王陽(yáng)

【摘要】調(diào)研發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)的政策法規(guī)體系基本形成，多元化的市場(chǎng)服務(wù)平臺(tái)基本建立，城鄉(xiāng)一體、以鄉(xiāng)為重的就業(yè)工作機(jī)制基本形成。但是，統(tǒng)一城鄉(xiāng)人力資源市場(chǎng)還存在一定問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展彌合城鄉(xiāng)差距，同時(shí)加快人力資源市場(chǎng)立法，完善公共服務(wù)制度，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的平等就業(yè)。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 人力資源市場(chǎng) 勞動(dòng)就業(yè) 公共服務(wù)

統(tǒng)一城鄉(xiāng)人力資源市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)的政策法規(guī)體系基本形成。相對(duì)完善的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)的規(guī)章和政策性文件法規(guī)政策，是各地人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)管理的法律法規(guī)政策依據(jù)。截至2012年9月，南寧市構(gòu)建了由60多個(gè)政策文件組成的全方位鼓勵(lì)、補(bǔ)貼、扶持創(chuàng)業(yè)的政策體系，取消了企業(yè)用工先城鎮(zhèn)后農(nóng)村的歧視性規(guī)定、農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的限制性政策，以及向用人單位收取使用農(nóng)民工管理費(fèi)；調(diào)整和修改了包括戶籍、教育、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、土地、城鎮(zhèn)規(guī)劃等31項(xiàng)與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)相關(guān)的政策。泗水縣擁有農(nóng)村人口54.64萬(wàn)人，占全縣總?cè)丝诮?0%，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，出臺(tái)了《泗水縣關(guān)于就業(yè)再就業(yè)人員申請(qǐng)減免稅管理辦法》、《泗水縣大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃實(shí)施方案》等政策措施，在支持就業(yè)困難群體就業(yè)和創(chuàng)業(yè)上增加財(cái)政投入。

多層次、多元化的市場(chǎng)服務(wù)平臺(tái)基本建立。人力資源市場(chǎng)主要以原政府人事部門(mén)所屬的人才市場(chǎng)和原屬勞動(dòng)部門(mén)的勞動(dòng)力市場(chǎng)（人力資源市場(chǎng)）為實(shí)體。前者擁有一定數(shù)量的各種性質(zhì)和層次的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，后者依托各級(jí)勞動(dòng)保障部門(mén)實(shí)現(xiàn)區(qū)域各地全覆蓋。目前，南寧市123個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、331個(gè)社區(qū)、全市1395個(gè)行政村全部建立勞動(dòng)保障事務(wù)所（站）；泗水縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)保障服務(wù)站實(shí)現(xiàn)“組織、人員、工作、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、制度”六到位。

城鄉(xiāng)一體、以鄉(xiāng)為重的就業(yè)工作機(jī)制基本形成。統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)的重點(diǎn)在于調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系，而一切工作的基礎(chǔ)有賴于全面掌握農(nóng)村勞動(dòng)力資源狀況。2007年，南寧市在12個(gè)縣區(qū)進(jìn)行了農(nóng)村勞動(dòng)力資源調(diào)查，掌握了全市120萬(wàn)戶農(nóng)村勞動(dòng)力資源和外來(lái)勞動(dòng)力的就業(yè)情況，并建立了農(nóng)村勞動(dòng)力資源庫(kù)。泗水縣從1998年開(kāi)始推進(jìn)政府引導(dǎo)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，建立了農(nóng)村勞動(dòng)力務(wù)工信息統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)人力資源市場(chǎng)面臨的主要問(wèn)題

法律法規(guī)不健全，政府就業(yè)公共服務(wù)職能缺位?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》提出要整合人才服務(wù)機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)力服務(wù)機(jī)構(gòu)；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求原地方人事、勞動(dòng)保障部門(mén)的就業(yè)和人才服務(wù)管理機(jī)構(gòu)合并為公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。顯然，《廣西人才市場(chǎng)管理辦法》等文件已不適應(yīng)形勢(shì)要求。

此外，支持和鼓勵(lì)人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策有待加強(qiáng)。2012年，泗水縣“就業(yè)難”和“用工難”并存，就業(yè)困難群體年齡偏大，缺乏就業(yè)技能，而紡織、服裝、食品加工等勞動(dòng)密集型行業(yè)的年輕女工缺口大。反映在公共就業(yè)服務(wù)問(wèn)題上表現(xiàn)為：一是缺乏培育扶持人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的普惠性政策。二是缺失政府購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)從事公益性公共服務(wù)的政策。三是機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，工作有盲點(diǎn)，廣西人力資源市場(chǎng)人員大多沒(méi)編制，還有3個(gè)縣及90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立人力資源市場(chǎng)。

制度性缺陷阻礙人員流動(dòng)，各種分割現(xiàn)象并存。在城市內(nèi)部，不同體制單位間的人力資源流動(dòng)不暢。廣西現(xiàn)階段面臨的問(wèn)題，一是體制內(nèi)勞動(dòng)者在薪酬收入和福利待遇上一般要優(yōu)于體制外勞動(dòng)者。二是社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或銜接不暢，戶籍關(guān)系遷移困難。三是醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)的地區(qū)間差別過(guò)大。

在城鄉(xiāng)之間，農(nóng)村勞動(dòng)力因?yàn)閼艏矸莸摹白韪簟?，仍存在就業(yè)不穩(wěn)定。泗水縣目前有90%以上的農(nóng)村勞動(dòng)力在省外務(wù)工，主要在膠東沿海、長(zhǎng)三角、陜西、山西等地區(qū)從事建筑業(yè)工作。由于與務(wù)工地城市居民存在身份差異，制約了轉(zhuǎn)移就業(yè)積極性。

同時(shí)，人力資源服務(wù)市場(chǎng)也存在體制性分割。雖然人事廳與勞動(dòng)和社會(huì)保障廳已經(jīng)合并，但人才市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)仍然分離，再加上教育部門(mén)的畢業(yè)生市場(chǎng)，三個(gè)市場(chǎng)的服務(wù)對(duì)象趨同，業(yè)務(wù)范圍與本級(jí)行政部門(mén)交叉重復(fù)，造成資源浪費(fèi)。

市場(chǎng)服務(wù)能力與服務(wù)需求尚存在較大差距。主要表現(xiàn)為：公共服務(wù)條件不足，方式粗放，質(zhì)量偏低，人員素質(zhì)不足。廣西公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入有限，制約服務(wù)質(zhì)量提升。此外，還缺乏知名服務(wù)機(jī)構(gòu)和高端服務(wù)產(chǎn)品。最后，服務(wù)人員隊(duì)伍年齡偏大、素質(zhì)不高。

人力資源市場(chǎng)功能不健全，監(jiān)督管理力量薄弱。一是規(guī)模有限。2011年，全國(guó)共有人才服務(wù)機(jī)構(gòu)7000多家，從業(yè)人員近6萬(wàn)人，而廣西僅有124家，從業(yè)人員660多人。絕大部分縣級(jí)機(jī)構(gòu)人員1～3名，除了管理流動(dòng)人員的人事檔案外，難以開(kāi)展社會(huì)化的人才服務(wù)業(yè)務(wù)，主要業(yè)務(wù)量大大低于全國(guó)平均水平。

二是功能不完善。廣西五級(jí)人力資源市場(chǎng)還未完全聯(lián)網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的便利功能沒(méi)能充分發(fā)揮。全區(qū)只有少數(shù)幾個(gè)機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化服務(wù)，尚無(wú)法確定一項(xiàng)統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

三是監(jiān)督管理力量薄弱。廣西市場(chǎng)監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)較晚，一些地級(jí)市也沒(méi)有專職的執(zhí)法人員且執(zhí)法手段單一，各類侵權(quán)違法事情屢有發(fā)生。泗水部分使用農(nóng)村勞動(dòng)力企業(yè)的報(bào)酬偏低，加班普遍且并未全員參保。

對(duì)策建議

從總體看，導(dǎo)致城鄉(xiāng)人力資源市場(chǎng)割裂的體制因素正在被打破，但體制性癥結(jié)“余溫尚存”，主要體現(xiàn)為：一方面，政府履行就業(yè)公共服務(wù)職責(zé)不到位，難以與人力資源市場(chǎng)供求雙方的需要相吻合，另一方面，人力資源市場(chǎng)管理體制與市場(chǎng)化進(jìn)程不協(xié)調(diào)，公平的市場(chǎng)環(huán)境難以形成。為此，提出以下建議：

推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，擴(kuò)大就業(yè)總量。一是采取更有力的政策措施發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)特別是民營(yíng)中小企業(yè)，發(fā)展勞動(dòng)密型產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。二是按照企業(yè)向園區(qū)集中的思路，重點(diǎn)推進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。緊密結(jié)合項(xiàng)目和企業(yè)需求，指導(dǎo)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、人力資源市場(chǎng)、職業(yè)培訓(xùn)基地等與開(kāi)工項(xiàng)目和企業(yè)建立勞動(dòng)用工對(duì)接機(jī)制。三是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，鼓勵(lì)工商資本、民營(yíng)資本、外商外資進(jìn)軍農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。加大對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的扶持力度，加快農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)。四是加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。全面推進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)和重大疾病防控體系建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系及構(gòu)建三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

加快人力資源市場(chǎng)立法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)。一是實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策。農(nóng)村勞動(dòng)力依法享有和履行與城鎮(zhèn)職工同樣的勞動(dòng)權(quán)利與義務(wù)，取消農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城的各種限制政策。二是提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)公共服務(wù)。對(duì)國(guó)家法定勞動(dòng)年齡內(nèi)的本地勞動(dòng)者，以及經(jīng)勞動(dòng)預(yù)備制教育培訓(xùn)合格的本地農(nóng)村初次就業(yè)者，統(tǒng)一發(fā)給《就業(yè)失業(yè)登記證》。實(shí)行城鄉(xiāng)一體的人力資源統(tǒng)計(jì)與信息發(fā)布、就業(yè)服務(wù)與政策法規(guī)咨詢。三是穩(wěn)步推進(jìn)人才市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步整合為統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)。清理和完善原有人力資源市場(chǎng)相關(guān)法規(guī)政策，制定地方性的《人力資源市場(chǎng)管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。

完善公共就業(yè)服務(wù)制度，健全就業(yè)工作基層平臺(tái)。一是完善縣（區(qū)）人力資源市場(chǎng)、街道一站式服務(wù)大廳建設(shè)和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)市→縣→鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）→社區(qū)（村）四級(jí)公共就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，及村級(jí)兼職勞動(dòng)保障信息隊(duì)伍建設(shè)，逐步實(shí)行持證上崗制度。二是促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展。制定和推廣人力資源服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和從業(yè)人員資格認(rèn)證管理辦法，按本地人口的一定比例確定機(jī)構(gòu)人員編制，完善“服務(wù)、培訓(xùn)、維權(quán)”“三位一體”工作模式。三是拆分公共服務(wù)與經(jīng)營(yíng)服務(wù)，推動(dòng)各地人社部門(mén)所屬的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)其與所屬部門(mén)脫鉤。探索鼓勵(lì)各種社會(huì)資本進(jìn)入人力資源市場(chǎng)的辦法，加速人力資源市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)、傳媒、會(huì)展、咨詢等服務(wù)業(yè)的融合。

加強(qiáng)區(qū)域性人力資源市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建就業(yè)援助長(zhǎng)效機(jī)制。一是依托區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶的輻射帶動(dòng)，形成跨區(qū)域合作項(xiàng)目，健全專業(yè)和高層次人才市場(chǎng)，加強(qiáng)區(qū)域間、與港澳臺(tái)地區(qū)及與周邊國(guó)家人力資源市場(chǎng)的交流合作。二是做好就業(yè)援助與培訓(xùn)工作。掌握返鄉(xiāng)農(nóng)民工實(shí)情，細(xì)化和完善降低小額擔(dān)保貸款門(mén)檻、各類創(chuàng)業(yè)基地的認(rèn)定和扶持、相關(guān)稅費(fèi)減免、創(chuàng)業(yè)扶持等政策?？缦到y(tǒng)整合教育資源，大力開(kāi)展適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的就業(yè)培訓(xùn)。三是建立完善外派勞務(wù)人員服務(wù)機(jī)制。加快建立區(qū)域間勞務(wù)用工合作機(jī)制，在勞務(wù)人員主要輸入地設(shè)立外派勞務(wù)辦事機(jī)構(gòu)。勞務(wù)輸出辦事機(jī)構(gòu)要做好雙向?qū)?、市?chǎng)調(diào)研、信息收集以及為務(wù)工人員協(xié)調(diào)勞務(wù)糾紛，提供法律咨詢等服務(wù)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)發(fā)展研究所；本文系社會(huì)發(fā)展研究所2012年基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)課題“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人力資源市場(chǎng)一體化研究”的部分研究成果）