案情簡介

2009年12月，湖南省人民政府批準(zhǔn)征收某集體經(jīng)濟(jì)組織土地3公頃，用于某學(xué)校建設(shè)。2010年，A市人民政府和A市國土資源局分別發(fā)布了《征收土地公告》和《征地補(bǔ)償安置方案公告》，將征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)用途、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和征購房屋補(bǔ)償安置、聽證申請期限等事項(xiàng)進(jìn)行了公告。期間，A市征地拆遷事務(wù)所進(jìn)行了補(bǔ)償?shù)怯?，但由于B自然人一直不予配合，導(dǎo)致B所有的房屋沒有進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

2011年初，A市規(guī)劃局將原用于建設(shè)學(xué)校的10公頃土地調(diào)整為房地產(chǎn)用地，后經(jīng)A市人民政府批準(zhǔn)，A市國土資源局將該宗土地出讓，用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。

由于B所有的房屋一直尚未拆除，導(dǎo)致該宗土地使用權(quán)出讓后遲遲不能交地。2011年4月，A市國土資源局對B所有的房屋進(jìn)行了證據(jù)保全，并于7月向B下達(dá)《補(bǔ)償告知書》。由于B拒絕領(lǐng)取補(bǔ)償款項(xiàng)，A市國土資源局根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十五條和《湖南省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第四十四條的規(guī)定，將補(bǔ)償款項(xiàng)專戶儲存后，作出《限期騰地通知書》，責(zé)令B騰出土地?！断奁隍v地通知書》載明：“某學(xué)校用地業(yè)經(jīng)湖南省人民政府批準(zhǔn)，市政府、市國土資源局分別進(jìn)行了兩公告，市國土資源局進(jìn)行了公證丈量登記，但你一直不予配合拆遷騰地工作。為確保項(xiàng)目順利進(jìn)行，保證建設(shè)單位正常用地，現(xiàn)限你在收到本通知之日起五日內(nèi)騰出土地。”

B不服，認(rèn)為：1.征地拆遷非法?！断奁隍v地通知書》中說，經(jīng)湖南省人民政府批準(zhǔn)的該3公頃土地為學(xué)校用地，市人民政府征地公告和市國土資源局《補(bǔ)償告知書》中的用地單位均為某學(xué)校，但該宗地已于2011年初作為房地產(chǎn)用地出讓，征地拆遷明顯違法。2.根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，其要求按房屋用途、位置、同區(qū)域同價、就地安置的要求，合理合法。遂申請行政復(fù)議，請求復(fù)議機(jī)關(guān)依法撤銷該《限期騰地通知書》。

案情評析

本案中，A市有關(guān)部門存在以下的違法行為：

一、涉嫌擅自改變土地征收用途。湖南省人民政府原批準(zhǔn)的用途為學(xué)校用地，但A市人民政府經(jīng)規(guī)劃調(diào)整后，將其作為房地產(chǎn)用地進(jìn)行出讓，改變了省人民政府批準(zhǔn)的“一書四方案”，而且并未得到省人民政府的批準(zhǔn)，屬擅自改變省人民政府土地征收用途的行為。

二、涉嫌違反“凈地”出讓的規(guī)定。2007年9月12日，國土資源部下發(fā)《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》（國土資電發(fā)[2007]36號），規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)出讓實(shí)行“凈地”出讓，出讓前應(yīng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系。但此次建設(shè)用地使用權(quán)出讓，在B所有的房屋拆遷補(bǔ)償尚未到位，房屋尚未拆除的情況下即進(jìn)行出讓，涉嫌違反建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓的規(guī)定。

思考探索

國土資源部門在土地征收過程中應(yīng)當(dāng)注意以下問題：

1.改變土地用途要經(jīng)法定審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。土地征收審批的一項(xiàng)重要資料就是“一書四方案”，供地方案就屬于“四方案”之一。土地用途的確定系供地方案的一項(xiàng)重要內(nèi)容。改變了土地用途，導(dǎo)致了供地方案以及整個征地審批內(nèi)容的重大變化，依法需要經(jīng)原批準(zhǔn)征收土地的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

這個問題在湖南省國土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地審批管理工作的通知》（湘國土資發(fā)[2011]57號）中已有明確規(guī)定。當(dāng)然，已經(jīng)按照批準(zhǔn)的供地方案供地后，土地使用權(quán)人申請改變土地用途的，供地方可以依法批準(zhǔn)改變土地用途。

2.強(qiáng)制騰地需注意的事項(xiàng)。（1）嚴(yán)格依照法定程序征地。國土資源部門在征地過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵行“兩公告一登記一批準(zhǔn)”的法定程序。當(dāng)下，部分地區(qū)存在著已經(jīng)發(fā)布了《補(bǔ)償安置方案公告》還沒有進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯浀那闆r，以及缺少市縣人民政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的手續(xù)等不按上述程序辦事的現(xiàn)象，是應(yīng)當(dāng)極力避免與及時糾正的。

當(dāng)然，在補(bǔ)償?shù)怯浿锌赡軙龅讲挥枧浜系那闆r，這就要求國土資源部門一定要做好相關(guān)的證據(jù)保全工作，合理利用拍照、攝像、留置送達(dá)等證據(jù)保全手段，同時要保留國土資源部門已經(jīng)上戶登記的證據(jù)材料。對于留置送達(dá)，必須按照《民事訴訟法》的相關(guān)要求執(zhí)行選擇證明人，避免因證明人的選擇不合法而影響留置送達(dá)證明力的情況出現(xiàn)。

（2）嚴(yán)把證據(jù)審查關(guān)。房屋的權(quán)屬認(rèn)定、房屋的合法面積認(rèn)定、補(bǔ)償金額的確定等事項(xiàng)，一定要有確鑿的證據(jù)予以證明，且前后證據(jù)要環(huán)環(huán)相扣，相互印證，切忌出現(xiàn)證據(jù)相互矛盾的情況。但是現(xiàn)在部分地方存在著《補(bǔ)償告知書》與《限期騰地決定書》下達(dá)的當(dāng)事人不一致，補(bǔ)償金額與房屋面積前后認(rèn)定不一致等問題，這些都需要有關(guān)部門引起足夠重視。

3.城市拆遷與農(nóng)村拆遷的問題。目前，城拆與農(nóng)拆分別由不同的法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2011]20號）第十二條第二款規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。這是目前農(nóng)拆轉(zhuǎn)城拆的一個重要依據(jù)。

對于如何認(rèn)定“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償”這一事實(shí)認(rèn)定的問題，存在不同的理解。但一般認(rèn)為是在征收過程中，對于房屋權(quán)利人未予理睬，也未予補(bǔ)償安置，對房屋權(quán)利人的權(quán)利限制未依法解除的情況下就實(shí)施了供地。因此，國土資源部門在土地征收環(huán)節(jié)和供地環(huán)節(jié)一定要加強(qiáng)溝通，嚴(yán)格依照上述法律法規(guī)辦事，保障人民群眾的合法權(quán)益。

“法眼”鏈接

《中華人民共和國民事訴訟法》第七十九條規(guī)定：“受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或蓋章，把訴訟文書留在受送達(dá)人住所，即視為送達(dá)?！?/p>

國土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》(國土資電發(fā)〔2007〕36號)第二條規(guī)定：“實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)‘凈地出讓，出讓前，應(yīng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)，防止土地閑置浪費(fèi)?！?/p>

最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2011]20號）第十二條第二款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

（湖南省國土資源廳政策法規(guī)處供稿，點(diǎn)評律師：陳海賓）