丁海福

【摘要】 隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主制度的健全，政務(wù)信息的透明度越來越高。新修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法》規(guī)定：“財政預(yù)決算不得定為國家秘密”，為預(yù)算公開提供了法律依據(jù)。公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算因具有公共性和保密性的雙重特點，在公開與保密之間存在一定的矛盾。文章通過分析公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開與保密的影響，提出既能滿足保密需求，又能提高政府信息公開滿足社會效益的思路。

【關(guān)鍵詞】 新保密法；預(yù)算公開；公安經(jīng)費(fèi)

預(yù)算公開是政府信息公開的一個重要組成部分，是每個現(xiàn)代民主國家的必然要求。自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布以來，各級財政局及政府機(jī)關(guān)陸續(xù)通過傳媒、互聯(lián)網(wǎng)等方式將預(yù)算信息向社會公開。新修訂并在2010年10月施行的《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱“新保密法”）把“財政預(yù)決算、審計報告等財政資金的使用、審計、審核情況”列為“不得定為國家秘密”的事項，進(jìn)一步明確了預(yù)算信息公開的要求。

公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算是財政預(yù)算中重要的組成部分，在政府預(yù)算信息公開的過程中備受社會關(guān)注，部分地市的公安機(jī)關(guān)意識到預(yù)算公開可能帶來的負(fù)面影響，分別向黨委、政府及人大常委會等機(jī)構(gòu)提出了預(yù)算保密的訴求。本文通過分析預(yù)算公開與保密對公安工作的影響，探討在新保密法施行的背景下公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開之路。

一、預(yù)算公開的含義及范圍

預(yù)算是人民依法對政府的財政收支行為進(jìn)行有效控制和監(jiān)督，使之最大限度滿足人民對公共物品和服務(wù)的需要。人民主權(quán)原則決定了政府財政資金來自于人民，人民與政府的關(guān)系是“委托—代理”關(guān)系，政府作為納稅人的代理人，有義務(wù)向人民公開預(yù)算。

預(yù)算公開是指預(yù)算的依據(jù)以及編制、審批、執(zhí)行、決算、內(nèi)容和整個過程必須依法通過相應(yīng)方式向社會公開。具體包括三方面：一是預(yù)算的依據(jù)即預(yù)算所依據(jù)的背景材料、說明、解釋等；二是預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、變更、決算的過程；三是預(yù)算的內(nèi)容。

按狹義的理解，預(yù)算公開的主體是各級政府，公開的對象是各級人民代表大會。廣義的預(yù)算公開，其主體、對象和內(nèi)容要更加廣泛，預(yù)算公開的主體包括掌握預(yù)算各個階段信息的主體，而預(yù)算公開的對象甚至可以涵蓋到所有的公民。

二、公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開與保密的影響

（一）公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算的特點

1.公共性

《人民警察法》規(guī)定，“國家保障人民警察的經(jīng)費(fèi)，按照事權(quán)劃分原則，分別列入中央和地方財政”。公安機(jī)關(guān)所需要的各項經(jīng)費(fèi)，全部或大部分為各級政府的財政部門核撥，公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算來源于公共財政，首要的特點是公共性。

公共財政來自于全體社會成員直接或間接的稅收，在民主化進(jìn)程的深入以及“陽光政府”建設(shè)深化的過程中，公共財政具備了向納稅人公開的要求，公安經(jīng)費(fèi)作為公共財政保障下的一個行政單位，其經(jīng)費(fèi)預(yù)算也應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定經(jīng)相關(guān)部門審核后，向全體社會成員公布。

2.保密性

公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著保衛(wèi)國家安全、維護(hù)社會穩(wěn)定的使命和職責(zé)，處于同國內(nèi)外敵對勢力、敵對分子的顛覆陰謀和犯罪分子的破壞活動作斗爭的第一線。敵對勢力和犯罪分子為達(dá)到預(yù)期的目的，必然把公安機(jī)關(guān)作為竊密的重要目標(biāo)。據(jù)國家保密局對近幾年重大泄密、竊密案件統(tǒng)計分析，黨政軍機(jī)關(guān)是國外敵對勢力竊密的重點對象。

公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算中包含了國內(nèi)安全保衛(wèi)、公共安全、治安管理、刑事偵查等機(jī)構(gòu)和人員的編制、裝備配置、系統(tǒng)建設(shè)等信息。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作秘密具體范圍的規(guī)定》，以上信息均屬工作秘密范圍內(nèi)。

（二）公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開的負(fù)面影響

1.公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力的泄露

公安機(jī)關(guān)上報市財政局的部門預(yù)算軟件數(shù)據(jù)中含有公安機(jī)關(guān)的編制，這是國家秘密，市編辦批復(fù)給公安局的機(jī)構(gòu)及人員編制文件均屬秘密。公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)據(jù)中的基本支出部分是根據(jù)機(jī)構(gòu)、人員和車輛定員定額配置，某些保密部門的地址、電話、人員姓名、車輛牌號等信息均可在原始預(yù)算數(shù)據(jù)中查詢到，該部分?jǐn)?shù)據(jù)在媒體上公開將會暴露保密單位的資料、偵查人員的檔案等，造成公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力的泄露。

2.偵查手段的泄露

2009年某市的新聞媒體上公開該市公安局的部門預(yù)算草案數(shù)據(jù)，其中的項目支出中包含了國內(nèi)安全保衛(wèi)、網(wǎng)絡(luò)偵控管理、反恐專項業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、行動技術(shù)管理等經(jīng)常性專項經(jīng)費(fèi)，并包含有反恐情報采集應(yīng)用系統(tǒng)、社會治安動態(tài)監(jiān)測評估、指紋數(shù)據(jù)庫擴(kuò)容等一次性專項經(jīng)費(fèi)。上述經(jīng)費(fèi)內(nèi)容屬于公安機(jī)關(guān)的常規(guī)業(yè)務(wù)更新信息及業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、技術(shù)裝備配置、技術(shù)偵查手段更新等信息，均屬公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作秘密，一旦公開將會暴露公安機(jī)關(guān)的偵查技術(shù)，若被犯罪分子掌握將會提高其反偵查的能力，嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)工作的開展。

3.使公眾對公安的執(zhí)法成本產(chǎn)生誤解

人民群眾普遍認(rèn)為：公安機(jī)關(guān)一年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算就是當(dāng)年投入公安的執(zhí)法成本，但公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算中很大一部分是干警、職工的人員經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)助，但公眾目前對公安執(zhí)法成本的認(rèn)識，很容易把公安機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本支出當(dāng)作公安業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的支出，因此形成了公安執(zhí)法成本大的認(rèn)識。另外，部分新聞媒體為了吸引公眾的注意力，在不了解情況的前提下對公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算等信息作評論，也會造成人民群眾對公安工作的誤解。

（三）公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算定密帶來的問題

某市公安局2010年向財政局、市政府等部門提出了預(yù)算保密的訴求，其部門預(yù)算經(jīng)人大常委會定為“秘密”，預(yù)算草案僅供人大代表在會上審閱，會議結(jié)束后收回，有效地保障了公安預(yù)算信息的安全，但同時也帶來幾方面的問題。

首先，預(yù)算的完整性問題。在人大代表審議預(yù)算資料中，公安局的預(yù)算資料屬于“秘密”事項單列，市本級財政預(yù)算資料的完整性受到了影響，僅人大代表在會上能了解到市本級財政對公安的投入，又倒退回狹義的預(yù)算公開階段。另外，預(yù)算的完整性問題可能會給日后的審計工作帶來不便，也可能因公安的預(yù)算資料作為“秘密”單列而備受關(guān)注。

其次，可能會造成定密過泛。保密法在修訂前后均有規(guī)定：預(yù)算的整體密級按照預(yù)算內(nèi)容中最高密級的項目定密，2010年該公安局的預(yù)算中由于存在部分涉密項目，因此被整體定為“秘密”。但公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算中的大部分內(nèi)容并不屬于秘密范疇，如公用經(jīng)費(fèi)、車輛經(jīng)費(fèi)等日常消耗性經(jīng)費(fèi)，均是依據(jù)財政既定的標(biāo)準(zhǔn)編列，人員、補(bǔ)助類的經(jīng)費(fèi)也是根據(jù)人事局的相關(guān)統(tǒng)發(fā)政策制定，因此也沒有保密的需要，因個別項目而將其整體定為秘密，有可能造成定密過泛。

最后，保密資料在使用過程中的約束。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，密級為“秘密”（含）以上的資料須使用保密計算機(jī)處理，保密計算機(jī)的數(shù)據(jù)不能通過網(wǎng)絡(luò)傳播，包括互聯(lián)網(wǎng)和內(nèi)部網(wǎng)。2010年某公安局的部門預(yù)算資料由于定為“秘密”，不能在公安內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)傳輸，且在使用過程中要嚴(yán)格履行保密的相關(guān)手續(xù)。公安預(yù)算資料的使用程度很高，不僅要下達(dá)到各直屬單位及職能部門對應(yīng)執(zhí)行，而且在執(zhí)行過程中還需不斷查閱核對，按“秘密”資料的流程處理將會降低工作效率，對財務(wù)工作造成不便。

三、國外政務(wù)信息公開與保密的情況

據(jù)統(tǒng)計，到2002年世界上已經(jīng)有近五十個國家建立了政府信息公開制度①。政府信息公開的范圍，直接體現(xiàn)著公眾知情權(quán)的實現(xiàn)程度，因此是信息公開制度的核心，是衡量知情權(quán)保障程度的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，同時也是衡量一個國家政治透明度的標(biāo)尺。

因各國國情不同，法律制度的構(gòu)建會有不同的特點，但一些法律原則是共同的。已經(jīng)建立信息公開制度的國家，一般確立了“以公開為原則，不公開為例外”的基本原則，原則性地規(guī)定政府信息應(yīng)當(dāng)公開，以列舉的方式界定不予公開的例外信息，明確限制不公開信息的范圍。該原則可以有效地避免政府濫用權(quán)力，切實保障公眾知情權(quán)。但同時也規(guī)定：“行政公開的公共利益必須和不公開的公共利益互相平衡。各種利益互相平衡是社會生活的重要基礎(chǔ)”②，法律同時也規(guī)定了不予公開的信息范圍。各國的保密范圍有寬有窄，從共性來看，多數(shù)國家將保密范圍限定在國家安全、軍事、外交、司法調(diào)查等領(lǐng)域，并且基本上向列舉式方向發(fā)展。

從世界信息文明的發(fā)展趨勢看，一個明顯的特點是：將保密與信息公開的立法結(jié)合起來通盤考慮，制定一攬子的立法政策。信息保密立法與信息公開立法并重，是許多國家共有的特點。雖然，只有中國、俄羅斯、烏克蘭等少數(shù)國家有專門的保密法，但是，沒有保密法典的國家不等于就沒有保密制度。在信息公開制度最發(fā)達(dá)的美國，雖然沒有保密法，但其保密部門和保密工作也有很多規(guī)范。

四、解決公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開與保密問題的建議

政府信息公開是保證人民群眾在知情前提下實現(xiàn)民主權(quán)利的需要，是對政府透明度的基本要求，也是防止腐敗的治本之策。政府信息公開與保守國家秘密是一個問題的兩個方面，是知情權(quán)保障中的兩大制度，二者相輔相成。

（一）正確界定保密范圍

國家預(yù)算長期以來的“機(jī)密”等級已被廣泛批判，尤其是2003年和2004年國家審計署兩次曝光了一大批違法違規(guī)案件，報道了國務(wù)院等多個部、委、局虛報、挪用預(yù)算資金的違法違規(guī)行為，預(yù)算信息的公開成為公眾要求政府信息公開的首要內(nèi)容。2009年《政府信息公開條例》頒布實施后，各級政府都迫不及待地把本級預(yù)算向社會公布，以樹立“陽光理財”的形象，這種由“機(jī)密”向“完全公開”的迅速轉(zhuǎn)變使預(yù)算信息公開又走向了另一個極端。

定密制度是保密工作的前提和基礎(chǔ)。定密權(quán)屬于國家事權(quán)，必須經(jīng)法定授權(quán)的人才能夠行使，其他未經(jīng)法定程序授權(quán)的人不能定密。新保密法中規(guī)定：機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人及其指定的人員為定密負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)、單位的國家秘密確定、變更和解除工作。機(jī)關(guān)、單位確定、變更和解除國家秘密，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過定密責(zé)任人審核批準(zhǔn)。

新保密法對國家秘密的知悉范圍進(jìn)行了“縮小”的規(guī)定：國家秘密的知悉范圍，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要限定在最小范圍，能夠限定到具體人員的，限定到具體人員；不能限定到具體人員的，限定到機(jī)關(guān)、單位，由機(jī)關(guān)、單位限定到具體人員。不屬于國家秘密知悉范圍的人員，因工作需要知悉國家秘密的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過原定密機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)批準(zhǔn)。公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算的知悉范圍較廣，因此不宜定為國家秘密。

（二）提高預(yù)算信息保密技術(shù)

隨著政務(wù)信息化技術(shù)的發(fā)展，很多地區(qū)預(yù)算編報的過程與內(nèi)容通過政務(wù)外網(wǎng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，但目前搭建起來的政務(wù)外網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)只是邏輯隔離，安全系數(shù)相對較低。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前保密工作處于泄密高發(fā)期，其中計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)泄密發(fā)案數(shù)已占泄密案發(fā)總數(shù)的70％以上。

公安機(jī)關(guān)在編報基本支出預(yù)算時，應(yīng)把涉及國內(nèi)安全保衛(wèi)、技術(shù)偵查等涉密部門和人員的信息作一概述，而不詳細(xì)列出；涉密的裝備項目和技術(shù)偵查手段用代號進(jìn)行標(biāo)示，原始資料也要進(jìn)行技術(shù)處理，部分涉密項目盡量在公安業(yè)務(wù)費(fèi)等具有保密性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)項目中安排，以提高項目的保密程度。在為涉密項目提供保密的同時，應(yīng)以保密函件的形式向財政報送預(yù)算中保密項目的代碼與對應(yīng)具體項目，以保證財政及審計對保密項目經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)督檢查。

（三）預(yù)算信息的公開按程序進(jìn)行

政府信息保密的定位應(yīng)該放在政府信息公開的大背景下來考慮。從世界的實踐和政府信息保密的發(fā)展趨勢來看，可以概括地定義為：保密制度是信息公開制度的組成部分。政府信息以公開為原則、不公開為例外并不是絕對的，政府信息公開或不公開的具體內(nèi)容可因公共利益發(fā)生變化。當(dāng)保護(hù)個人隱私、商業(yè)秘密等信息與保護(hù)公眾利益、國家利益相矛盾時，必須依利益衡量原則確定其是否公開，即“兩利相權(quán)取其大，兩害相權(quán)取其輕”。政府某種信息是保密還是公開，主要取決于信息的價值性、時間性和空間性。若某種信息在一定時間、空間范圍內(nèi)其價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公開后的價值，那么對這類信息就需加以保密；反之，就應(yīng)當(dāng)對社會公開。

財政部門向社會公開本級財政預(yù)算時，應(yīng)從公安工作的特殊性及預(yù)算內(nèi)容的保密角度出發(fā)，對照相應(yīng)的保密法律條款審議公安機(jī)關(guān)部門預(yù)算；向人大代表提供部門預(yù)算草案時采取簡表的形式，簡表只列出預(yù)算收支總數(shù)及各支出功能科目的數(shù)據(jù)，人員、機(jī)構(gòu)及預(yù)算的明細(xì)項目僅供人大會議上查詢，不提供書面材料。同時，財政部門將公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案送人大審議時務(wù)必告知其保密的義務(wù)，確保預(yù)算信息的安全。

在《政府信息公開條例》中也列出了關(guān)于信息保密及泄密追究的相關(guān)規(guī)定。如第十四條規(guī)定：“建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任”。具體為：“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查”。新保密法在原保密法規(guī)定的法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加了法律懲處的規(guī)定。

（四）社會共同監(jiān)督預(yù)算的公開與保密

政府和媒體都是現(xiàn)代社會系統(tǒng)的重要組成部分，兩者是互相促進(jìn)與監(jiān)督的關(guān)系。在信息公開過程中，政府作為社會管理者的角色，媒體作為社會監(jiān)督者的角色，目的都是維護(hù)社會公共利益，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。媒體對政府信息的充分報道，增加了政府執(zhí)政的透明度，降低了公眾與政府之間的信息不對稱程度，維護(hù)了公共利益。

在民主制度下，獨立而自由的媒體，能調(diào)查和報道政府的運(yùn)作情況，而不必害怕受到起訴或壓制。近年來關(guān)于黨政機(jī)關(guān)的負(fù)面新聞在媒體上屢見不鮮，但同時，新聞媒體的職業(yè)道德要求新聞工作者必須客觀、真實地報道所發(fā)生的新聞事件，既不能夸大也不能隱瞞事實的真相，部分媒體為獲取新聞效應(yīng)而帶有傾向性的報道，極容易將人民群眾的內(nèi)部矛盾激化為人民與政府機(jī)關(guān)的對立問題。

公安機(jī)關(guān)是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，公安工作直接面對人民群眾，良好的形象對工作的順利開展十分重要。各級政府、人大、政協(xié)等部門要加強(qiáng)對新聞媒體的正確引導(dǎo)，強(qiáng)化新聞媒體的職業(yè)道德建設(shè)，讓其成為建設(shè)社會主義民主的推動和監(jiān)督力量。同時應(yīng)落實新聞工作問責(zé)制度，對故意夸大政府行政執(zhí)法部門的負(fù)面新聞以獲取新聞效應(yīng)的行為或者隱瞞事件真相的行為均須進(jìn)行問責(zé)。

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