凡蘭興

摘要：水利是農業(yè)的命脈。在概述了我國近幾年發(fā)生旱災造成的影響及原因的基礎上，指出了我國應加強農業(yè)水利建設。提出了應重點養(yǎng)護水源、疏通渠道、節(jié)約用水，以及采取政府促動、部門聯(lián)動、企業(yè)共建、市場跟進、制度護航等相應措施的建議。

關鍵詞：農業(yè)；水利建設；干旱

中圖分類號：Ｆ３０３文獻標識碼：Ａ文章編號：0439－８114（２０12）04－0843-05

１旱災對農業(yè)生產和人民生活的影響

近年來，隨著全球氣候變暖，我國諸多省份接連受到嚴重干旱的折磨，令政府憂慮、農民憂愁。先是２００９年秋到２０１０年春，百年一遇的特大旱災襲擊了我國西南的云南、貴州、廣西、四川和重慶５個省市區(qū)，耕地受旱面積達７４０萬ｈｍ２，２ ２１２萬人飲水困難［１］。接著２０１０年１０月份起，我國河北、山西、江蘇、安徽、山東、河南、陜西、甘肅８省又發(fā)生嚴重旱災。當時，山東大部地區(qū)近１４０ ｄ基本無有效降水，出現(xiàn)秋冬春三季連旱的情況。國家防汛抗旱總指揮部辦公室的統(tǒng)計顯示，截至２０１１年２月１０日，全國作物受旱面積６７５．２萬ｈｍ２，其中重旱面積１００．４萬ｈｍ２；全國有２８１萬人、２５７萬頭大牲畜因旱飲水困難［２］。旱災對農業(yè)生產和人民群眾生活造成的巨大的不利影響主要有以下幾方面。

１．１直接經濟損失大

2009年秋到2010年春季百年一遇的西南旱災，僅云南旱區(qū)的經濟損失就高達１７０億元［１］（人民幣，下同）；貴州全省直接經濟損失達１１２億元，其中農業(yè)直接經濟損失６２億元［３］。如果這種情況在５年之內出現(xiàn)兩次以上或連續(xù)兩三年大旱，將造成更大的經濟損失。據(jù)估算，在“中等”氣候變化的情景下，２０３０年東北地區(qū)的旱災損失會增加５０％，東北和華北兩個地區(qū)的農業(yè)損失將從１４０億元擴大至１８０億元；在“嚴重”氣候變化的情景下，兩個地區(qū)的農業(yè)損失最高可達３７０億元。

１．２糧食安全受到威脅

據(jù)《中國水旱災害公報》公布的數(shù)據(jù)，１９５０～２００７年，全國農業(yè)平均每年因旱受災２ １７３．３萬ｈｍ２，年均因旱損失糧食１５８億ｋｇ，占各種自然災害造成糧食損失的６０％以上。值得注意的是，我國因旱損失的糧食有逐年增多的趨勢。２０世紀９０年代，全國農作物年均因旱損失糧食由２０世紀５０年代的４３．５億ｋｇ上升到２０９．４億ｋｇ，２０００年以來則高達３００多億ｋｇ［４］。如果不加大力度解決農田干旱問題，未來中國糧食生產可能遭受更重大的損失。

１．３加劇對通貨膨脹的預期

干旱使農產品減產，市場供應不足，造成價格上漲。而我國人口眾多，且大多數(shù)居民、特別是中低收入群體承受能力比較脆弱，對糧食等食品價格變動十分敏感，這些特點使糧食價格上漲的波動具有較強的傳導性、同步性和放大效應。這就意味著農產品價格上漲，有可能形成對相關產品市場的不穩(wěn)定預期，從而帶動相關產品價格在短期內全面上漲。

２農業(yè)水利設施建設薄弱導致旱災

我國發(fā)生旱災的原因，從表面上看，是由極端異常的氣候造成，但之所以能因旱致災，還是因為農業(yè)水利設施建設環(huán)節(jié)過于薄弱。水利是農業(yè)的命脈，是民生之本。但長期以來我國對農業(yè)水利設施建設的投入是不足的。

２．１政府投入不足

歷史上的“四五”、“五五”計劃時期，我國水利建設財政支出占國家財政支出的比重分別為４．８％、５．７％，到“六五”、“七五”時期，這一比重有所降低，僅分別為３．４％、２．５％。２０世紀９０年代后期至今，政府農業(yè)投資增長低于同期全社會固定資產投資增長。如“十五”時期，我國農田水利固定資產投資占全社會固定資產投資的比重僅為１．２３％；２００６～２００８年，農業(yè)投資增長分別為２１．３％、１９．２％、２１．５％，而同期全社會固定資產投資增長分別為２４％、２４．８％、２５．５％［５］。

２．２農戶投入不足

改革開放后，由于農村實行分田到戶，湖區(qū)、池塘等水面等分片承包，山區(qū)水庫也轉包、轉租給了私人，而承包戶追求的是短期經濟利益，往往只顧滿足自己的需要，不會顧及到水利工程和水利設施的長遠建設和保護。農田水利設施建設滯后了，氣象上的干旱馬上就會演變成真實的旱災。如２００９年入秋后西南地區(qū)出現(xiàn)了歷史罕見的持續(xù)大旱，而西北地區(qū)即使半年未下雨也沒有出現(xiàn)這么大的災情，原因就在于西北地區(qū)農民一般都備有水窖，下雨時將雨水儲藏起來，等到不下雨時使用。

２．３水利設施蓄水不足

如２０１１年５月，長江中游洪湖、鄱陽湖、洞庭湖等大湖泊因持續(xù)天旱出現(xiàn)干枯現(xiàn)象，主要原因是這些年來湖泊泥沙的匯集沉積特別厲害，湖區(qū)實有面積減少，沒有足夠的容量囤積水源，湖泊的蓄水能力大為降低。這樣的大江大湖，旱時無水可取，澇時自然也無法為長江削峰。這也是導致干旱問題發(fā)生的重要因素。

干旱是一種世界性的自然災害，應對干旱的直接措施就是興修水利。２０１１年我國的中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，要把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，突出加強薄弱環(huán)節(jié)建設。這既是一個明確的要求，也是一項艱巨的任務。必須下更大的決心，投入更多的力量，付出更扎實的努力，加強農田水利建設，推動水利建設事業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

３農田水利建設的主要內容

３．１養(yǎng)護水源

隨著人類生產生活的影響，全球生態(tài)的惡化和環(huán)境問題日益嚴重。我國很多地區(qū)出現(xiàn)水土流失、地下水位下降、泉水斷流、水源干涸、農作物受旱等，而加強水源養(yǎng)護、提供穩(wěn)定的給水來源，是水利建設的重點。水源的養(yǎng)護主要有以下措施。

３．１．１植樹造林，涵養(yǎng)水源森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在調節(jié)地表徑流、保持水土、調節(jié)氣候、維持生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著巨大的綜合作用。近年來我國森林面積不斷擴大，２００８年全國森林覆蓋率由２００４年的１８．２１％提高到了２０．３６％，提前２年實現(xiàn)了２０１０年森林覆蓋率達到２０％的奮斗目標。但是，森林資源總量還比較少。我國森林覆蓋率只有全球平均水平的２／３，人均森林面積０．１４５ ｈｍ２，不足世界人均占有量的１／４。另外，我國的森林資源質量不高，如喬木林每公頃蓄積量８５．８８ ｍ３，只有世界平均水平的７８％，單株喬木平均胸徑僅１３．３ ｃｍ，人工喬木林每公頃蓄積量僅４９．０１ ｍ３［６］。所以，我國森林資源所能發(fā)揮的作用非常有限。為了應對氣候變化、維護氣候安全，涵養(yǎng)水源，我國還應大力植樹造林，造好林。

３．１．２治理污染，凈化水源一方面，從人均水資源占有量上來說我國是嚴重缺水的國家之一，全國水資源總量為２８ １００億ｍ３，人均水資源占有量２ ２００ ｍ３，約為世界平均水平的３１％［４］。目前每年可以提供給農業(yè)應用的灌溉水資源量大約在３ ６００億ｍ３。按灌溉面積計算，水資源量約為６ ３００ ｍ３／ｈｍ２，為世界平均值的１９％；按１．２３億ｈｍ２耕地面積計算，水資源量約在３ ０００ ｍ３／ｈｍ２，為世界平均值的８０％，每年農業(yè)生產缺水高達３００億ｍ３［７］。而另一方面，我國水資源污染嚴重。主要是工業(yè)廢水、化學農藥、生活污水、生活垃圾、固體廢棄物等未經任何處理就隨雨水或直接進入河流等水體，對有限的水資源造成了一定污染。目前長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系總體為輕度污染；湖泊（水庫）富營養(yǎng)化問題突出，太湖、滇池水質總體為劣Ｖ類［８］。短缺加污染，加重了中國水資源的危情。一些地區(qū)農田不得不用污水灌溉，人畜飲水也不安全。因此，治理水資源污染刻不容緩。

3.1.3引水入庫，儲備水源我國除了降水地區(qū)分布不均外，還存在季節(jié)差異，降雨主要集中在每年的６～９月，降雨量占全年降水量的７０％～８０％，有的地區(qū)還經常發(fā)生洪澇災害。但是，我國水資源開發(fā)利用率很低，雨季時大部分雨水都是白白流走。所以，雨季時將雨水引入水庫、水塘存儲起來，待旱季無雨時放水灌溉充分利用非常重要。

３．２修通渠道

水渠是農業(yè)的“血脈”，只有通過水渠，水源才能到達較遠的農田。我國大部分農田水利設施均始建于２０世紀５０～７０年代，歷經了長達４０～６０年運營，普遍存在灌溉設施標準低、配套差、老化失修、損毀嚴重、功能退化等問題，都需要維修、加固和完善。

３．２．１建設跨區(qū)域跨流域大型水渠我國水資源的時空分布極不均衡，長江流域及以南地區(qū)耕地僅占全國總耕地面積的３５％，而水資源總量卻占到全國的８１％；長江流域以北地區(qū)耕地雖占全國的６５％，水資源總量卻僅為全國的１９％。因城鎮(zhèn)化建設步伐加快，東南沿海等水資源條件較好的地區(qū)糧食生產能力急速下降，而糧食需求卻快速增長。２００５年東部１０個省市的糧食總產量比１９９８年減少了３０７億ｋｇ，下降了１７．６％；其在全國糧食總產量中的比重由３４％降至２９％［７］。

建設跨區(qū)域大型水渠有利于實現(xiàn)我國水資源的合理配置，緩解一些地區(qū)水資源的嚴重短缺和干旱問題。如目前我國南水北調已建工程在確保飲水安全和抗旱春灌中發(fā)揮了重要作用。東線江蘇段累計向淮北旱區(qū)調水４１．８億ｍ３，山東段利用截污導流工程攔蓄水源灌溉農田４．１４萬ｈｍ２；中線京石段應急供水工程持續(xù)實施第二次跨區(qū)域調水，累計從河北省向北京市調水６．３７億ｍ３［９］。

３．２．２疏通加固主干水道水庫、河流與田間渠道相連接的主干渠道，是農業(yè)基礎設施的重要組成部分。對這些主干渠道進行清淤維修，是解決農田灌溉瓶頸問題的重要措施。

３．２．３修建“五小”水利工程抓緊建設一批以小塘壩、小水窖（池、柜）、小堰閘、小泵站、小渠道等“五小”水利工程，是提高我國丘陵山地農村抗旱減災能力的重要舉措。在完成８５０個小型農田水利重點縣年度建設任務的同時，啟動第三批重點縣建設，加強山丘區(qū)特別是西南地區(qū)“五小水利”工程建設［１０］。

３．３節(jié)水灌溉

我國不僅水資源嚴重短缺、供需矛盾突出，而且還存在水資源利用嚴重浪費的現(xiàn)象。目前糧食生產水資源的利用率很低，灌溉水有效利用率不足４０％，糧食耗水量是發(fā)達國家的４倍。特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，糧食生產的重心逐步從雨量充沛的長江中下游地區(qū)向處于干旱半干旱的西部、北部地區(qū)轉移，使糧食生產的耗水系數(shù)進一步提高。據(jù)農業(yè)部在河北省的調查，小麥生產一般灌溉３次，每次每公頃耗水１ ９５０ ｍ３以上，而當?shù)匦←湲a量在豐收時，一般生產１ ｋｇ小麥要消耗１ ｍ３的水［７］。數(shù)據(jù)顯示，我國農業(yè)用水占到全國總水量的６４％，但有效利用率僅為４５％，這意味著每年耗損掉的水量多達２ ０００多億ｍ３。據(jù)統(tǒng)計，如果我國灌溉水利用率提高１０％～１５％，每年就可減少灌溉用水約６００億ｍ３［１１］。所以，我國應大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，啟動建設一批特色鮮明、標準較高、規(guī)模較大、有一定節(jié)水潛力和示范效應的高效節(jié)水灌溉示范區(qū)。北方平原區(qū)大力推廣管道輸水，優(yōu)先發(fā)展大田作物噴灌；東北、西北有條件的地區(qū)積極推廣大型機械化行走式噴灌；新疆大田作物著力發(fā)展膜下滴灌等；南方山丘區(qū)結合小型水源建設，因地制宜地發(fā)展集雨節(jié)灌，有條件的地區(qū)結合經濟作物種植，積極推廣自壓噴灌等高效節(jié)水技術。

４加強農田水利建設的相應措施

我國是世界上治水難度最大的國家之一，這就要求必須動員全社會的力量關心、支持水利工作，努力走出一條具有中國特色的水利建設道路。

４．１政府促動

農田水利建設與自然、社會、政治因素關系密切?；谵r業(yè)在我國的特殊地位和當前“三農”工作的實際，政府部門應在農田水利建設中發(fā)揮主導和促進作用。

４．１．１號召發(fā)動農田水利建設是農業(yè)發(fā)展的基礎條件，是實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵。我國在上世紀五六十年代人民公社時期，由于生產單位較大，政府在農業(yè)水利建設中的動員能力強，建設成效十分顯著。但實行家庭聯(lián)產承包責任制后，農戶由于經營規(guī)模小而分散，沒有建設農田水利的緊迫意識，農業(yè)生產主要是靠“吃老本”。所以，政府應加強輿論宣傳，發(fā)揮導向作用，發(fā)動和引導農民及其他社會力量積極參與農田水利建設。

４．１．２投資帶動農業(yè)水利設施是公益性的基礎性設施，主要服務于農業(yè)、農村和農民，應屬于公共財政重點扶持的領域。政府是實施工業(yè)反哺農業(yè)的最重要主體，應端正投資理念，明確各級政府在農田水利設施建設中的投資主體地位。加大中央和省級財政對農村水利的投入，引導市、縣財政增加投入，尤其要落實好２０１１年中央一號文件提出的“從土地出讓收益中提取１０％用于農田水利建設”等相關政策。政府一級一級地增加投入，又能促進鄉(xiāng)村集體經濟和農民增加投入，實現(xiàn)以政府為主、農民為輔，政府和農民共同參與水利建設的發(fā)展模式。

４．１．３協(xié)調推動農業(yè)水利建設有的不僅涉及到各村、鄉(xiāng)、縣的利益，而且還涉及到各相鄰市、省的利益。由于利益的差異，各地對農業(yè)水利建設的積極性也不同，有的地區(qū)甚至鬧糾紛，阻止水利建設。這就需要政府協(xié)調解決。政府應站在人民根本利益、整體利益和長遠利益的高度，協(xié)調各方利益，理順各種關系，促進農業(yè)水利建設工作順利進行。

４．２部門聯(lián)動

農業(yè)水利建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及到多方面、多部門。只有各相關部門各司其職、密切配合，積極聯(lián)動，才能把水利建設工作搞得更好。

４．２．１水利部門要認真貫徹執(zhí)行國家有關水利工作的方針政策，制定水利發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃、年度計劃，制定農村水利建設標準、制度，并監(jiān)督實施；按照國家資源與環(huán)境保護的有關法律法規(guī)和標準，擬定水資源保護規(guī)劃，組織水功能區(qū)的劃分，監(jiān)測地表水和地下水的水量、水質，審定水域納污能力；組織指導水利設施、水域、河道及其岸線的管理與保護；組織指導大河、水庫及河口灘涂的治理、開發(fā)和安全監(jiān)管；組織協(xié)調農田水利基本建設、人畜飲水、節(jié)水灌溉工作。

４．２．２農業(yè)部門要做好農業(yè)資源區(qū)劃、生態(tài)農業(yè)和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展工作；指導農業(yè)用地、草山草坡、宜農灘涂濕地、農村可再生能源等的開發(fā)和利用；負責田間渠道和機耕路管理和建設。

４．２．３林業(yè)部門要全面加快林業(yè)生態(tài)的規(guī)劃和建設，加強林業(yè)品種結構調整和技術推廣，加快水源涵養(yǎng)林、防護林、綠色通道重點工程建設；加大森林資源保護力度，提高林分質量；加強濕地自然保護區(qū)建設和管理，將農田林網(wǎng)、道路綠化、村莊四旁綠化美化與農村基礎設施建設有機結合起來，營造良好的農村生態(tài)環(huán)境。

４．２．４金融部門特別是農業(yè)發(fā)展銀行應加強與發(fā)改委、水利及環(huán)保等政府相關部門的溝通與協(xié)調，明確信貸支持農田水利建設的方向和重點。

４．２．５財政部門應將分散于多個部門的支農資金管理好，將農業(yè)綜合開發(fā)資金、國土整治資金、以工代賑資金、扶貧資金和水利專項資金用于農田水利建設部分捆綁使用，采取資金分部門按原渠道管理，項目建設內容按水利總體規(guī)劃進行的辦法，以資金整合為紐帶，加強統(tǒng)籌協(xié)調，著力提高資金使用效率。

４．３企業(yè)共建

農業(yè)水利建設是一項偉大而艱巨的工程和任務，是全社會的共同事業(yè)，需要凝聚各方面的智慧，動員各方面的力量。企業(yè)尤其是涉農企業(yè)是實施工業(yè)反哺農業(yè)的重要載體。２００６年，為了貫徹落實《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，農業(yè)部鼓勵和引導龍頭企業(yè)進一步投入新農村建設，取得了很好的成績。今后在新農村建設中，龍頭企業(yè)應發(fā)揮更大更好的作用，以多種方式支持和參與農業(yè)水利建設。

４．３．１資金支持這是企業(yè)參與農田水利建設最為普遍的形式。企業(yè)尤其是涉農企業(yè)發(fā)展在農村、植根在農業(yè)、動力在農民，與農業(yè)有著天然的“血緣”關系、地緣關系和利益關系，與農業(yè)發(fā)展融為一體、息息相關。企業(yè)可以根據(jù)自身情況，配合國家農業(yè)綜合開發(fā)、農村基礎設施建設等項目，積極幫助農村修建道路、橋梁、農田水利等生產生活設施。民營企業(yè)也應發(fā)揮自身優(yōu)勢，爭取政府的支持，采取與政府部門、國有建設單位和鄉(xiāng)村農民之間的各種不同合作方式，積極參與農田水利建設。

４．３．２減少污染企業(yè)是用水大戶，企業(yè)應加強技術改造，大力節(jié)約水資源，積極處理廢水，減少對水體造成污染，增加農田灌溉水源。如廣西上思縣一批制糖企業(yè)變廢水為灌溉肥水取得了好的效果。據(jù)介紹，２０１０年上思縣的昌菱糖廠、上上糖廠建設灌溉系統(tǒng)三套，修建水池約６ ０００ ｍ３，鋪設管道近６０ ｋｍ，制糖企業(yè)將經排污設施處理后的廢水抽到水池里，沖兌河水后變成上好的肥水，“居高臨下”地通過支管，源源噴灌蔗田。有了肥水灌溉，該縣新增灌溉面積０．１１萬ｈｍ２，每年可增產甘蔗超過３萬ｔ，增收１ ２００多萬元［１２］。

４．３．３培育新型農民農民是農田水利灌溉的實施者，實現(xiàn)節(jié)水灌溉的根本措施是要提高農民素質。企業(yè)要發(fā)揮技術和信息優(yōu)勢，通過專題講座、現(xiàn)場指導等形式培訓農民，建立節(jié)水灌溉示范基地，增強農民節(jié)水意識，提高農民的節(jié)水灌溉水平。

４．４市場跟進

農業(yè)水利建設需要大量的資金，需要各方面的投入。目前我國資本市場發(fā)展較快，為農業(yè)水利建設引進市場機制提供了新的空間。對那些投資大、收益高的水利建設項目，可以在水利行業(yè)內部或面向社會籌集大量資金。在全球經濟一體化和金融證券化已成為國際經濟發(fā)展大趨勢的今天，也可以通過發(fā)行水利金融證券籌集水利建設資金，可以考慮建立規(guī)范的水利產業(yè)基金組織等途徑來擴大水利資金的來源。對于小型農田水利建設項目，在充分尊重農民意愿的基礎上，放開一些領域，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，采取租賃、承包等方式，鼓勵民間資本在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下參與建設。市場化是近２０年來我國水利體制改革的一個基本思路，市場化的推進有利于增強農業(yè)水利設施建設的活力。但是，農業(yè)水利建設不能離開政府支持和鄉(xiāng)村組織的協(xié)調，政府更不能借農田水利設施的產權制度改革之“名”，而行甩掉政府財政包袱之“實”。在農田水利設施建設的市場化過程中，同樣需要政府的投入和監(jiān)管。特別是在外部性較大、監(jiān)督管理較為困難的渠系建設中，政府還應給承包者一定的補貼，鼓勵他們更多地考慮農戶利益，更好地保障水利設施的高效運營。

４．５制度護航

加強農業(yè)水利建設，還應有科學嚴密的制度作保障。一方面，需要制度給農業(yè)水利建設創(chuàng)造良好、寬松的環(huán)境，另一方面需要制度規(guī)范農業(yè)水利建設。一是規(guī)范農田水利設施建設的規(guī)劃和投資。規(guī)劃應有科學性、前瞻性，符合科學發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展原則，防止規(guī)劃的隨意性；明確政府投資的主體責任和企業(yè)、農戶投資的輔助義務，建立合理的投資分擔機制，保證資金投入的連續(xù)性和穩(wěn)定性。二是規(guī)范農田水利設施建設的組織形式和運行管理模式。明確政府在水利建設中的主導地位及各職能部門的管理職責，保障水利建設的公益性。三是進一步完善相關的法律制度?？梢钥紤]制定《流域法》、《農業(yè)生產用水法》、《工廠排水規(guī)制法》等法律制度，對水利建設、水資源開發(fā)利用和保護實行統(tǒng)一管理。四是完善農田水利建設的考核激勵機制。各級人民政府對在水利事業(yè)中取得顯著成績的單位和個人，應給予表彰獎勵，對作出突出貢獻的予以重獎，提高全社會參與興修水利的積極性。

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