沈新藝

內(nèi)容提要:我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式是建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的,隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場(chǎng)化的逐步推進(jìn),傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)不能適應(yīng),轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式已成為鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮的當(dāng)務(wù)之急。本文對(duì)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式的必要性作了闡述,分析了現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理模式不適應(yīng)新形勢(shì)的表現(xiàn),并對(duì)如何轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式作了自己的探索。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村;鄉(xiāng)村治理模式;行政管理;轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào):F303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-4161(2012)04-0109-04

我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式是建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的,隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場(chǎng)化的逐步推進(jìn),傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)不能適應(yīng),轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式已成為鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮的當(dāng)務(wù)之急。筆者不辭淺陋,現(xiàn)對(duì)此問題略陳管見。

一、新形勢(shì)下我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式面臨轉(zhuǎn)型的迫切任務(wù)

我國(guó)古代社會(huì)皇權(quán)不下縣,縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社實(shí)行鄉(xiāng)紳自治、宗族自治。這種鄉(xiāng)村治理模式適應(yīng)自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式的需要,成本低而且高效。建國(guó)后,出于建立蘇聯(lián)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的目的,伴隨著社會(huì)主義改造、大躍進(jìn),我國(guó)建立了政社合一、權(quán)力高度集中的人民公社體制。這種體制在集中力量辦大事方面具有優(yōu)勢(shì),在修建農(nóng)田水利設(shè)施、整修田地、修建道路方面發(fā)揮了巨大作用,但鄉(xiāng)村居民的自主性、創(chuàng)造性卻受到了極大限制,嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,在改革開放后逐步退出了歷史舞臺(tái)。改革開放三十年多年來,我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過改革,人民公社由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代替,確立了家庭聯(lián)合生產(chǎn)的承包責(zé)任制,建立了明確的產(chǎn)權(quán)制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制。在此過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為我國(guó)的基層行政機(jī)關(guān),鄉(xiāng)以下則用村委會(huì)和村民小組代替了人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì),實(shí)行村民自治。這種鄉(xiāng)村治理模式基本適應(yīng)鄉(xiāng)村主要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的鄉(xiāng)村情狀,但隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場(chǎng)化的逐步推進(jìn),鄉(xiāng)村不僅已與城市結(jié)成密切相關(guān)的共同體,而且本身也日益城鎮(zhèn)化,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的地位日益降低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化迅速推進(jìn),從事工商業(yè)的人越來越多,已成農(nóng)民主要的收入來源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也異軍突起,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的主要支柱。這種狀況使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式難以適應(yīng),面臨轉(zhuǎn)型的迫切需要,一方面需完善鄉(xiāng)村管理體制,另一方面需積極培育鄉(xiāng)村各種社會(huì)組織。

近年來,我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及它的格局發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化,尤其一些鄉(xiāng)村辦起了企業(yè),而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的主體。如我國(guó)廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元,大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展,就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)的扶持,切實(shí)得到政權(quán)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的全面發(fā)展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得全面完善我國(guó)的鄉(xiāng)村管理體制。

進(jìn)入新世紀(jì)以來,隨著科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高,越來越多的由農(nóng)民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)產(chǎn)生了。這些技術(shù)協(xié)會(huì)以科技為導(dǎo)向,以各個(gè)院系、科研機(jī)構(gòu)以及科技學(xué)會(huì)為支柱,以科技人員、農(nóng)民技術(shù)員為領(lǐng)頭人,有力推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。我國(guó)農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的需求,借助商品的生產(chǎn)與銷售,創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會(huì)服務(wù)組織,使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用。同時(shí),由于商品經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中不斷進(jìn)步,很多農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)都進(jìn)行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組,逐漸實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)展。這些鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展壯大,也需要鄉(xiāng)村治理模式的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。

二、當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村治理存在的問題

隨著網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的明顯加速、社會(huì)中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟(jì)一體化的迅速推進(jìn),我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制普遍不能適應(yīng),使得黨的方針政策不能貫徹實(shí)施,并影響了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制明顯存在一系列問題,突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制存在諸多弊端,不能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)當(dāng)今鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)的各種問題;二是鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育不足,無法有效填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的不足,也不能形成合力以有效抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)談判能力。就我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制而論,盡管在不斷改革、完善,但仍不能滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,存在諸多問題。這些問題大致可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:

(一)分工不明,責(zé)任不清,難以調(diào)動(dòng)職員積極工作、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府管轄的區(qū)域比較廣泛,但對(duì)其管理的只是縣級(jí)政府,這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu),不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。機(jī)構(gòu)比較臃腫,機(jī)構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻(xiàn)社會(huì),不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。各政府機(jī)構(gòu)、職員職責(zé)界定不清,部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門行事,財(cái)政撥款基本成為經(jīng)費(fèi)的唯一來源。這些情況導(dǎo)致了相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機(jī)關(guān)缺乏競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)意識(shí),不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任及法律責(zé)任。

(二)財(cái)政體制不完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務(wù)負(fù)擔(dān),2010年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)債總額達(dá)到兩千多億。全國(guó)總共有五萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),它們平均負(fù)債400萬元。這些債務(wù)往往來源于銀行、其他金融機(jī)構(gòu)、個(gè)人企業(yè)和個(gè)體工商戶的貸款。這是由于,單位在招人時(shí),不是從超編單位選進(jìn)人才,而是從下級(jí)機(jī)關(guān)招人,或是進(jìn)行公開招考,造成缺編單位逐漸滿編,而超編單位的超編人員卻無法裁減。同時(shí)財(cái)政體制也不完善。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)時(shí)主要是通過向人民群眾收取費(fèi)用,但是由于改革的推進(jìn),向人民收取費(fèi)用得到限制,一些收費(fèi)被取消,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定的來源,償債能力降低,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)自然更加沉重。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職能認(rèn)識(shí)不清

當(dāng)前,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部都不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么樣的職能,不知如何推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展,不知如何促進(jìn)農(nóng)民生活水平的進(jìn)一步提高。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重政府的轉(zhuǎn)型,并不注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外,一些政府在行政管理方面不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,只注重當(dāng)前的利益?？傊?鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府只會(huì)完成做好上面下達(dá)的任務(wù)、指示,不懂得進(jìn)行發(fā)展和規(guī)劃,不能夠正確履行其職能。

(四)政府管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)不能夠很好融合

在已有的行政管理體制中,表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)政府,實(shí)際上在設(shè)置機(jī)構(gòu)時(shí),很多與上級(jí)對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)都被省減,從而無法行使相應(yīng)的職能。如,鄉(xiāng)村發(fā)展需要的“城建、環(huán)保、治安、節(jié)能、消防、衛(wèi)生防疫”等職能,基層政府普遍缺少相應(yīng)機(jī)構(gòu),又缺少行政許可權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)。一旦違建、食品衛(wèi)生等問題出現(xiàn),作為一級(jí)政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有權(quán)力去查處,只能通報(bào)上一級(jí)主管部門,由其派人來調(diào)查處理。上報(bào)程序又很繁瑣,需經(jīng)過審批才能下達(dá)命令、實(shí)施解決方案,工作效率非常低下,會(huì)嚴(yán)重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。

(五)機(jī)構(gòu)編制不能滿足管理對(duì)象的需求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的機(jī)構(gòu)編制基本是由縣里統(tǒng)一發(fā)配的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能自行調(diào)整,不具備自主權(quán)?？h政府在確定發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)時(shí),并不考慮外來人口的增加,只按本地的戶籍人口數(shù)確定,而往往外來居住人口要多于當(dāng)?shù)氐谋炯丝?。這使得發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職員不能夠滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求,不能夠完成制定的管理目標(biāo)。但任務(wù)又不能不完成,苦于人力不足,就只好聘用臨時(shí)雇員。受固定編制額的影響,目前好多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公務(wù)員升遷機(jī)會(huì)渺茫,總停留在原位,就不免接二連三地跳槽,致使人才在不斷流失,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能不僅難以提高,甚至有所下降。

(六)財(cái)稅體制不完善

雖然我國(guó)建立了以分稅制為框架的財(cái)稅制度,但其只在縣級(jí)以上部門執(zhí)行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施行的財(cái)政體制是統(tǒng)收統(tǒng)支。有許多發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入已達(dá)到幾十億甚至更多上百億,但90%的財(cái)政收入都得交到縣級(jí)政府,回到鎮(zhèn)里的只是少數(shù)。如,2006年,紹興縣錢清鎮(zhèn)上繳稅收近5個(gè)億,但最后回到鎮(zhèn)里的卻只有6 000萬元。2007年,嘉善縣姚莊鎮(zhèn)上繳稅收2個(gè)億,回到鎮(zhèn)里的也只有1 000多萬元。這對(duì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)極不公平。

(七)規(guī)劃建設(shè)還不全面,相對(duì)較落后

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃建設(shè)管理是由縣級(jí)以上地方人民政府審批和監(jiān)督管理的,對(duì)那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,由于規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目多而復(fù)雜,往往造成不能準(zhǔn)確定位,難以實(shí)施操控,無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)中,有的規(guī)劃水平不是很高;有的只停留在整體上,并不作細(xì)分;還有的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不聯(lián)合實(shí)際,不能保證產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展;甚至有的規(guī)劃根本不具備科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。這些都嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康、科學(xué)、合理、快速的發(fā)展。

(八)鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育不足

盡管我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)開始出現(xiàn)各種合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等多形式、多層次的社會(huì)服務(wù)組織,使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用,但發(fā)育仍很不足,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)今鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,不能有效填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的不足,不能實(shí)現(xiàn)聯(lián)合,形成合力,改變?nèi)狈π畔?、缺乏門路、分散經(jīng)營(yíng)、各自為政、談判能力弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的不利局面。

三、推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式順利轉(zhuǎn)型的路徑

如何推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的順利轉(zhuǎn)型呢?要注意把握以下兩個(gè)要點(diǎn):一是完善我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制,增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力;二是積極培育鄉(xiāng)村社會(huì)組織,使其能有效填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的不足,并形成合力,增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、談判能力。

(一)完善我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制

1.對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位

中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但是國(guó)家的最基層政治權(quán)力中心,還是保障農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟(jì)文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。在對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制進(jìn)行完善時(shí),最主要的是要將行政權(quán)力劃分開,規(guī)范到一個(gè)合理的空間,將國(guó)家、社會(huì)和農(nóng)民緊密聯(lián)系起來,促使它們緊密聯(lián)系,密切合作。

第一,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批制度,讓其能夠適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制的完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要減少稅收負(fù)擔(dān),對(duì)于那些違規(guī)條款要堅(jiān)決廢除,對(duì)于阻礙市場(chǎng)開放的審批制度要徹底撤除。企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)中介能夠解決的事情,就要讓他們自行解決,政府部門要懂得適當(dāng)?shù)姆攀帧?/p>

第二,更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能,建設(shè)服務(wù)型政府,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷地轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,將全心全意為人民服務(wù)的宗旨落實(shí)到實(shí)處。

第三,改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能,要尋求合理的經(jīng)濟(jì)管理方式,充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控,促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速健康的發(fā)展。

第四,做好社會(huì)公共服務(wù)職能,加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)和公共管理,全身心地投入到社會(huì)事業(yè)的發(fā)展上,充分發(fā)揮政府在社會(huì)公共服務(wù)中的作用,科學(xué)配置社會(huì)資源,利用公共服務(wù)設(shè)施,擴(kuò)大服務(wù)范圍,建立服務(wù)網(wǎng),加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能,推進(jìn)城鄉(xiāng)教育,衛(wèi)生,文化的發(fā)展。

第五,履行市場(chǎng)監(jiān)管職能,遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)督管理,維護(hù)市場(chǎng)秩序,建立公平、公開、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

2.創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式

第一,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府有完整的行政領(lǐng)域,有適度的人口規(guī)模,具備有序的管理層,能夠進(jìn)行科學(xué)的職能定位,并設(shè)置有合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu),以此促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制能夠切實(shí)得到完善。

第二,綜合考慮多方面因素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。對(duì)于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模及財(cái)政預(yù)算等因素,都要得到考慮,可以逐漸劃分出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村中心鎮(zhèn),分別實(shí)施完善辦法。我們可以對(duì)那些在大城市周邊的發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理,因?yàn)檫@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)比較大,外來常住人口以及當(dāng)?shù)刈∶褚草^多。另外,我們還可以考慮撤銷鎮(zhèn)建制,賦予其相當(dāng)縣級(jí)的職能,設(shè)置合理的綜合部門。

第三,對(duì)政府中介組織進(jìn)行完善組合,確保各政府部門職責(zé)明確,分工合理,明確各級(jí)政府部門的職責(zé)重點(diǎn),劃分好上下級(jí)關(guān)系。同時(shí)要建立行政處罰條例,為解決執(zhí)法不公的行為事件作懲罰依據(jù)。

第四,加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變,采用比較靈活的人事編制管理。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等方面的職能,要加以強(qiáng)化,以此加強(qiáng)農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障工作,提高公共文化、公共醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)職能。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位完善、轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式,保障政府職能的不斷完善。

第五,完善財(cái)稅體制制度。要按照分稅制的要求,堅(jiān)持因地制宜的原則,逐步建立完善的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制制度。在完善財(cái)政制度時(shí),要充分考慮外來人口負(fù)擔(dān)、日趨增長(zhǎng)的人口造成治安與公共服務(wù)的相關(guān)問題,盡可能地減少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅負(fù)擔(dān)。例如,可向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)少收取些稅費(fèi)和土地出讓金。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏某種產(chǎn)業(yè)時(shí),政府要給以一定的幫助,如資金贊助。還要支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大投資體制改革力度,鼓勵(lì)他們建立城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司。

(二)培育鄉(xiāng)村社會(huì)組織的路徑

鄉(xiāng)村社會(huì)組織是鄉(xiāng)村治理的基石、社會(huì)組織基礎(chǔ)。改革開放以來,隨著人民公社體制的解體、家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的推行,我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化程度明顯降低,分散性傾向明顯加劇。個(gè)人分散而又不斷流動(dòng),資源分散而陷于惡性競(jìng)爭(zhēng)之中。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又人員缺少、財(cái)力拮據(jù),無法包辦大量的社會(huì)事務(wù)。鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)育不足,使得引入資金、獲得投資渠道、就業(yè)、子女教育、治病就醫(yī)等許多鄉(xiāng)村居民急需的事情無法辦理,不得不孤立分散地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位,無法抵御各種風(fēng)險(xiǎn)、不公平遭遇。應(yīng)積極培育專業(yè)生產(chǎn)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)(如商會(huì)、農(nóng)會(huì)等)、民間金融機(jī)構(gòu),與科研院所、高等院校、政府機(jī)關(guān)合作,組建技術(shù)推廣、技術(shù)貿(mào)易、評(píng)估咨詢、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、信息服務(wù)以及提供人才、財(cái)務(wù)、法律、金融、經(jīng)營(yíng)管理和市場(chǎng)營(yíng)銷服務(wù)的中介組織,為產(chǎn)品創(chuàng)新提供技術(shù)、信息、智力等多樣化服務(wù),逐步形成組織網(wǎng)絡(luò)化、功能社會(huì)化、服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的鄉(xiāng)村社會(huì)介組織體系,以此作為農(nóng)民、科研機(jī)構(gòu)、民間科技人員、企業(yè)、投資人及政府之間的橋梁。一方面把科研機(jī)構(gòu)、民間科技人員的科技成果,富戶、企業(yè)的閑散資金匯集起來提供給鄉(xiāng)村農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);另一方面把農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的需要反饋給科研機(jī)構(gòu)、民間科技人員、投資人,并為資金、人才引進(jìn)牽線搭橋,提供會(huì)計(jì)、審計(jì)、政策法律、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等一系列服務(wù)。為此,應(yīng)從以下幾方面著手:

1.營(yíng)造有利于鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展的良好環(huán)境

第一,政府部門要充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不可替代的作用,改變某些官員頭腦中固有的將社會(huì)組織看做難以控制的異己力量、反政府力量的傾向,而將其看做政府的合作伙伴、功能替代者。

第二,人大和政府要出臺(tái)一些相應(yīng)的法規(guī)及政策,明確社會(huì)組織的法律地位、權(quán)利義務(wù)、組織制度和發(fā)展模式,并給予多方位支持。如對(duì)民間中介組織,在辦理執(zhí)照、稅收和銀行小額貸款等方面,給予一些特殊關(guān)照。先扶持,后發(fā)展。使這些科技中介組織,最大限度地減少前期風(fēng)險(xiǎn)。

第三,地方財(cái)政要撥出專項(xiàng)資金,對(duì)民間社會(huì)組織經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行免費(fèi)專業(yè)培訓(xùn),盡力減輕其在起步階段的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),輕裝上陣。

第四,對(duì)官字號(hào)的科技中介、服務(wù)等社會(huì)組織,地方政府和主管部門既要壓任務(wù),又要給他們一定的服務(wù)手段。即把機(jī)關(guān)屬于服務(wù)性質(zhì)的工作,下放到中介、服務(wù)機(jī)構(gòu)來,“扶上馬,送一程”;同時(shí)在工作上還要給他們加壓,使這些中介、服務(wù)機(jī)構(gòu)逐步向市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)行,讓其靠服務(wù)來發(fā)展壯大自己。

2.對(duì)民間社會(huì)組織經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn),全面提升其素質(zhì)

民間社會(huì)組織經(jīng)紀(jì)人的素質(zhì)是其工作成效的關(guān)鍵,建設(shè)一支知識(shí)面寬、技術(shù)內(nèi)行、事業(yè)心強(qiáng)、綜合素質(zhì)高和協(xié)調(diào)能力全面的科技經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍,是做好民間社會(huì)組織中介、服務(wù)工作的重中之重。要對(duì)民間社會(huì)組織經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn),使其掌握以下內(nèi)容:(1)黨和國(guó)家及當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)政策法規(guī)。(2)國(guó)外民間社會(huì)組織的發(fā)展水平、趨勢(shì)與運(yùn)作方式。(3)市場(chǎng)意識(shí)與創(chuàng)新意識(shí)。(4)市場(chǎng)營(yíng)銷知識(shí)和公關(guān)能力。(5)對(duì)本地企業(yè)、農(nóng)戶的生存現(xiàn)狀及問題進(jìn)行調(diào)研與分析的能力。

3.構(gòu)建民間社會(huì)組織的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制

當(dāng)前在美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家,不論是非營(yíng)利型的中介、服務(wù)組織,還是營(yíng)利型的中介、服務(wù)組織,一般都是靠市場(chǎng)化機(jī)制來運(yùn)行的。而我國(guó)主要是政府主導(dǎo)、政府操辦,市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制很難施展拳腳。這在短期內(nèi)確有必要,但不可長(zhǎng)久如此。必須構(gòu)建起民間社會(huì)組織的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制,借以確保我國(guó)鄉(xiāng)村,乃至城市民間社會(huì)組織能夠持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

責(zé)編:翟超