(yè)的穩(wěn)健性以及經(jīng)濟增長的均衡性等，在優(yōu)先防控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的系統(tǒng)性風險的同時，對金融結(jié)構(gòu)失衡的危機嚴重性及其加速破壞性的認識不深刻、準備不充分。第三，從監(jiān)管自身看，風險監(jiān)管沒有得到行為監(jiān)管的足夠充分支持。由于風險監(jiān)控更多專注于過程管控，使得監(jiān)管規(guī)制變成事后提醒而很難實現(xiàn)真正的“監(jiān)管前移”，合規(guī)監(jiān)管與社會責任監(jiān)管沒有落實到行為管控的“地面”上。

(責任編輯：昝劍飛)