晉海　顏士鵬

摘要：2012年1月1日起歐盟通過(guò)征收航空碳稅的形式將民用航空領(lǐng)域納入其碳排放交易體系之中，這一做法受到了國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。歐盟這一單邊、強(qiáng)制性、未經(jīng)其他國(guó)家同意的做法違反了規(guī)制氣候變化的《氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》，也違反了規(guī)制民用航空的《芝加哥公約》，不僅損害了國(guó)際氣候談判取得的成果，也侵犯了非歐盟國(guó)家的合法利益。面對(duì)其產(chǎn)生的國(guó)際影響，國(guó)際社會(huì)已開(kāi)始采取相應(yīng)的措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)亦應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持共同但有區(qū)別責(zé)任原則的前提下采取積極的應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：歐盟碳排放交易機(jī)制；航空碳稅；氣候變化框架公約；《芝加哥公約》

中圖分類(lèi)號(hào)：DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671—6604（2012）05—0018—06

2012年1月1日開(kāi)始，歐盟將所有在其區(qū)域內(nèi)起飛和降落的飛機(jī)通過(guò)征收碳排放稅的形式將其納入歐盟碳排放交易機(jī)制（EU ETS）之中，歐盟的這一決定源自于其在2008年11月19日通過(guò)的2008/101/EC號(hào)指令，該指令對(duì)2003/87/EC號(hào)指令進(jìn)行了修訂，將航空運(yùn)輸業(yè)納入歐盟碳排放交易機(jī)制。歐盟這一份關(guān)于航空運(yùn)輸業(yè)的單邊指令，引起了國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，指令關(guān)涉的不僅僅是每一家航空公司的具體減排問(wèn)題，更值得深思的是這樣一份指令是否符合國(guó)際法的規(guī)范，美國(guó)對(duì)此提起的訴訟，中國(guó)頒布的禁止國(guó)內(nèi)航空公司參與歐盟排放交易體系的禁令，29國(guó)簽署的《莫斯科會(huì)議聯(lián)合宣言》，都證明歐盟這一指令已經(jīng)超出了單純應(yīng)對(duì)氣候變化減排這一范疇。對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)而言，這樣一份指令將強(qiáng)制中國(guó)航空公司承擔(dān)國(guó)際法上的減排義務(wù)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)如何作出進(jìn)一步的應(yīng)對(duì)，這是值得探討和研究的問(wèn)題。

一、歐盟航空碳排放交易機(jī)制2008/101/EC號(hào)指令的主要內(nèi)容

歐盟于2000年啟動(dòng)了第一個(gè)歐洲氣候變化計(jì)劃，2005年通過(guò)對(duì)第一次氣候變化計(jì)劃進(jìn)行審查開(kāi)始實(shí)施第二次歐洲氣候變化計(jì)劃。歐盟碳排放交易機(jī)制（EU ETS）是歐洲氣候變化計(jì)劃中最關(guān)鍵、最具創(chuàng)新性的政策和措施，也是目前參與國(guó)家和行業(yè)最廣泛的碳排放交易體系。2003年歐盟頒布2003/87/EC號(hào)指令，要求各成員國(guó)為減排二氧化碳的ETS構(gòu)建其國(guó)內(nèi)法律框架，并要求2003年12月31日前歐盟成員國(guó)必須將該指令在各國(guó)法律體系內(nèi)予以執(zhí)行。按照相關(guān)規(guī)定，歐盟將分階段地實(shí)施排放交易機(jī)制，第一階段（即2005--2007年間）主要涉及電力，能源、鋼鐵制造、紙漿和造紙以及礦產(chǎn)等5個(gè)產(chǎn)業(yè)；第二階段（即2008--2012年及以后）將進(jìn)一步收緊排放目標(biāo)并逐步擴(kuò)大適用于其他新領(lǐng)域。這意味著被納入ETS的行業(yè)都將獲得一定的配額，同時(shí)根據(jù)自身減排能力通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)配額進(jìn)行交易。

航空運(yùn)輸業(yè)并不在EU ETS的第一實(shí)施階段，2006年歐盟開(kāi)始考慮將航空運(yùn)輸業(yè)納入ETS的第二實(shí)施階段，并于2008年11月19日正式通過(guò)了2008/101/EC號(hào)指令，將歐盟的碳排放交易機(jī)制擴(kuò)大適用于民用航空領(lǐng)域。根據(jù)2008/101/EC號(hào)指令的規(guī)定，所有在歐盟境內(nèi)機(jī)場(chǎng)起飛或降落的非豁免航班，其全程排放二氧化碳都將納入EU ETS，受到EU ETS的管制。這一指令的實(shí)施也包括兩個(gè)階段：第一階段為2012年；第二階段為2013年至2018年。其具體的實(shí)施規(guī)則包括：第一，從2010年1月1日開(kāi)始，各承運(yùn)人將承擔(dān)監(jiān)測(cè)和報(bào)告排放情況的義務(wù)。第二，減排目標(biāo)的設(shè)定將以歷史排放量計(jì)算，即2004--2006年歐盟航空活動(dòng)（2008/101/EC附件1所定義的航班）年均排放水平，2012年限額為歷史排放水平的97%，其中的15%的配額用于拍賣(mài)，82%的配額用于免費(fèi)分配，而3%用于特別保留，如果航空公司沒(méi)有在2010年8月31號(hào)之前提交碳排放檢測(cè)計(jì)劃，就無(wú)資格享受82%的免費(fèi)配額。第二階段的限額總量為歷史排放量的95%，但拍賣(mài)配額的比例將比第一階段有所增加。第三，確定每個(gè)航空公司的歐盟成員管理國(guó)，管理成員國(guó)分配的依據(jù)是該承運(yùn)人起飛降落次數(shù)最多的國(guó)家為其管理成員國(guó)，其監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核證都只接受一個(gè)成員國(guó)管理。第四，根據(jù)承運(yùn)人的監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行免費(fèi)配額的分配。即承運(yùn)人在2010年需要進(jìn)行噸公里監(jiān)測(cè)，其自身監(jiān)測(cè)的所有歐盟商業(yè)航班（2008/10VEC附件1所定義）總噸公里數(shù)據(jù)提交管理成員國(guó)，進(jìn)一步由管理成員國(guó)提交歐盟委員會(huì)，歐盟委員會(huì)根據(jù)承運(yùn)人上報(bào)的噸公里數(shù)據(jù)占所有承運(yùn)人總噸公里數(shù)據(jù)的比例進(jìn)行免費(fèi)配額分配。免費(fèi)配額分配比例僅在2010年一次性確定，至少在2018年之前不會(huì)進(jìn)行調(diào)整。第五，超額排放的處罰。超額排放的處罰是每排放一噸二氧化碳將被處以100歐元的罰款，并且承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)在下一個(gè)交易期購(gòu)買(mǎi)排放配額以補(bǔ)足其超額排放的部分。考慮到對(duì)非歐盟國(guó)家承運(yùn)人的處罰難度，承運(yùn)人的管理成員國(guó)可以請(qǐng)求歐盟委員會(huì)對(duì)該承運(yùn)人發(fā)出禁飛令，每個(gè)歐盟成員都應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及的航空器執(zhí)行該禁飛令，同時(shí)對(duì)于不遵守指令規(guī)定的承運(yùn)人，還建立了黑名單制度。第六，只有每年溫室氣體排放量低于1萬(wàn)噸的承運(yùn)人，才能取得豁免，不納入ETS。

歐盟的這項(xiàng)新政策意味著歐盟要對(duì)所有在其境內(nèi)飛行的兩千多家國(guó)際航空公司（其中包括33家中國(guó)航空公司）的碳排放量通過(guò)配額分配的形式設(shè)定上限，超出部分則需征收國(guó)際航空碳排放費(fèi)，即所謂的“碳稅”。由于免費(fèi)配額的分配是根據(jù)2004--2006年的歷史排放量計(jì)算的，而近年來(lái)的航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展是飛速的，因此其免費(fèi)分配的配額不足以支撐各航空承運(yùn)人目前的二氧化碳排放量，尤其是對(duì)于一些航空減排技術(shù)落后的非歐盟國(guó)家，這就使得各承運(yùn)人必須通過(guò)購(gòu)買(mǎi)配額的方式來(lái)承擔(dān)減排的費(fèi)用，而在沒(méi)有配額交易的情況下則必須通過(guò)繳納超額排放量罰款來(lái)解決，否則，這些航空公司的飛機(jī)將被禁止在歐盟境內(nèi)飛行。至于歐盟規(guī)定的每年溫室氣體排放量低于1萬(wàn)噸的豁免標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)目前的運(yùn)營(yíng)隋況，沒(méi)有一個(gè)正常的航空公司能獲得豁免權(quán)。無(wú)論排放配額交易還是繳納超額排放量罰款，無(wú)論是征稅還是收費(fèi)，其給承運(yùn)人帶來(lái)的直接后果是航運(yùn)成本的增加，而其中的受益者僅僅是歐盟，因?yàn)樵撟龇芊駷楹娇者\(yùn)輸業(yè)實(shí)現(xiàn)真正的減排目前是未知的。

二、歐盟航空碳排放交易機(jī)制2008/101/EC號(hào)指令的合法性質(zhì)疑

歐盟碳排放交易機(jī)制（EU ETS）2008/101/EC號(hào)指令作為區(qū)域性法律，屬于單邊解決國(guó)際航空減排的法律，既不符合解決國(guó)際問(wèn)題的通常慣例，也不符合既有國(guó)際法的規(guī)定，其合法性從頒布之日起就受到質(zhì)疑。

（一）歐盟2008/101/EC號(hào)指令違反《氣候變化框架公約》

歐盟2008/101/EC號(hào)指令嚴(yán)重違反了《氣候變化框架公約》共同但有區(qū)別責(zé)任原則?！稓夂蜃兓蚣芄s》第三條第一項(xiàng)原則即規(guī)定，各締約方應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上，根據(jù)它們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，為人類(lèi)當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)率先應(yīng)對(duì)氣候變化及其不利影響。航空運(yùn)輸業(yè)的減排亦應(yīng)根據(jù)共同但有區(qū)別責(zé)任原則制定相應(yīng)的框架，即航空領(lǐng)域的減排亦應(yīng)當(dāng)從發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始實(shí)施，而歐盟2008/101/EC號(hào)指令并未根據(jù)這一原則區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的航空運(yùn)輸情況，而是將所有在歐盟區(qū)域內(nèi)起飛和降落的飛機(jī)一視同仁都納入ETS，這一做法顯然是“共同”而未“區(qū)別”的。

為了履行共同但有區(qū)別責(zé)任原則，《氣候變化框架公約》第四條第3款和第5款明確提出了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家締約方提供資金和技術(shù)，同時(shí)第7款進(jìn)一步指出，發(fā)展中國(guó)家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發(fā)達(dá)國(guó)家締約方對(duì)其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾的有效履行。根據(jù)上述規(guī)定，歐盟致力于國(guó)際航空領(lǐng)域的減排，應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)合作向發(fā)展中國(guó)家提供有關(guān)航空領(lǐng)域的減排資金和減排技術(shù)，而不是將發(fā)展中國(guó)家直接納入其減排體系之中。歐盟2008/101/EC號(hào)指令既是對(duì)履行《氣候變化框架公約》承諾的否定，也忽略了發(fā)展中國(guó)家在履行《氣候變化框架公約》中所應(yīng)承擔(dān)的主要義務(wù)。

（二）歐盟2008/101/EC號(hào)指令違反《京都議定書(shū)》

首先，歐盟2008/101/EC號(hào)指令不符合《京都議定書(shū)》解決國(guó)際民用航空溫室氣體排放的原則。《京都議定書(shū)》第二條第2款規(guī)定，附件一所列締約方應(yīng)分別通過(guò)國(guó)際民用航空組織和國(guó)際海事組織作出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書(shū)》未予管制的溫室氣體排放?！毒┒甲h定書(shū)》的這一規(guī)定，實(shí)際上為解決國(guó)際民用航空的溫室氣體排放問(wèn)題提出了解決的基本路徑，即通過(guò)國(guó)際民用航空組織制定民用航空減排的框架措施。歐盟未通過(guò)國(guó)際民用航空組織單邊性的頒布2008/101/EC號(hào)指令來(lái)解決民用航空減排問(wèn)題與《京都議定書(shū)》的這一規(guī)定是相悖的。

其次，歐盟2008/101/EC號(hào)指令不符合《京都議定書(shū)》中發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)的規(guī)定?！毒┒甲h定書(shū)》是國(guó)際上第一個(gè)為發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定強(qiáng)制減排目標(biāo)和時(shí)間進(jìn)度的法律文件，歐盟委員會(huì)于2003年啟動(dòng)ETS的最初目的即是敦促其成員國(guó)履行《京都議定書(shū)》的承諾。根據(jù)《京都議定書(shū)》的規(guī)定，發(fā)展中國(guó)家締約方在第一承諾期不承擔(dān)國(guó)際上強(qiáng)制減排義務(wù)，而《德班決議》所啟動(dòng)的京都第二承諾期，發(fā)展中國(guó)家締約方依舊不承擔(dān)國(guó)際上強(qiáng)制減排義務(wù)。但歐盟2008/101/EC號(hào)指令實(shí)施的兩個(gè)階段，2012年和2013—2018年是與京都承諾期相銜接的，這一時(shí)間內(nèi)發(fā)展中國(guó)家是沒(méi)有強(qiáng)制減排義務(wù)的，但歐盟通過(guò)將所有在其區(qū)域內(nèi)起飛和降落的飛機(jī)承運(yùn)人納入ETS，實(shí)質(zhì)上是將發(fā)展中國(guó)家也納入了參與國(guó)際強(qiáng)制減排的行列，這一做法嚴(yán)重違背了《京都議定書(shū)》第十條中不對(duì)未列入附件一的締約方引入任何新的承諾的規(guī)定，同時(shí)也已經(jīng)偏離了歐盟啟動(dòng)ETS的最初目的。

再次，歐盟2008/101/EC號(hào)指令違反了《京都議定書(shū)》所確立的履約三機(jī)制。為了使附件一國(guó)家更好地履行減排的承諾，《京都議定書(shū)》確立了排放貿(mào)易、聯(lián)合履約、清潔生產(chǎn)三種靈活的履約機(jī)制。前兩種是發(fā)達(dá)國(guó)家之間的合作，只有清潔發(fā)展機(jī)制是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家合作的履約機(jī)制。EUETS雖然是目前全球涉及國(guó)家和行業(yè)最廣泛的碳排放交易體系，但涉及航空領(lǐng)域減排的歐盟2008/101/EC號(hào)指令并未從清潔發(fā)展機(jī)制的角度與發(fā)展中國(guó)家合作，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，歐盟2008/101/EC號(hào)指令顯然不屬于清潔發(fā)展機(jī)制的范疇，因此將發(fā)展中國(guó)家納，～EUETS也違背《京都議定書(shū)》確立的三種履約機(jī)制。

（三）歐盟2008/101/EC號(hào)指令違反《國(guó)際民用航空公約》

《國(guó)際民用航空公約》又稱(chēng)《芝加哥公約》，于1944年在美國(guó)芝加哥簽訂。該公約為管理世界航空運(yùn)輸?shù)於朔苫A(chǔ)，是國(guó)際民航組織的憲法。歐盟2008/101/EC號(hào)指令也違反了《國(guó)際民用航空公約》中關(guān)于主權(quán)、公海飛行和稅費(fèi)的相關(guān)規(guī)定。

首先，歐盟2008/101/EC號(hào)指令不符合《國(guó)際民用航空公約》關(guān)于主權(quán)的規(guī)定?！秶?guó)際民用航空公約》第一條明確規(guī)定，締約各國(guó)承認(rèn)每一國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權(quán)。歐盟2008/101/EC號(hào)指令將對(duì)在歐盟區(qū)域內(nèi)起飛和降落的航班碳排放進(jìn)行全程管轄，然而可以肯定的是除了航線(xiàn)在歐盟區(qū)域內(nèi)的航班外，其他航線(xiàn)的航班飛行都將超出歐盟區(qū)域，也就是要經(jīng)過(guò)非歐盟成員國(guó)的國(guó)家領(lǐng)空進(jìn)行飛行，而歐盟對(duì)在飛越其他國(guó)家領(lǐng)空的碳排放進(jìn)行管轄是對(duì)航班飛行途徑國(guó)家主權(quán)的侵犯，例如對(duì)從中國(guó)上海飛往法蘭克福的航班，歐盟對(duì)在中國(guó)領(lǐng)空內(nèi)飛行的碳排放也要進(jìn)行收費(fèi)，這嚴(yán)重違反《國(guó)際民用航空公約》關(guān)于主權(quán)的規(guī)定。

其次，歐盟2008/101/EC號(hào)指令與《國(guó)際民用航空公約》飛經(jīng)公海的規(guī)定相沖突。根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第12條的規(guī)定，在公海上空，有效的規(guī)則應(yīng)為根據(jù)本公約制定的規(guī)則。但是依據(jù)歐盟2008/101/EC號(hào)指令對(duì)航班飛行全程碳排放的管轄，對(duì)于飛越公海上空的碳排放，歐盟也有管轄權(quán)，“這不就意味著歐盟享有了應(yīng)當(dāng)由《芝加哥公約》享有的公海上空的立法權(quán)了嗎？”。

再次，歐盟2008/101/EC號(hào)指令違背《國(guó)際民用航空公約》關(guān)于稅費(fèi)的規(guī)定?！秶?guó)際民用航空公約》第24條第一款規(guī)定，航空器飛抵、飛離或飛越另一締約國(guó)領(lǐng)土?xí)r，在遵守該國(guó)海關(guān)規(guī)章的條件下，應(yīng)準(zhǔn)予暫時(shí)免納關(guān)稅。一締約國(guó)的航空器在到達(dá)另一締約國(guó)領(lǐng)土?xí)r所載的燃料、潤(rùn)滑油、零備件、正常設(shè)備及機(jī)上供應(yīng)品，在航空器離開(kāi)該國(guó)領(lǐng)土?xí)r，如仍留置航空器上，應(yīng)免納關(guān)稅、檢驗(yàn)費(fèi)或類(lèi)似的國(guó)家或地方稅款和費(fèi)用。歐盟通過(guò)征收航空碳排放費(fèi)，即航空碳稅的形式將各航空公司納入ETS，但不管“收取的排放費(fèi)用是稅還是費(fèi)，在缺乏多邊條約或雙邊條約的前提下，均為《芝加哥公約》所禁止”，換言之，歐盟所征收的航空碳排放稅或費(fèi)缺少?lài)?guó)際民航組織憲法的立法依據(jù)。

三、歐盟航空碳排放交易機(jī)制的國(guó)際影響

歐盟航空碳排放交易機(jī)制2008/101/EC號(hào)指令從頒布之日起就飽受爭(zhēng)議，國(guó)際社會(huì)的反對(duì)之聲此起彼伏。對(duì)于歐盟這一單邊的航空運(yùn)輸業(yè)減排做法，國(guó)際社會(huì)的反對(duì)一方面是由于其違反了國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定，另一方面則是由于其利用“碳減排”的旗號(hào)設(shè)置了“碳壁壘”。其給國(guó)際社會(huì)所帶來(lái)的影響表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，歐盟航空碳排放交易機(jī)制擾亂了國(guó)際氣候談判框架。當(dāng)前國(guó)際氣候談判是在《氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》的雙軌機(jī)制下進(jìn)行的，而前文已經(jīng)分析過(guò)，歐盟航空碳排放交易機(jī)制2008/101/EC號(hào)指令既不符合《氣候變化框架公約》共同但有區(qū)別責(zé)任原則，也不符合《京都議定書(shū)》發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)減排義務(wù)和履約機(jī)制的規(guī)定，其已經(jīng)脫離了《氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》的氣候談判軌道。而對(duì)于京都第二承諾期后的減排問(wèn)題，德班會(huì)議已通過(guò)決定，將在2015年前制定一個(gè)適用于所有《氣候變化框架公約》締約方的法律工具或法律成果，來(lái)解決2020年后的國(guó)際減排問(wèn)題。因此歐盟單方的航空碳減排交易機(jī)制如果一意孤行地實(shí)施，將是對(duì)現(xiàn)有國(guó)際氣候談判框架的損害。

第二，歐盟航空碳排放交易機(jī)制將加速?lài)?guó)際航空運(yùn)輸業(yè)減排法律框架的出臺(tái)。盡管歐盟2008/101/EC號(hào)指令違反了《氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》的有關(guān)規(guī)定，但是二者都沒(méi)有將航空運(yùn)輸業(yè)排除在減排領(lǐng)域之外。航空減排是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，依靠某一個(gè)國(guó)家或某一區(qū)域性組織，例如歐盟來(lái)解決這一復(fù)雜問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。國(guó)際航空減排應(yīng)當(dāng)如《京都議定書(shū)》所指出那樣，通過(guò)國(guó)際民用航空組織制定民用航空減排的框架措施。國(guó)際民航組織（ICAO）已經(jīng)開(kāi)始致力于這樣一項(xiàng)工作，2007年9月ICAO第36屆大會(huì)上，ICAO委員會(huì)要求成立國(guó)際航空與氣候變化小組，并且已經(jīng)制定行動(dòng)計(jì)劃。ICAO就國(guó)際航空排放與氣候變化問(wèn)題所取得的最新成果是在第37屆大會(huì)上通過(guò)的A37—18和A37—19號(hào)決議，決議再次確認(rèn)了ICAO在處理國(guó)際航空排放與氣候變化問(wèn)題上的領(lǐng)導(dǎo)地位。由此可見(jiàn)，制定全球性的航空減排法律框架似乎只是時(shí)間早晚的問(wèn)題。歐盟2008/101/EC號(hào)指令將航空減排提到被世人矚目的層面，再次證明解決航空減排是應(yīng)對(duì)氣候變化的迫切問(wèn)題，必須予以重視，但由于歐盟單邊解決航空減排問(wèn)題的不合法性，使得盡快制定國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)減排的法律框架成為協(xié)調(diào)歐盟與其他國(guó)家的關(guān)于航空減排的有效途徑，加速這一法律框架的出臺(tái)或許是歐盟2008/101/EC號(hào)指令產(chǎn)生的最積極影響所在。

第三，歐盟航空碳排放交易機(jī)制或?qū)⒁蛱急趬緦?dǎo)致新一輪的貿(mào)易摩擦。目前多個(gè)國(guó)家反對(duì)歐盟征收航空碳稅，認(rèn)為其有假借“低碳減排”的概念來(lái)實(shí)施貿(mào)易保護(hù)和貿(mào)易壁壘之嫌。中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)也指出歐盟征收航空碳稅，非直接減排手段，沒(méi)有對(duì)節(jié)能減排產(chǎn)生直接和實(shí)際的效果，而是單方面建立的一種以節(jié)能減排名義實(shí)施的迂回的具有金融性質(zhì)的制度設(shè)計(jì)，將阻礙、抑制廣大發(fā)展中國(guó)家航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。也有分析人士認(rèn)為，歐盟征收碳排放稅的原因有二：其一，是為了增加稅收來(lái)源，以此來(lái)緩解歐盟各國(guó)的財(cái)政問(wèn)題；其二，是為了推銷(xiāo)自己的綠色技術(shù)，依靠各國(guó)引進(jìn)歐盟的綠色技術(shù)設(shè)備來(lái)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在歐盟2008/101/EC號(hào)指令缺乏相關(guān)國(guó)際法根基的情況下，歐盟這一舉措不可避免的將引發(fā)各國(guó)對(duì)碳壁壘的爭(zhēng)論，進(jìn)而導(dǎo)致各國(guó)在關(guān)稅上對(duì)歐盟進(jìn)行反制，如果歐盟不能解決這一問(wèn)題，那么新一輪的貿(mào)易摩擦在所難免。

面對(duì)歐盟航空碳稅產(chǎn)生的國(guó)際影響，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)開(kāi)始采取行動(dòng)。中、美、俄等國(guó)就歐盟將國(guó)際航空納入碳排放交易體系所舉行的磋商會(huì)議剛剛于2月22日在莫斯科結(jié)束，會(huì)議通過(guò)了《莫斯科會(huì)議聯(lián)合宣言》，其中包含一攬子可選擇的反制措施。此前在2009年12月美國(guó)還通過(guò)訴訟的方式要求對(duì)歐盟2008/101/EC號(hào)指令進(jìn)行司法審查。由此看來(lái)，一方面是歐盟的強(qiáng)硬征收態(tài)度，另一方面則是國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)的表示，因此加強(qiáng)國(guó)際社會(huì)與歐盟的繼續(xù)談判是必要的也是首要的，但同時(shí)必須指出的是，采取相應(yīng)的國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)措施也是勢(shì)在必行的。

五、中國(guó)應(yīng)對(duì)歐盟航空碳排放交易機(jī)制的對(duì)策

根據(jù)中國(guó)民航局節(jié)能減排辦公室的測(cè)算，ETS一旦開(kāi)始征費(fèi)，預(yù)計(jì)明年中國(guó)的航空企業(yè)至少需要支付8億元；到2020年。支付額將超過(guò)30億元，9年時(shí)間累計(jì)約176億元。由此可見(jiàn)，歐盟航空碳稅對(duì)我國(guó)航空業(yè)的影響是空前的，在問(wèn)題未得到真正解決之前中國(guó)必須有自己的應(yīng)對(duì)策略，來(lái)維護(hù)本國(guó)的合法利益。

（一）明確禁止國(guó)內(nèi)航空公司參與歐盟航空碳排放交易體系

從國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)措施的角度而言，我國(guó)首要的工作即是通過(guò)國(guó)家政策，必要時(shí)還將通過(guò)法律明確禁止國(guó)內(nèi)航空公司參與歐盟航空碳排放交易體系。對(duì)于這一點(diǎn)，我國(guó)已經(jīng)采取了行動(dòng)，2012年2月6日中國(guó)民用航空局已向各航空公司發(fā)出指令：未經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，禁止中國(guó)境內(nèi)各航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止以碳稅為由提高運(yùn)價(jià)或增加收費(fèi)項(xiàng)目。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)目前并不承擔(dān)國(guó)際上的減排義務(wù)，如果將中國(guó)的航空公司納入EU ETS，是歐盟通過(guò)強(qiáng)制性手段給我國(guó)的附加減排義務(wù)，這將使我國(guó)在氣候變化的國(guó)際談判中處于極其被動(dòng)的地位。

（二）加快碳交易制度從政策到法律的進(jìn)程

建立碳排放權(quán)交易制度是我國(guó)順應(yīng)國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)展趨勢(shì)的重要制度保證，也是我國(guó)十二五期間在節(jié)能減排方面的重要突破點(diǎn)?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要逐步建立碳排放交易市場(chǎng)，這是中國(guó)政府首次在國(guó)家級(jí)正式文件中對(duì)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)進(jìn)行表態(tài)。此外國(guó)務(wù)院《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確將探索建立碳排放交易市場(chǎng)作為我國(guó)控制溫室氣體排放重點(diǎn)任務(wù)。然而這些都是從政策層面對(duì)碳排放權(quán)交易制度的肯定，當(dāng)前我國(guó)碳排放權(quán)交易制度的建立需要的是從政策層面到法律層面的轉(zhuǎn)化。歐盟航空碳排放交易機(jī)制對(duì)我國(guó)碳排放交易立法提出了新的客觀(guān)要求，缺少?lài)?guó)內(nèi)對(duì)于航空碳排放問(wèn)題的法律規(guī)制，使得歐盟就此問(wèn)題有機(jī)可乘，我國(guó)只有建立起國(guó)內(nèi)的碳排放權(quán)交易機(jī)制，并將航空運(yùn)輸業(yè)納入本國(guó)的碳排放權(quán)交易體系之中，才能以法律對(duì)抗歐盟的做法，真正避免歐盟對(duì)我國(guó)航空公司的征稅。在歐盟航空碳排放交易機(jī)制的沖擊下，我國(guó)碳排放交易立法的步伐似乎應(yīng)該加速向前。

（三）為出臺(tái)反制歐盟航空碳排放交易機(jī)制的措施做好準(zhǔn)備

歐盟航空碳稅的征收不可避免地將與碳壁壘聯(lián)系在一起，將為歐盟在低碳技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品的出口方面謀取更多貿(mào)易地位的砝碼。中國(guó)必須在應(yīng)對(duì)因航空碳稅產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦方面做好反制的措施準(zhǔn)備既包括關(guān)稅的反制，也包括對(duì)歐盟出口方面的反制。

（四）積極參與與歐盟航空碳排放交易機(jī)制相關(guān)的國(guó)際談判

國(guó)際性的問(wèn)題僅僅致力于國(guó)內(nèi)的應(yīng)對(duì)措施是不足以完全解決的，堅(jiān)持通過(guò)談判對(duì)話(huà)的方式歷來(lái)是解決國(guó)際問(wèn)題的有效途徑，通過(guò)談判能夠使歐盟與非歐盟國(guó)家進(jìn)行充分的博弈，避免因?qū)箤?dǎo)致兩敗俱傷的狀況。中國(guó)仍然應(yīng)當(dāng)在倡導(dǎo)共同但有區(qū)別責(zé)任原則下積極參與與歐盟航空碳排放交易機(jī)制相關(guān)的國(guó)際談判和對(duì)話(huà)，積極呼吁歐盟在《氣候變化框架公約》和《芝加哥公約》的框架下，修訂EU ETS2008/101/EC號(hào)指令，將發(fā)展中國(guó)家排除在歐盟航空碳排放交易機(jī)制之外，即對(duì)發(fā)展中國(guó)家免征航空碳稅。因?yàn)榫湍壳暗那闆r來(lái)看，歐盟完全停止通過(guò)航空碳排放權(quán)交易征收碳稅似乎很難，這種區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的折中做法對(duì)歐盟當(dāng)前解決這一問(wèn)題是最好的出路。