林偉慶

深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，從理順機制入手解決制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費投入等問題，是黨和國家執(zhí)政為民的重要舉措，是促進教育公平和社會公平，提高全民族素質(zhì)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力的重要保證。筆者結(jié)合審計實踐，就目前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費在管理和使用中存在的一些問題與對策談點粗淺看法。

一、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費在管理和使用中存在的主要問題

1.義務(wù)教育經(jīng)費下?lián)懿患皶r,地方配套不到位。在經(jīng)費的保障中，中央和省級劃撥的經(jīng)費都能按時、足額到地方財政，但市、縣財政一般與地方配套,加在一起再分解下?lián)?，而撥款指?biāo)下達、申報、審批程序復(fù)雜，往往將應(yīng)下?lián)苜Y金滯留義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革資金專戶要到年終才能撥付，導(dǎo)致部分資金過于集中在年末撥付。有的地方由于財政緊張，義務(wù)教育經(jīng)費地方配套不能及時撥付到位，但地方政府為了確保達到預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育財政撥款增長比例高于財政經(jīng)常性收入增長比例的考核，至年終在一般預(yù)算支出科目列支轉(zhuǎn)入“預(yù)算暫存”，長期滯留無資金到位。

2.教育經(jīng)費安排的財政預(yù)算增減量和彈性不足，存在學(xué)校間經(jīng)費的苦樂不均。由于財政年度與教育年度不一致，財政預(yù)算年度以公歷自然年月參照上年末學(xué)生數(shù)預(yù)算和核算經(jīng)費，而教育年度則以秋季開學(xué)時的到校學(xué)生數(shù)核定，因?qū)W生人數(shù)是個變數(shù)，有的轉(zhuǎn)學(xué)、留級、輟學(xué)，有的當(dāng)年招生計劃存在增減量，預(yù)算編制較固定性，往往生均公用經(jīng)費的安排存在財政預(yù)算資金多或少的情況，這種財政預(yù)算增減量和彈性的不足，造成有些義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費的苦樂不均。同時，在生均公用經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)中，對不同規(guī)模、不同地域、不同經(jīng)濟基礎(chǔ)的學(xué)校和不同民族學(xué)生，都實行統(tǒng)一的生均公用經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)，對學(xué)生數(shù)較少的村級小學(xué)考慮較少，傾斜度不大，公用經(jīng)費嚴(yán)重不足，影響這些學(xué)校的發(fā)展。另外，城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生數(shù)多，生均公用經(jīng)費補助自然多，可用資金遠高于農(nóng)村，加之城鎮(zhèn)學(xué)?？梢允杖〗枳x費，而農(nóng)村學(xué)校則不能，造成新的教育不公平和教育資源配置不合理。同時對突發(fā)事件應(yīng)急處理沒有預(yù)算資金和統(tǒng)籌資金。

3.教職工人員經(jīng)費擠占挪用學(xué)校公用經(jīng)費。學(xué)校公用經(jīng)費雖然較以前有所增加，但是由于有些地方財政緊張，財政撥款不足，本由財政負擔(dān)的教職工醫(yī)療保險、社會保險、住房公積金和該發(fā)放的部分教師津貼、福利等支出只能由學(xué)校想辦法解決，無其他資金來源，學(xué)校只好擠占挪用學(xué)校義務(wù)教育經(jīng)費。加上農(nóng)村學(xué)校教師待遇低，獎金、醫(yī)療保險、子女教育等問題，使大量農(nóng)村優(yōu)秀教師不安心農(nóng)村教學(xué)，想方設(shè)法擠入城區(qū)，對農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展有影響，農(nóng)村學(xué)校為了穩(wěn)定教職工只好想方設(shè)法提高教師福利待遇，為此相當(dāng)部分學(xué)校也只好擠占挪用義務(wù)教育經(jīng)費。

4.部分學(xué)校經(jīng)費支出擠占挪用義務(wù)教育經(jīng)費。一是招待費用支出、教師食堂燃料費等擠占挪用義務(wù)教育經(jīng)費。在審計過程中發(fā)現(xiàn)相當(dāng)部分學(xué)校招待費用支出較大，以“交流費”等名義入賬列支，還有的學(xué)校教師食堂燃料費等未向教職工收回，以“其他支出”等名義入賬列支，但學(xué)校經(jīng)費來源主要是生均公用經(jīng)費，基本無其他收入來源，只有擠占挪用義務(wù)教育經(jīng)費。二是部分基本建設(shè)支出和部分償還債務(wù)支出擠占挪用生均公用經(jīng)費。農(nóng)村大部分中小學(xué)由于歷史原因都有較沉重的債務(wù)，近年來各學(xué)校的“普九”債務(wù)雖然經(jīng)過認(rèn)定和化解，壓力有所緩解，但校舍簡陋，設(shè)施破舊，仍然不同程度的存在著要大或小的維修，雖然上級每年都下?lián)芤欢ń?jīng)費，但主要用于日常水、電等開銷，而學(xué)校為了改變辦學(xué)條件和環(huán)境，只好想盡辦法對部分教育設(shè)施進行新建、改建或購置，無專項資金、無其他收入來源，基本建設(shè)、維修經(jīng)費存在嚴(yán)重短缺，只有分期分批或逐年擠占挪用義務(wù)教育經(jīng)費償還，或拖欠、掛賬等方式來處理，形成學(xué)校的新增負債。

5.違規(guī)收費行為屢禁不止。雖然近年來各級政府加大了對教育經(jīng)費的投入及收費的監(jiān)管力度，教育部門和各學(xué)校收費行為得到有效規(guī)范，但由于機制、體制等多方面的原因，變相收費、轉(zhuǎn)移收費、隱蔽收費等行為仍然屢禁不止。一是違規(guī)代辦教輔資料。少數(shù)農(nóng)村中小學(xué)以自愿為名，強制統(tǒng)一代辦教輔資料，相當(dāng)部分學(xué)校用書店自制的內(nèi)部收款收據(jù)統(tǒng)一向?qū)W生收取教輔資料費。二是組織有償補課收費。少數(shù)農(nóng)村學(xué)校利用雙休日、夜自修和寒暑假時間，組織學(xué)生集體補課，并向?qū)W生統(tǒng)一收取補課費；更為凸出的是有的學(xué)校為了規(guī)避檢查，以家長要求為名組織學(xué)生補課，由家長委員會名義向?qū)W生收取補課費；還有少數(shù)農(nóng)村中小學(xué)利用非學(xué)歷教育機構(gòu)名義舉辦英語、計算機培訓(xùn)班，組織學(xué)生集體參加，統(tǒng)一收取培訓(xùn)費。三是強制服務(wù)攤派收費。有的學(xué)校統(tǒng)一向?qū)W生攤派征訂成長周報、小主人報、兒童時代、語文報、數(shù)學(xué)報、小學(xué)生之友、初中生之友等報刊雜志，由于沒有該收費項目，學(xué)校用報刊雜志社的訂刊憑證直接向?qū)W生收費，一個學(xué)期學(xué)生人均達20～30元，有的高達40多元。四是以物頂錢隱蔽收費。有的學(xué)校辦“校中校”，有的學(xué)校分快慢班，有的學(xué)校招收非施教區(qū)的學(xué)生，這些“特殊身份”的學(xué)生需要付出一定的成本，由于明確規(guī)定學(xué)校不得以“擇校費”、“贊助費”等名義向?qū)W生收取費用，為規(guī)避檢查，有些學(xué)校以購置電腦、課桌椅等形式向?qū)W生家長攤派。

二、存在問題的主要原因

一是監(jiān)督機制不夠完善。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革雖取得明顯成效，但由于缺乏對義務(wù)教育經(jīng)費落實情況具有針對性的監(jiān)督機制，使得地方政府執(zhí)行起來可以有很大的“靈活性”和可操作性，也正是這種“靈活性”和可操作性的產(chǎn)生，讓監(jiān)督部門很難行使其監(jiān)督的權(quán)力，也對各項政策的落實失去了應(yīng)有的保障。

二是財政實際投入與經(jīng)費支出需求有缺口。實行“一費制”收費政策后，學(xué)校收費減少，雖然農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)逐年有所提高，但學(xué)校公用經(jīng)費支出范圍較大，特別是農(nóng)村多數(shù)學(xué)校學(xué)生較少，下?lián)艿牧x務(wù)教育經(jīng)費相對也較少，使公用經(jīng)費收不抵支，使財政實際投入與經(jīng)費支出需求有缺口。

三是硬性收費政策與剛性教育指標(biāo)有沖突。一方面，“強化學(xué)生素質(zhì)教育，減輕學(xué)生課業(yè)負擔(dān)”是多年來政府努力的方向，“嚴(yán)格控制教輔資料，不得收取補課費”成為教育收費的高壓線。但另一方面，在應(yīng)試教育體制下，學(xué)生的學(xué)習(xí)成績又成為判定學(xué)校等級、班級水平、老師能力、學(xué)生名次的硬性標(biāo)準(zhǔn)，甚至以此來作為教師職稱、獎金高低以及評先評優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，以“題海戰(zhàn)術(shù)”使學(xué)生“熟能生巧”不再是“秘訣”，教輔資料成為老師和學(xué)生必備的工具。為了提升學(xué)生考試成績，部分學(xué)校仍然利用雙休日、夜自休、寒暑假為學(xué)生集體補課。

四是學(xué)校資源配置與公共服務(wù)需求有差距。因生源減少，同時為優(yōu)化教育資源，近年來政府對教育布局進行了大力度調(diào)整，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校被撤、并，中心小學(xué)、中心初中招生半徑較大，給離校較遠的學(xué)生食、宿帶來困難，要求在校就餐、住宿的學(xué)生增多，學(xué)校宿舍、食堂建設(shè)改造無資金來源。另外，校際間存在著師資、設(shè)施等辦學(xué)資源不平衡、教育公共服務(wù)不均等問題，一些家長為了讓孩子“上好學(xué)”、“上好?！?，不惜重金、不嫌路遠給孩子擇校，造成一些學(xué)校采取以物頂錢變相收費的形式控制生源的膨脹。

三、主要對策

1.嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》的有關(guān)規(guī)定，加大地方義務(wù)教育經(jīng)費配套力度，加強監(jiān)管和督查力度，實行地方領(lǐng)導(dǎo)績效問責(zé)制，促使地方政府和領(lǐng)導(dǎo)的重視，使農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費中的地方配套及時足額到位。同時，地方教育部門應(yīng)加強與相關(guān)部門聯(lián)系溝通，加大教育投入，配優(yōu)教育資源，完善義務(wù)教育經(jīng)費和農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障機制，落實政府對義務(wù)教育經(jīng)費保障資金，規(guī)范義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算管理和各中小學(xué)校的財務(wù)管理，實行城鄉(xiāng)義務(wù)教育保障經(jīng)費投入及使用情況的公示制度，在劃定統(tǒng)一撥付標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，重點向邊遠農(nóng)村中小學(xué)傾斜,并對突發(fā)事件和應(yīng)急處理設(shè)置統(tǒng)籌資金。

2.加大對教師工資待遇的保障力度，改善農(nóng)村教師待遇。各級政府應(yīng)高度重視，結(jié)合自身財力狀況，逐步加大投入力度，切實解決提高農(nóng)村教師的福利待遇，真正實行城鄉(xiāng)教師同工同酬，甚至農(nóng)村教師報酬要適當(dāng)高于城市教師，以優(yōu)厚的待遇留住優(yōu)秀教師。通過改善農(nóng)村教師的工作環(huán)境，解決其家庭生活、醫(yī)療保險、子女教育等問題，解決他們的后顧之憂，使他們安心教學(xué)。

3.完善義務(wù)教育經(jīng)費和經(jīng)費保障機制各項資金管理辦法，強化對各項資金的管理。教育主管部門及學(xué)校應(yīng)加強中小學(xué)校內(nèi)部管理，健全規(guī)章制度，統(tǒng)一規(guī)范并嚴(yán)格財務(wù)核算和日常收支管理，嚴(yán)格按照預(yù)算辦理各項支出，精打細算，厲行節(jié)約，提高資金使用效益，認(rèn)真執(zhí)行校務(wù)公開和財務(wù)公開制度。紀(jì)檢監(jiān)察、財政、審計等監(jiān)督部門要對義務(wù)教育資金的投入和使用加強監(jiān)督檢查，確保資金?？顚Ｓ?，保障各項資金發(fā)揮積極作用，對擠占、挪用、截留義務(wù)教育資金的行為，應(yīng)依據(jù)國家有關(guān)制度法規(guī)進行嚴(yán)肅處理，決不姑息。

4.進一步加大力度治理亂收費，切實杜絕亂收費現(xiàn)象。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，增加了學(xué)校的收入，減輕了農(nóng)民負擔(dān)，遏制了教育亂收費行為，規(guī)范了學(xué)校收費管理，保障了學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)，促進了農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，但要防止教育亂收費死恢復(fù)燃、防止農(nóng)民負擔(dān)反彈，所以要進一步加大力度治理亂收費，規(guī)范服務(wù)性收費和代收費項目。義務(wù)教育學(xué)校所有涉及收費要通過政府部門明確收費項目，嚴(yán)格執(zhí)行收費標(biāo)準(zhǔn);取消規(guī)定以外的所有收費項目，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)秩序，嚴(yán)禁收費辦班、補課，對個別教育主管部門利用行政權(quán)力亂收費的行為要予以堅決制止。

5.提高教育經(jīng)費利用率。一是重視農(nóng)村教師現(xiàn)狀、農(nóng)村貧困生狀況和農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費不足現(xiàn)象，改變農(nóng)村教育較薄弱的現(xiàn)狀，促進教育經(jīng)費統(tǒng)籌安排綜合利用；二是對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)?？s小校際間師資、設(shè)施等辦學(xué)資源不平衡、教育公共服務(wù)不均等問題,使有限的義務(wù)教育經(jīng)費，做到財盡其力、物盡其用，實現(xiàn)教育硬件和軟件的綜合配套，合理配置師資力量，不斷提高農(nóng)村義務(wù)教育的教學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量。（作者單位：會昌縣審計局）