盧漢龍

內(nèi)容摘要：從國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，中國經(jīng)濟(jì)的市場化轉(zhuǎn)型必然形成與政治國家相分離的“公民社會(huì)”。市場經(jīng)濟(jì)需要法律制度來保障，現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)是公民社會(huì)。實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的中國公民社會(huì)需要在中國特有的國家和社會(huì)框架里發(fā)展，這是中國特色社會(huì)主義的一個(gè)重要組成部分。有關(guān)公民社會(huì)的理論研究與非政府、非贏利社會(huì)組織的發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系，確實(shí)會(huì)對(duì)我國當(dāng)前的意識(shí)形態(tài)和管理格局形成挑戰(zhàn)。但是不能從影響意識(shí)形態(tài)安全的角度去理解，而需要從它將充實(shí)和創(chuàng)新我國政治意識(shí)形態(tài)和法治理論發(fā)展的積極方面去思考，以此來推動(dòng)我國公共政策的改革和社會(huì)管理新格局的完善。

關(guān)鍵詞：公民社會(huì)非政府組織社會(huì)管理法治保障

2001年中國進(jìn)入世界貿(mào)易組織標(biāo)志著市場經(jīng)濟(jì)制度在我國得到基本確立。〔1〕2011年，吳邦國委員長在全國人大會(huì)議上宣布，一個(gè)具有中國特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建成。這意味著在我國在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下國家與社會(huì)管理正在堅(jiān)定地走上法治化的道路。市場在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮也引起了人們對(duì)中國“公民社會(huì)”是否正在逐漸形成的關(guān)注。“公民社會(huì)”本是來自西方社會(huì)的理論概念，指的是圍繞共同的利益、目的和價(jià)值上的非強(qiáng)制性的集體行為?？瓷先ニ蛷?qiáng)制性的法治意義似乎相悖，但是它代表了對(duì)不同層面公共利益的訴求，用組織化的方式來謀求其社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，本身就是法制建設(shè)和法治實(shí)現(xiàn)的一個(gè)內(nèi)生性的力量，不容忽視。所以我們現(xiàn)在討論中國社會(huì)管理創(chuàng)新中發(fā)揮法治作用的途徑問題，筆者認(rèn)為，關(guān)于公民社會(huì)的建設(shè)是一個(gè)繞不過去的話題。

一、現(xiàn)代“公民社會(huì)”理論來自于馬克思的社會(huì)理論傳統(tǒng)

檢索一下歷史文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在翻譯為“公民社會(huì)”的“civilsociety”一詞本意具有“文明社會(huì)”的含義，也可以理解為公民組織。它的中文有過三種翻譯：“民間社會(huì)”、“市民社會(huì)”和“公民社會(huì)”。每一種表述均意味著不同的歷史時(shí)期和發(fā)展階段對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)。這種多意的譯法正是反映了西方civilsociety的概念發(fā)展有一個(gè)歷史的過程，它是不同歷史階段對(duì)“文明”演進(jìn)（civilization）的理解，其中馬克思的社會(huì)理論貢獻(xiàn)不容忽視。在中國采取何種表述也正是反映了我們的國家與社會(huì)關(guān)系處于哪一種發(fā)展的階段和認(rèn)識(shí)狀態(tài)之中。〔2〕

第一種譯法是把civilsociety翻譯成“民間社會(huì)”，其語意背景反映了傳統(tǒng)社會(huì)里對(duì)國家與社會(huì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系——一邊是代表皇權(quán)的“官府”，另一邊對(duì)應(yīng)于草民百姓的“民間”。這是用“官”本位的立場來辨認(rèn)civilsociety。我們注意到“民間社會(huì)”的說法在歷史學(xué)界使用比較頻繁，尤其是在明清史研究中。這是隨著資本主義萌芽在中國的出現(xiàn)引發(fā)出了對(duì)“民間社會(huì)”探討的興趣。這也正反映了這個(gè)概念對(duì)近現(xiàn)代以前官民歷史研究的適用性。很遺憾，至今我國官方表達(dá)和政府文件中依然大量使用“民間”來指稱“社會(huì)”，國家民政部也用“民間組織”來定義社會(huì)自發(fā)組織的社團(tuán)，并設(shè)有“民間組織管理局”。這從某種角度反映了我國官本位的管理格局根深蒂固，中國政治文明的程度還不夠發(fā)達(dá)。

civilsociety的第二種譯法是“市民社會(huì)”，這是從黑格爾到馬克思開始使用的概念，反映工業(yè)化前期國家與社會(huì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系——工業(yè)化和城鄉(xiāng)對(duì)應(yīng)產(chǎn)生的“市民”以及資產(chǎn)階級(jí)興起時(shí)期的說法。在西方近代史中，“市民”相對(duì)于“貴族”和“僧侶”，屬于第三階級(jí)。在馬克思著作中使用“市民社會(huì)”的概念，其中最重要的含義是把市民社會(huì)作為與政治國家相對(duì)應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)條件下的私人生活領(lǐng)域和社會(huì)自主性組織來認(rèn)識(shí)。馬克思認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場的發(fā)展內(nèi)在要求私人的物質(zhì)生產(chǎn)、交換、消費(fèi)活動(dòng)擺脫政治國家的干預(yù)和強(qiáng)制，成為政治領(lǐng)域之外的自主的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，并建立自主的社會(huì)組織，由此市民社會(huì)成為與政治國家相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)實(shí)存在。正因如此，“市民社會(huì)”的概念在馬克思著作中幾乎被認(rèn)為等同于資產(chǎn)階級(jí)主導(dǎo)的資本主義社會(huì)，一直影響著我們對(duì)現(xiàn)代意義civilsociety的“公民社會(huì)”的認(rèn)識(shí)。

civilsociety的第三種譯法是“公民社會(huì)”，這實(shí)際上是20世紀(jì)以來的市場經(jīng)濟(jì)制度的深化發(fā)展到了社會(huì)制度層面，即出現(xiàn)了所謂的“社會(huì)大轉(zhuǎn)型”的結(jié)果?！?〕在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的不斷協(xié)調(diào)和博弈過程中，尤其是在上世紀(jì)60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)以后，民主政治的方式和現(xiàn)代政府制度的完善，社會(huì)與國家的關(guān)系越來越體現(xiàn)為“公民”與現(xiàn)代“政府”之間的關(guān)系。這也就是工業(yè)化成熟時(shí)代和現(xiàn)代憲政國體下的國家與社會(huì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系——具有法律地位的公民和依法選舉形成的憲政政府的說法。顯然，“公民社會(huì)”應(yīng)當(dāng)是最確切地表述當(dāng)代國家與社會(huì)關(guān)系的概念。

所以，如果用civilsociety的概念來解讀當(dāng)今中國的國家-社會(huì)關(guān)系的話，中國目前是處于“民間社會(huì)”邁向“市民社會(huì)”的過渡時(shí)期，即從傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的中國特色“政社合一”的政治國家走向工業(yè)社會(huì)政社分離階段。而促成這個(gè)變化的是市場經(jīng)濟(jì)制度在中國得到確立，一個(gè)獨(dú)立的、流離于政府之外的“市民”正在自組織社會(huì)化起來。然而，作為后發(fā)展國家和現(xiàn)代社會(huì)主義國家，在時(shí)空迅速壓縮的情況下，我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展處于工業(yè)化和城市化發(fā)展時(shí)期，同時(shí)已具備現(xiàn)代法制、“公民”和現(xiàn)代民主政治的概念和構(gòu)架，但是一切尚在發(fā)展和不確定之中，并注入了眾多具有不變性的中國人文元素。所以，對(duì)中國公民社會(huì)和社會(huì)組織的理解既要有歷史感，也要對(duì)中國當(dāng)前的走向有現(xiàn)實(shí)感。許多現(xiàn)代法治管理中令人困惑和徘徊悱惻的現(xiàn)象正是和我國的國家與社會(huì)關(guān)系的發(fā)展尚未進(jìn)入相應(yīng)的工業(yè)化、現(xiàn)代化階段，中國社會(huì)的公民化程度不足，并和中國與亞洲的文化特點(diǎn)有關(guān)。

二、市場化與“法制”、公民社會(huì)與“法治”

筆者將這兩組概念放在一起，無非是想說明，市場化催生了現(xiàn)代法律制度體系，而真正要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的法治管理，須臾離不開公民社會(huì)。

在現(xiàn)代化發(fā)展中，市場經(jīng)濟(jì)制度和現(xiàn)代法律制度是同步發(fā)展的。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)制度中非常重要的一條是需要有完整的法律制度來保證。道理很明顯，市場制度是在分工的社會(huì)里發(fā)展起來的，社會(huì)分工越細(xì)，越是需要通過市場來交換產(chǎn)品和配置資源。而市場機(jī)制的原理就是依靠每一個(gè)個(gè)體的理性盤算來取得整體資源的最佳配置，從而使一個(gè)分工復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)過程得到最有效率的運(yùn)行。對(duì)于個(gè)體“理性”而言，它的天性是追逐個(gè)體的利益，所謂的理性盤算首先就是要在交換中取得自身利益的最大化。市場經(jīng)濟(jì)符合“人性”正是因?yàn)樗裱祟悇?dòng)物本性中弱肉強(qiáng)食的“叢林法則”，但由此也不可避免的具有它的殘酷性。

由于人類并不是一個(gè)光靠動(dòng)物本能生存的物種。人類是有“習(xí)得”能力的高等生命體。這就是它的社會(huì)性?！暗赖隆焙汀胺伞倍际侨祟愒陂L期共同發(fā)展中習(xí)得形成的社會(huì)性制度。市場經(jīng)濟(jì)需要契約精神和法律制度就是人類社會(huì)性習(xí)得的結(jié)果，也是人類走出“叢林”，達(dá)到文明進(jìn)步的主要標(biāo)志。

雖然法律制度作為國家和政治意識(shí)形態(tài)上層建筑的重要組成部分由來已久，但是現(xiàn)代法律制度是與科學(xué)理性、民主政治結(jié)合在一起成長的。所以它和以前的“家規(guī)”、“皇法”（即由皇權(quán)制定的國法）不同，是建立在公眾需求，民主協(xié)商和社會(huì)監(jiān)督基礎(chǔ)上的制度設(shè)置。

新中國成立后不久就制定了《憲法》，施行了《刑法》。但是在人民共和國成立后的前30多年里，除了1950年頒布過一部屬于現(xiàn)代民法范圍的《中華人民共和國婚姻法》以外，在日常的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)中沒有其他正式的民商事法。所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)管理都是依靠黨和政府的紅頭文件，也就是內(nèi)部行政規(guī)定。這些并非完全現(xiàn)代法治意義上的法規(guī)制度是我們計(jì)劃管理體制中的重要組成部分。它的管理成效主要是建立在國家強(qiáng)制性掌握所有的資源，集中生產(chǎn)、集中管理基礎(chǔ)上的。

上世紀(jì)90年代初，在鄧小平兩次“南巡”調(diào)查和講話的推動(dòng)下，1992年的中共十四大確定了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是建立社會(huì)主義的市場經(jīng)濟(jì)制度，要發(fā)揮市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，使企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中真正的主體。隨即就在1993年，我國頒布了第一部具有現(xiàn)代商法意義的《公司法》。這是改革開放以來具有里程碑意義的法制成果。它昭示著我國開始進(jìn)入一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的法治時(shí)代。我們開始用現(xiàn)代法律體系來規(guī)范經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)，而不是光靠內(nèi)部傳達(dá)的紅頭文件。接著，我們又出臺(tái)了合伙企業(yè)法、獨(dú)資企業(yè)法，完善了合同法制度。確立了一系列國家適度宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的法律制度，如《中央銀行法》、《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《反不正當(dāng)競爭法》和各種稅法條例等。

2001年，經(jīng)過了十多年的改革開放和談判努力，我國正式加入世界貿(mào)易組織。這意味著中國的市場化改革取得決定性成功。一個(gè)社會(huì)主義的市場經(jīng)濟(jì)制度得以基本確立。法治的建設(shè)也越來越深入到社會(huì)生活領(lǐng)域。我們建立了關(guān)于物權(quán)的法律制度，修訂了《工會(huì)法》，制定了《勞動(dòng)合同法》，逐步完善了社會(huì)保障制度。初步建立起與市場經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、農(nóng)村扶貧和城鎮(zhèn)居民生活保障制度。所以，整個(gè)發(fā)展的事實(shí)都證明法治是市場經(jīng)濟(jì)改革之必須，也是改革的重要成果之一。

中國實(shí)行市場化制度改革以后一個(gè)十分重要的社會(huì)后果就是社會(huì)分化加?。嘿Y源分散化，利益多元化、需求多樣化。國家和政府掌握和控制幾乎所有資源的現(xiàn)象已經(jīng)不再，社會(huì)變得越來越有資源；原來一體化的社會(huì)利益現(xiàn)在也變得越來越多元。需求的多樣性也在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)富裕的情況下呈現(xiàn)出來，不僅弱勢(shì)者有求得幫助的需要，也有“強(qiáng)勢(shì)者”和“有識(shí)之士”希望幫助別人和幫助社會(huì)的需要。多元主體的社會(huì)必然會(huì)形成馬克思當(dāng)年所分析的“市民社會(huì)”。在今天，一個(gè)和國家與政府相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)正在形成。這已是我們無法回避的事實(shí)。而且正是公民社會(huì)才是保證我們能正確掌握和使用法律制度，達(dá)到有效法治的社會(huì)管理。人類發(fā)展的歷史證明，沒有以公民社會(huì)為基礎(chǔ)，法制可能成為暴政的工具，或是無法得到很好實(shí)施與執(zhí)行的“花架子”。

公民社會(huì)存在的主要形式是社會(huì)組織，一般也稱為是“非政府組織”（NGO）。在傳統(tǒng)中國文化里，子民臣屬于國家，國家就是“社稷”成為天經(jīng)地義的事。中國社會(huì)歷來具有“官為民做主”的治理文化。在中文語意背景下，“非政府”也就有了“反政府”的隱喻，具有挑戰(zhàn)政府，向政府爭奪資源和擺脫政府控制的敏感性。這可以被認(rèn)為是中國至今繼續(xù)使用含義比較傳統(tǒng)的“民間組織”而不使用“非政府組織”提法的一個(gè)重要原因。但是人們對(duì)實(shí)際發(fā)生的情況卻不能閉目無視：經(jīng)濟(jì)體制改革和多年來的對(duì)外開放，事實(shí)上改變了這種資源結(jié)構(gòu)的狀況，也勢(shì)必造成不同群體的利益重組和社會(huì)表達(dá)。一個(gè)類似于西方社會(huì)歷史發(fā)展過程中所界定的“市民社會(huì)”的興起具有了物資的基礎(chǔ)。而且30多年來的對(duì)外開放，在現(xiàn)代文明思想的推動(dòng)下，一個(gè)現(xiàn)代意義上的“公共政府”的理念也正在成為政府進(jìn)一步改革的方向。法治正在成為調(diào)適和解決各種利益關(guān)系的一種主要的社會(huì)設(shè)置。國家治理從人治到法治的轉(zhuǎn)變也連帶起公民意識(shí)的覺醒，以及公民權(quán)利日益受到尊重。所有這些深刻的社會(huì)變革都在促使中國的國家與社會(huì)關(guān)系越來越具有了現(xiàn)代性的特征。

我們需要從社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的意義上來理解中國公民社會(huì)和非政府組織的興起，以及它和法治社會(huì)建設(shè)的關(guān)系。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，各國接受“非政府組織”的存在，并且公認(rèn)這是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)中不可或缺的一部分，乃是基于對(duì)現(xiàn)代國家（政府）和社會(huì)（公民）之間關(guān)系的以下三點(diǎn)共識(shí)：

1.社會(huì)是國家存在的基礎(chǔ)，政府只是來自于社會(huì)不同力量的公共選擇。非政府性質(zhì)的社會(huì)組織是民眾自愿組成的，所以它具有高于政府組織機(jī)構(gòu)的“合法性”基礎(chǔ)。幾乎所有文明國家均在《憲法》中賦予公民“結(jié)社”的權(quán)利。

2.現(xiàn)代政府不是一個(gè)“全能”的政府，政府依據(jù)公共財(cái)政只能滿足于最一般、最基本的公共需求。而且政府的科層制度具有先天的、難以克服的反應(yīng)能力遲緩和運(yùn)作成本較大、效率相對(duì)不足的弱點(diǎn)。在成熟的市場體制下，政府管理甚至被認(rèn)為是一種“奢侈品”，是一種不得不而為之的最后“選擇”。

3.各種分散且不同的社會(huì)資源具有進(jìn)一步整合并發(fā)揮它們作用的需要。人們可以用自己的方式來表達(dá)不同群體的需求和對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注，以實(shí)現(xiàn)更高層面上的需求滿足。

顯然，以上這些國際社會(huì)的共識(shí)正在我國也逐步得到認(rèn)同。這就對(duì)我國固有的政治意識(shí)形態(tài)構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。這是我國市場化改革的一個(gè)重要的社會(huì)政治成果，也是促成我國非政府組織得以健康成長的思想基礎(chǔ)。我們需要從傳統(tǒng)的官民結(jié)構(gòu)的語意背景向現(xiàn)代法治結(jié)構(gòu)的語意背景過渡的狀態(tài)之中來理解公民社會(huì)的成長意義以及它對(duì)依法治國的意義。

根據(jù)公民社會(huì)的理論，公民社會(huì)的構(gòu)成來自于市場私人領(lǐng)域擴(kuò)大為公共領(lǐng)域，然后以社會(huì)組織的形態(tài)為載體。公民社會(huì)的精神內(nèi)核是一系列基本的社會(huì)價(jià)值和原則，也構(gòu)成了公民社會(huì)的意識(shí)形態(tài)，公民社會(huì)的理論基石是人本主義。它強(qiáng)調(diào)人的尊嚴(yán)和人的基本權(quán)利，以及人性尊嚴(yán)和基本權(quán)利的平等性，認(rèn)為國家和公民社會(huì)都應(yīng)以保護(hù)和增進(jìn)公民權(quán)利和利益為旨?xì)w。公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)個(gè)人生活方式的多元化，思想文化的多元化，社會(huì)組織的多元化，提倡包容、妥協(xié)、互惠與合作精神。公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持公共生活領(lǐng)域的公開性和開放性，這是公眾參與公共活動(dòng)的重要前提，也是公民社會(huì)對(duì)政府的要求。公民社會(huì)理論也強(qiáng)調(diào)和倡導(dǎo)公民個(gè)人或公民社會(huì)組織以多種方式積極參與社會(huì)公共生活，認(rèn)為參與國家政治生活和社會(huì)公共事務(wù)是公民的基本權(quán)利。更為重要的是，公民社會(huì)論者反對(duì)國家對(duì)公民社會(huì)內(nèi)部事務(wù)的隨意干涉，強(qiáng)調(diào)要從法律上劃定國家權(quán)力和國家行動(dòng)的邊界，確保公民社會(huì)與國家的分離，使公民社會(huì)成為一個(gè)真正自主的領(lǐng)域，這也就意味著公民社會(huì)從根本上強(qiáng)調(diào)了法治原則。

以上這些基本價(jià)值形成了公民社會(huì)的文化特征：以契約精神為基礎(chǔ)，集中體現(xiàn)為四大“公民精神”：志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神，也就是“公民性”。社會(huì)主義市場制度的建立，中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的提高以及國際間交流的擴(kuò)大和全球化的融入，都在使中國社會(huì)的這種“公民精神”得到培育和發(fā)揚(yáng)。法律制度是強(qiáng)制性協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的，所以它的制定必須要有利益相關(guān)方的組織或代表參加。而法律一旦形成，它的遵守與執(zhí)行、監(jiān)督與維護(hù)也同樣須臾離不開公民社會(huì)。而且，公民社會(huì)還能避免單純依賴法制治理的不足，它能動(dòng)員道德、風(fēng)俗習(xí)慣、人情世故的各種機(jī)制達(dá)到綜合治理的目標(biāo)。即便是在司法領(lǐng)域，引入公民社會(huì)的機(jī)制來處理法律問題同樣得到應(yīng)用，英美的陪審團(tuán)制度就是很好的例子。

所以，現(xiàn)代市場制度伴生了現(xiàn)代法律制度和公民社會(huì)，只有以公民社會(huì)為基礎(chǔ)，法律制度才能起到依法管理，實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的境界。

三、發(fā)揮公民社會(huì)在社會(huì)管理綜合治理中的基礎(chǔ)性作用

2011年7月，中共中央決定將原來政法委系統(tǒng)的社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室更名為中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)及其辦公室。這是黨中央在倡導(dǎo)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平中的一個(gè)重要的頂層設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為這得自于黨中央認(rèn)識(shí)到以下兩點(diǎn)：一是在新的發(fā)展條件下社會(huì)管理已經(jīng)不能僅局限于傳統(tǒng)所指的是“社會(huì)治安”和“維穩(wěn)”工作，需要以服務(wù)為本，從源頭抓起、從基礎(chǔ)抓起；二是長期以來我們?cè)谏鐣?huì)治安方面所形成的“綜合治理”的思想和方法又是很寶貴的經(jīng)驗(yàn)，需要推廣延伸到整個(gè)社會(huì)的科學(xué)管理中去。這是兩條十分重要的概念突破和頂層安排，需要各地在貫徹落實(shí)中得到體現(xiàn)。但是近一年下來，各地的組織更名工作基本都已完成，但是實(shí)際的從“治安管理”到“社會(huì)管理”，從“政法”工作為主到“綜合治理”的轉(zhuǎn)型依然缺乏頭緒和有效的探索。其中對(duì)公民社會(huì)發(fā)展的意識(shí)形態(tài)瓶頸未能得到突破是一個(gè)重要的原因。

當(dāng)代國際公共管理理論注重強(qiáng)調(diào)多元主體的共同治理，認(rèn)為政府需要從傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”社會(huì)轉(zhuǎn)向和多元主體的社會(huì)合作“治理”，尋求“善治”。在一個(gè)善治結(jié)構(gòu)中政府要從“劃槳人”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕薄＝┠陙?，中央反?fù)強(qiáng)調(diào)要建立和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與”社會(huì)管理新格局。這正是符合現(xiàn)代公共管理理論的建立中國特色的社會(huì)“善治”結(jié)構(gòu)的新思路。對(duì)于這十六個(gè)字的善治結(jié)構(gòu)，最重要的是需要對(duì)后面的“社會(huì)”與“公眾”的認(rèn)識(shí)走出過去習(xí)慣政治工作的“套路”?，F(xiàn)在的“社會(huì)”已經(jīng)不再是計(jì)劃體制時(shí)代依附于政府的“下級(jí)”各部門，現(xiàn)在的“公眾”也不是通常所說的“群眾”和“老百姓”。

社會(huì)體現(xiàn)為一種公共性的存在，管理社會(huì)就是管理擴(kuò)大了的私人領(lǐng)域。在中國不能排除強(qiáng)有力的國家和政府在公共事務(wù)管理中的作用，但是也相信現(xiàn)代文明同時(shí)需要有開明的“家長”和有能力的“孩子”。當(dāng)社會(huì)變得有資源、有利益、有需求的同時(shí)，其實(shí)也會(huì)變得有自我管理的能力。中國社會(huì)不乏自治的傳統(tǒng)和民間能力，現(xiàn)在我們迫切需要的是結(jié)束傳統(tǒng)和計(jì)劃時(shí)代延續(xù)下來的“父母官”情節(jié)，實(shí)實(shí)在在地做好現(xiàn)代責(zé)任政府的社會(huì)公仆角色。

現(xiàn)在我們談“綜合治理”，很大程度上依然停留在黨政各部門的綜合協(xié)調(diào)、大聯(lián)勤和大合作。其實(shí)這只是黨政內(nèi)部的聯(lián)合行動(dòng)，而非真正意義上的“綜合治理”。新公共管理的善治理論和黨中央提出的黨、政、社會(huì)、公眾的管理新格局本質(zhì)上是要走出黨政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)的套路，建構(gòu)一個(gè)綜合性的“治理結(jié)構(gòu)”，讓不同的主體分擔(dān)責(zé)任、共享信息，以各自不同的組織目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)制來一起努力，最終達(dá)成一個(gè)問題的解決。

綜合治理也意味著社會(huì)主義的法治管理需要和其他社會(huì)制度：如宗教、道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣、家庭、教育等不同社會(huì)制度的設(shè)置結(jié)合起來，深入到整個(gè)公民社會(huì)的成長、建設(shè)、管理之中。作為一種新的社會(huì)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，政府和社會(huì)部門要形成一種合作的關(guān)系。對(duì)于像社會(huì)建設(shè)和公共社會(huì)管理的眾多領(lǐng)域，比如社區(qū)建設(shè)、社會(huì)事務(wù)管理、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)等領(lǐng)域都需要政府和社會(huì)組織、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建立起合作共治關(guān)系。社會(huì)組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)的成長是政府瘦身的前提和良藥，也是社會(huì)和諧的粘合劑，創(chuàng)新服務(wù)的催化劑。

現(xiàn)在面對(duì)的是有分散資源、不同權(quán)利、各種需求的多元社會(huì)和越來越具有公民意識(shí)的社會(huì)大眾。社會(huì)是需要組織起來的，所以“社會(huì)建設(shè)”的核心問題是建設(shè)“社會(huì)”，要使具有不同資源、不同利益、不同需求的人們形成不同的社會(huì)組織，進(jìn)行自我服務(wù)和服務(wù)社會(huì)。黨政部門和全社會(huì)要一起來共建社會(huì)，培養(yǎng)新時(shí)代的公民，建設(shè)社會(huì)主義的公民社會(huì)。

黨組織和黨員要在不同社會(huì)組織中發(fā)揮引領(lǐng)作用，把黨的執(zhí)政基礎(chǔ)扎根于社會(huì)。政府則要和社會(huì)組織以及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)保持相對(duì)距離，發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)管理和服務(wù)中不同機(jī)制的作用。

政社合作共建的第一步需要政府從行政全覆蓋的社會(huì)領(lǐng)域逐步淡出，要像上個(gè)世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)體制改革初期的新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（民營和合資企業(yè)等）的發(fā)展一樣，讓社會(huì)組織和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中成長起來，不是通過自上而下的行政機(jī)制，而是通過自下而上的互惠機(jī)制來實(shí)現(xiàn)組織的宗旨，服務(wù)于公眾與社會(huì)，共享繁榮與和諧。

總之，筆者認(rèn)為在深化改革、創(chuàng)新管理的大趨勢(shì)中，需要以二十年前鄧小平的雄才大略，實(shí)事求是地看到市場經(jīng)濟(jì)制度是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效制度，堅(jiān)持改革開放，擱置關(guān)于“市場經(jīng)濟(jì)”姓“資”還是姓“社”的意識(shí)形態(tài)爭議，解放思想，大膽邁出市場化改革的步伐。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，一個(gè)社會(huì)主義的“公民社會(huì)”也在逐步形成。西方和境外的敵對(duì)勢(shì)力和不友好組織利用“公民社會(huì)”來達(dá)到他們的政治訴求和國家利益，我們同樣可以用“社會(huì)主義的公民社會(huì)”理論和公民組織來維護(hù)自身的權(quán)利和利益。從理論上確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度催生社會(huì)主義法律體系的產(chǎn)生和發(fā)展，而社會(huì)主義的公民社會(huì)是真正實(shí)現(xiàn)有效法治的基礎(chǔ)。