賀薇

【摘要】德國作為歐洲最重要的媒體市場(chǎng)，其自1984年起實(shí)施的廣播電視雙軌制對(duì)于正在經(jīng)歷廣電體制改革的中國具有一定的借鑒意義。本文試通過梳理德國雙軌制的發(fā)展歷程、比較公法電視和私營(yíng)電視制度體系上的異同，探尋中國廣電體制改革的可能路徑。

【關(guān)鍵詞】德國；廣播電視；雙軌制

中國的傳媒產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷一場(chǎng)巨大的變革，傳媒的事業(yè)屬性和產(chǎn)業(yè)屬性這一對(duì)矛盾在變革中顯得越發(fā)突出。如何在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域、公共和商業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行平衡是廣電改革的中心問題。一方面，中國的傳媒作為黨、政府和人民的喉舌，擔(dān)任著宣傳任務(wù)，這是其事業(yè)屬性的體現(xiàn)；另一方面，日益激烈的國內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)要求傳媒業(yè)做大做強(qiáng)，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路，不少學(xué)者和業(yè)界人士將這種情形比喻為“傳媒的精神分裂癥”。本文試以傳媒體制改革中的廣播電視體制入手，探尋中國廣播電視體制改革的可能路徑。

一、德國雙軌制電視制度概述

根據(jù)廣播電視與國家的關(guān)系，可將其制度模式大致分為以下四種：即以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鞯乃綘I(yíng)商業(yè)模式、以公益原則為導(dǎo)向的公共服務(wù)廣播電視模式、以政府為主導(dǎo)的國營(yíng)體制模式以及混合型廣播電視制度。德國自1984年實(shí)行“雙軌制”以來，公共電視和商業(yè)電視市場(chǎng)份額基本持平且影響力穩(wěn)固，具有較大的研究?jī)r(jià)值和實(shí)踐意義。

1、德國雙軌制電視的發(fā)展

德國這個(gè)人口約8200萬的國家，目前擁有公共電視頻道22個(gè)，能接收到的私營(yíng)電視頻道有50個(gè)，是歐洲國家中擁有公共頻道最多的。①德國的公共廣播電視體制產(chǎn)生于對(duì)希特勒集權(quán)主義的撥亂反正。二戰(zhàn)后在英美法等國看管下建立起來的德國廣播建立在非政府、非商業(yè)、非集中化原則的基礎(chǔ)之上，按BBC的模式構(gòu)建起公共法人性質(zhì)的廣播電視制度，并經(jīng)本土改造，實(shí)行一種與聯(lián)邦制國家體制一致的、較為分散的聯(lián)邦地方公營(yíng)模式。②1954年德國公法廣播電視聯(lián)合會(huì)（簡(jiǎn)稱“德廣聯(lián)”）合辦了德國電視一臺(tái)（ARD），1963年德國電視二臺(tái)（ZDF）出現(xiàn)。德國公共電視秉承獨(dú)立性和多元化的理念，在內(nèi)部展開有限的競(jìng)爭(zhēng)。隨著經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，廣播電視技術(shù)的飛速發(fā)展，政治家的支持以及新自由主義政治經(jīng)濟(jì)思潮的推動(dòng)，1984年德國開始實(shí)施雙軌制電視體制。

雙軌制作為一種制度保障，在公共服務(wù)與自由市場(chǎng)間謀求平衡，兩者功能也存在差異：公法電視起“基本供給”的作用，私營(yíng)電視則起補(bǔ)充供給作用。“基本供給”是公法廣播電視的基本功能，即傳播規(guī)范的內(nèi)容和讓盡量多的人接受和參與，形成公眾輿論以維護(hù)社會(huì)的民主和自由。③經(jīng)過20多年的發(fā)展，雙軌制呈現(xiàn)一種激烈競(jìng)爭(zhēng)和相對(duì)平衡的狀態(tài)，這是公益原則與市場(chǎng)原則博弈后的結(jié)果。雙軌制系統(tǒng)與媒介的生態(tài)環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)以及科技的發(fā)展變化始終處于一種互動(dòng)之中。

2、公法電視和私營(yíng)電視的制度體系比較

完善的法律體系保障了雙軌制的平衡發(fā)展，該體系包括德意志聯(lián)邦基本法、聯(lián)邦憲法法院關(guān)于廣播電視事業(yè)的一系列判決、聯(lián)邦州層面上的廣播電視法規(guī)、州際協(xié)議和相關(guān)立法。④相關(guān)法律以保障公法廣播電視為前提，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、節(jié)目管理、保護(hù)未成年人、廣告等方面對(duì)私營(yíng)廣播電視進(jìn)行嚴(yán)格的限制。

從資金來源來看，公法電視以收視費(fèi)為主廣告為輔，并將廣告時(shí)間限在周一到周五晚20點(diǎn)之前，且每日不得超過20分鐘；私營(yíng)商業(yè)電視的收入以廣告為主，可開辦付費(fèi)電視。從組織與監(jiān)管機(jī)構(gòu)來看，公法電視由電視委員會(huì)、電視行政委員會(huì)、臺(tái)長(zhǎng)協(xié)同監(jiān)管；私營(yíng)電視則主要由企業(yè)化組織和州傳媒管理局監(jiān)管。從基本原則與傳播理念來看，公法電視堅(jiān)持公共利益，秉承獨(dú)立、平等、全面多元等原則為大眾提供服務(wù)；而私營(yíng)電視更多體現(xiàn)的是商業(yè)利益。

3、雙軌制面臨的挑戰(zhàn)

迫于競(jìng)爭(zhēng)壓力，公法電視在20世紀(jì)80年代末90年代初出現(xiàn)了“大眾化”轉(zhuǎn)向，由于受到市場(chǎng)原則的影響，公法電視將更多的精力放到提高收視率上。此外，公法電視的收視費(fèi)不斷受到人們質(zhì)疑，獨(dú)立原則或多或少受到政黨利益的影響，其自身也面臨著機(jī)構(gòu)臃腫，節(jié)目傳播趨于單向化、精英化等問題；同時(shí)，私營(yíng)電視出現(xiàn)了壟斷、同質(zhì)化、節(jié)目庸俗化等不良現(xiàn)象。隨著高新技術(shù)的發(fā)展，新媒介對(duì)受眾的分流，數(shù)字化帶來的“窄播”，無不對(duì)雙軌制產(chǎn)生沖擊。

二、雙軌制對(duì)于我國的啟示

廣播電視雙軌制這一制度在西方國家普遍存在，但由于受不同文化傳統(tǒng)和意識(shí)形態(tài)影響，每個(gè)國家對(duì)該制度的實(shí)踐不盡相同。德國的雙軌制在發(fā)展私營(yíng)廣播電視的同時(shí)維護(hù)了公法電視的穩(wěn)定地位，可在一定程度上為中國的廣播電視體制改革提供借鑒。

1、走出意識(shí)形態(tài)迷思——對(duì)“雙軌制”的再認(rèn)識(shí)

很多人擔(dān)心由于中國廣播電視媒體的雙重屬性，將其徹底分成國營(yíng)和私營(yíng)兩類容易導(dǎo)致國家失去對(duì)它的控制，從而面臨意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。李良榮提出目前媒體所陷入的困境并非是雙重屬性的必然結(jié)果，而是我們對(duì)雙重屬性的誤讀所導(dǎo)致。他區(qū)分了“黨領(lǐng)導(dǎo)下的新聞媒體”和“黨的喉舌”的概念，將新聞媒體分為“黨的喉舌”和“非黨的喉舌”兩大類，并提出“黨的喉舌”最主要的功能是宣傳黨的決議、方針、政策，宣傳國家的法律、法規(guī)、法令，應(yīng)給予政策優(yōu)惠和政府津貼；“非黨的喉舌”的媒體作為一個(gè)獨(dú)立的法人單位，在承擔(dān)一定宣傳任務(wù)的同時(shí)實(shí)行產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化運(yùn)作，自負(fù)盈虧、自主獨(dú)營(yíng)。⑤該提法在一定程度上為“雙軌制”進(jìn)行了脫敏，有助于中國廣播電視改革走出意識(shí)形態(tài)約束的迷思。

2、“分、轉(zhuǎn)、合、返”——中國廣電產(chǎn)業(yè)化的構(gòu)想

中國廣電整體經(jīng)歷了1999年至2004年的集團(tuán)化浪潮后，形成以省級(jí)廣電集團(tuán)為龍頭的“諸侯廣電”局面，未能打破行政壁壘，產(chǎn)業(yè)化之路才剛剛起步。為解決這一難題，劉成付從產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、結(jié)構(gòu)布局、政府規(guī)制和經(jīng)營(yíng)體制三個(gè)層面上論述了“分、轉(zhuǎn)、合、返”的體制改革構(gòu)思。具體來說，在產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、結(jié)構(gòu)布局層面應(yīng)做到企事分開、宣傳和經(jīng)營(yíng)分開，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)行股份制、公司化改造，跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨媒體整合資源；在政府規(guī)制層面應(yīng)做到管辦分開，轉(zhuǎn)變政府職能，從單一的行政手段過渡到綜合利用經(jīng)濟(jì)、法律等手段，將政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合，同時(shí)控制企業(yè)反哺；在經(jīng)營(yíng)體制層面上實(shí)施制播分離、網(wǎng)臺(tái)分離、編營(yíng)分離、頻道分營(yíng)，引進(jìn)企業(yè)化管理運(yùn)作方式，從內(nèi)部和外部進(jìn)行資源整合，以股份收益反哺事業(yè)部分。⑥作為文化體制改革的一部分，廣電體制改革應(yīng)遵循前者的基本思路、總體框架和實(shí)施路徑。近些年中央頒布的關(guān)于深化文化體制改革、推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的一系列政策同樣對(duì)廣電體制改革具有指導(dǎo)意義。

3、健全的法律體系——雙軌制的基本保障

目前，中國初步形成了以《廣播電視管理?xiàng)l例》為龍頭，以其他廣播影視專門法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件為支撐的廣播電視法規(guī)體系，但局部仍呈現(xiàn)出零散的應(yīng)急式立法特征。由于缺少具體法律法規(guī)的規(guī)定，不少電視臺(tái)為提高收視率不斷打“擦邊球”，直到引起大部分人重視時(shí)相關(guān)管理部門才采取措施，或叫停節(jié)目，或責(zé)令整改，造成了中國電視“一管就死，一放就亂”的局面。同時(shí)，種種“意見”和“通知”較為散亂，靈活性有余而剛性不足。從廣電體制改革創(chuàng)新的角度出發(fā)，應(yīng)加快《廣播電視法》的出臺(tái)，明確廣播電視事業(yè)部分和產(chǎn)業(yè)部分的界限，明確廣電集團(tuán)的性質(zhì)和法律地位，放寬境外資本和社會(huì)資本進(jìn)入廣電領(lǐng)域的限制。⑦針對(duì)不同性質(zhì)的廣電媒體，建立起相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制。

4、主流媒體服務(wù)功能的回歸——廣電體制改革的應(yīng)有之義

大力發(fā)展廣播電視的目的是生產(chǎn)更多的優(yōu)質(zhì)節(jié)目來滿足國民日益增長(zhǎng)的精神文化需求。但近年來，作為主流媒體的廣播電視在生存壓力下出現(xiàn)過度市場(chǎng)化的傾向，具體表現(xiàn)為唯收視率至上、過度娛樂化、節(jié)目同質(zhì)化、廣告泛濫等傾向，喪失了自己的價(jià)值與追求。針對(duì)現(xiàn)階段廣電媒體中存在的不良現(xiàn)象，廣電總局近年來先后頒布了一系列政策如《廣播電視廣告播出管理辦法》、《廣電總局辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制電影、電視劇中吸煙鏡頭的通知》（俗稱“控?zé)熈睢保?、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電視上星綜合頻道節(jié)目管理的意見》（俗稱“限娛令”）、《〈廣播電視廣告播出管理辦法〉的補(bǔ)充規(guī)定》（俗稱“限廣令”）。盡管廣大網(wǎng)民對(duì)這些政策褒貶不一，但在筆者看來，這些政策法規(guī)促使主流廣電媒體回歸其公共服務(wù)屬性，使其更好地提高公共文化服務(wù)水平，保障人民的基本文化權(quán)益，引導(dǎo)社會(huì)熱點(diǎn)，傳播主流價(jià)值。

結(jié)語

我國廣播電視業(yè)正在經(jīng)歷體制改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字化轉(zhuǎn)換等一系列重大轉(zhuǎn)變，需要對(duì)改革中遇到的問題進(jìn)行理論研究和突破，而西方發(fā)達(dá)國家?guī)资陙碓诎l(fā)展廣播電視業(yè)中積累的一些經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國的廣電行業(yè)改革具有較高的借鑒價(jià)值。其中，我們應(yīng)當(dāng)看到健全的法律體系和監(jiān)管機(jī)制是保障廣播電視體制順利運(yùn)行的基礎(chǔ)。當(dāng)然，在吸收的過程中應(yīng)當(dāng)從中國的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，建立起適合本國文化傳統(tǒng)和政治意識(shí)形態(tài)的廣電制度。

參考文獻(xiàn)

①②③④曹晚紅：《德國雙規(guī)電視制度研究》[M].北京：中國廣播電視出版社，2009：27、20、31、42

⑤李良榮，《論中國新聞媒體的雙軌制——再論中國新聞媒體的雙重性》[J].《現(xiàn)代傳播》，2003（4）：1-4

⑥⑦劉成付：《中國廣電傳媒體制創(chuàng)新》[M].廣州：南方日?qǐng)?bào)出版社，2007：85、67

（作者：四川大學(xué)文學(xué)與新聞學(xué)院2011級(jí)碩士）

責(zé)編：姚少寶