陳怡君

中華人民共和國《憲法》第一百一十一條明確規(guī)定：“居民委員會和村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”近年來，社區(qū)建設(shè)成為社會學(xué)和公共管理學(xué)研究的熱門課題之一，社區(qū)建設(shè)與管理也成為各國政府行政管理的新課題。中國目前正處于深刻而廣泛的社會轉(zhuǎn)型時期，這種社會轉(zhuǎn)型由兩個深刻的轉(zhuǎn)變構(gòu)成:一是體制的轉(zhuǎn)軌；二是結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。這種變動也體現(xiàn)在城市的基層組織方面。面對城市基層的控制和管理，居民政治參與意識和能力的提高及其對自己生活社區(qū)提出的更高要求，社區(qū)建設(shè)由此在中國廣泛開展，這就決定社區(qū)居委會工作要適應(yīng)社會發(fā)展新形勢的變化要求。為了更好地了解和探究廣州社區(qū)基層自治功能的實施與發(fā)揮，我們成立了“廣州S社區(qū)居委會自治能力調(diào)查”的課題調(diào)研組，利用了兩天的時間，調(diào)查走訪了廣州S社區(qū)居委會，與居委會主任進行了約25分鐘的訪談，對居民進行問卷調(diào)查50份，對S社區(qū)居委會的自治功能進行了認(rèn)真的調(diào)查和基于專業(yè)認(rèn)知的基礎(chǔ)上簡單的分析。

1.廣州基層自治組織，東環(huán)社區(qū)居委會基本情況闡述

“一般而言，社區(qū)是指聚集在一定區(qū)域范圍內(nèi)的社會群體，按照一定的規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會共同體。構(gòu)成社區(qū)的要素包括以下五個方面:有較穩(wěn)定和獨立的地域界限；有以一定社會關(guān)系組成的社會群體；有維護該地區(qū)公共利益的管理機構(gòu)；有維護群體生存和發(fā)展的生活服務(wù)設(shè)施；群體成員具有地緣上的歸屬感、參與感和認(rèn)同感?！本用?、居委會及其他自治性組織也就成為社區(qū)建設(shè)的主體力量。廣州S社區(qū)居委會位于廣州老城區(qū)越秀區(qū)繁華地段，所轄居民萬人左右。

基層發(fā)展相對成熟。居委對社區(qū)的管理主要分為黨政、民政、計劃生育管理、綜合治安管理和城市管理五條線。黨員關(guān)系主要體現(xiàn)在街道辦人員指令的溝通與交流，其主要內(nèi)容分為婦聯(lián)工作、工會工作、青少年工作，目前最熱鬧的是創(chuàng)文工作幾個方面。居委內(nèi)部機構(gòu)人員有主任、副主任，處于群眾性自治組織的原則，基層領(lǐng)導(dǎo)都由居民選舉，不由上級直接派任。機構(gòu)人員三年選舉一次，跟黨政人員同時進行選舉，先選書記再選主任。機構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)會定期接受街道辦方的指令并與其匯報近期工作和社區(qū)具體情況。

社區(qū)管理相對和諧。社區(qū)設(shè)施完備，雖因主客觀條件的限制，目前東環(huán)社區(qū)內(nèi)尚不具備菜市場，但據(jù)調(diào)查了解，社區(qū)內(nèi)已設(shè)有小型超市、幼兒園、報刊亭、文具店、老人娛樂室等其他生活服務(wù)設(shè)施，再者東環(huán)社區(qū)位置靠近市中心，居民交通出行、娛樂消遣的需求都得到了大致的滿足。據(jù)居委主任反映，工作人員會通過家庭走訪，負(fù)責(zé)調(diào)解居民區(qū)內(nèi)次數(shù)不多的矛盾，如家庭、鄰里之間的糾紛，亦有安撫部分居民對社會的不滿情緒。主要工作人員會抽空和居民閑聊，在節(jié)假日前夕會到主要商場前站崗，了解居民的生活狀況；在實際觀察中，亦發(fā)現(xiàn)有退休的老人經(jīng)常圍坐一起談天，或接送上下學(xué)的孩子，生活頗為愜意舒適。居民和居委內(nèi)部工作人員關(guān)系融洽，居民對其工作的評賞較高，這也為我們的調(diào)研實踐順利進行提供了便利。社區(qū)環(huán)境相對擁擠，沒有特定的娛樂場所和綠化帶，但每個星期會組織一次大掃除，環(huán)境相對整潔。

居民自治未得到切實的落行。據(jù)對居民的調(diào)查問卷的統(tǒng)計顯示，大多數(shù)居民并無自治的意識，均為接受居委組織的全權(quán)管轄，對居委隸屬機構(gòu)、居委內(nèi)部機構(gòu)情況的基本信息仍有不甚了解的現(xiàn)象。居民大多是局限于自我的生活圈子里，未曾對居委整體的自治建設(shè)給予太多的關(guān)注。大多處于“你說怎樣我就怎樣”、有意見“沒必要提，提了也沒作用”、“這樣已經(jīng)挺好，也不知道怎樣才更好”的心理狀態(tài)。居委機構(gòu)人員充分扮演了“管轄者”的角色，并未按規(guī)章制度中所指明的定期召開居民大會，“能不開就不開”、“沒時間、沒資金”、“程序復(fù)雜，機構(gòu)人員素質(zhì)達不到寫好總結(jié)報告的要求”、“要改善只能交給上頭”，社區(qū)內(nèi)缺乏了居民自治的氛圍和意識。

組織機構(gòu)相對獨立。S社區(qū)落址越秀區(qū)一個比較僻靜的大院中，本身和其他社區(qū)并無太大的交集。據(jù)相關(guān)情況的反映，S社區(qū)居委并沒有很好的同所屬街道辦相溝通，主要表現(xiàn)在兩個方面：居委領(lǐng)導(dǎo)只是負(fù)責(zé)執(zhí)行指令、匯報工作的職責(zé)，而工作人員的意見、居民的建議不敢、不愿向上頭反映；除特殊檢查外，街道辦相關(guān)人員很少走訪社區(qū)，甚至有居民反映根本不知道存在街道辦。社區(qū)基層組織機構(gòu)的相對獨立，對更好地建設(shè)自治組織造成了一定的阻礙。

2.當(dāng)前S社區(qū)居委會存在的自治功能方面的缺陷及原因

在實地調(diào)研過程中，調(diào)查問卷所派發(fā)向的居民，大多是在居委工作人員的請求下配合了我們的調(diào)研。這大大增強了調(diào)研的可行性以及提高了完成任務(wù)的進程和效率。然而，這也折生出一個新的問題：降低了問卷結(jié)果的可信度和真實性。恰于偶然，在派發(fā)問卷的過程中，我們收集到了兩份比較“特別”的問卷。一份來自一個弱智女青年；一份來自一個退休已久而又極少與居委溝通的老人。通過對他們較長時間的訪問，我們了解到居委給予其的關(guān)注和照顧是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，生活起居幾乎都依賴自己工資微薄的親人（她來自外?。?，平時幾乎沒怎么和居委的人說過話；而在和退休的大爺談話時，大爺認(rèn)為居委工作偏向“行政化”，“形式化”，主要為迎合政府指令的需求。而大爺和居委的溝通又是閉塞的，從而社區(qū)內(nèi)部暢通的溝通途徑仍然存在有缺陷。從對這兩位弱勢群體人員調(diào)研可以映射出，居委內(nèi)部工作存在忽視弱勢群體權(quán)益的問題，而以下就從當(dāng)前社區(qū)居委沒有切實落行基層群眾自治化以及居委自治功能發(fā)揮的缺失層面淺視基層組織自治功能的發(fā)揮問題。

作為基層群眾自治組織的社區(qū)居委會，其功能是以制度規(guī)范群眾組織并以實際行動保障群眾更民主、更和諧地生活。因此，社區(qū)居委應(yīng)該充分尊重民意，讓群眾手把手打造和參與管理自己的社區(qū)。更重要的是，作為群眾自治組織，居委的功能一個側(cè)面應(yīng)該關(guān)注到民生問題，而弱勢群體理所當(dāng)然應(yīng)占有其中不容忽視的尤為重要的地位。而這種職能的缺失，必然與居委機構(gòu)本身的組織有關(guān)。現(xiàn)在從下面幾個方面究其原因。

基層機構(gòu)內(nèi)卷化、組織行政化，職能出現(xiàn)易轉(zhuǎn)和偏差。

“內(nèi)卷化”，是中山大學(xué)何艷玲等學(xué)者借以描述當(dāng)前中國城市基層自治組織的不理想的變革（演化）形態(tài)，亦即沒有實際發(fā)展（或效益提高）的變革和增長。

《城市居民委員會組織法》也規(guī)定“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，享有廣泛的自治權(quán)利，包括財務(wù)、財產(chǎn)、人事、管理、教育、服務(wù)自治的權(quán)利?？梢?，居民委員會的地位與功能應(yīng)是:第一，居委會是實現(xiàn)基層民主的重要組織形式。根據(jù)憲法規(guī)定，在我們國家，廣大人民擁有依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)的權(quán)利，而居委會則是城市居民實現(xiàn)民主權(quán)利的重要形式。第二，它是聯(lián)系政府與居民的中介與橋梁。它可以接受政府的委托進行社會事務(wù)管理與社會服務(wù)工作，但政府必須保證其自治地位，它們之間是指導(dǎo)、協(xié)作、協(xié)商的關(guān)系。居民通過自治組織向政府提出意見與要求，參與政府決策，監(jiān)督政府，維護自身的合法權(quán)益。第三，它是居民進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織。它承擔(dān)著進行社區(qū)自我管理、維護社區(qū)穩(wěn)定與秩序的功能，開展社區(qū)服務(wù)、滿足社區(qū)居民物質(zhì)文化生活需要的功能，及社區(qū)教育、互助、社會化的功能。但是，隨著社會轉(zhuǎn)軌造成的客觀環(huán)境的壓力及政府做出的適應(yīng)性行動，社區(qū)居委會的發(fā)展逐漸偏離了憲法的規(guī)范和要求，在現(xiàn)實中呈現(xiàn)出明顯的行政化特征。

據(jù)居委內(nèi)部人員反映，上級部門經(jīng)常來檢查，而且是以抽檢的形式，包括街道辦的、區(qū)的、市的。尤其以文明城市評優(yōu)時最為嚴(yán)重，大小抽檢頻繁而至。職員的獎金也與政績掛鉤，獎金評定有條件限制，基本上每個人都能拿到，但會分等級。主要看街道稅收，且如果超生、火災(zāi)、犯罪案件的比率超過一定限度，就會被扣分，年終獎就會相應(yīng)地減少。其中，相關(guān)人員透露，居委現(xiàn)今管轄的對象和范圍很廣，由于社區(qū)地域較大，有時還需扮演城管的職責(zé)，甚者，管理還觸及社區(qū)交通。

綜上所述，聯(lián)系當(dāng)前的S社區(qū)居委會，其實際上為執(zhí)行指令性指標(biāo)的行政組織而非基層群眾自治性組織。想必，一個自身忙得不可開交的、管理觸及行政、市政各個層面的組織又如何能很好地發(fā)揮組織的自治功能，更難以兼顧加強關(guān)注弱勢群體等民生問題。

基層內(nèi)部職責(zé)不明確，工作人員明顯缺乏。居委內(nèi)部6個工作人員，管8000多居民，加上流動人口就是上萬人。每個工作人員須負(fù)責(zé)管250到300戶人。上頭指令派發(fā)下來時，由一人領(lǐng)導(dǎo)，其它可自由調(diào)任，沒有明確的分工。這就容易出現(xiàn)“扎堆”的管轄現(xiàn)象，大眾所關(guān)注的日常生活問題管不過來，而一些潛在的應(yīng)該給予特殊關(guān)注的如弱勢群體的問題卻得不到應(yīng)有的解決。再加上居委管轄的范圍超出其職能范圍，甚至執(zhí)行了一些原屬于街道辦的權(quán)責(zé)，進一步造就了居委職能的缺失。

職工福利待遇差，干多干少差不多。居委工作人員一日工作制為八小時，經(jīng)常會有加班的情況，例如應(yīng)付檢查需家訪時需等到居民下班后才切合客觀條件，若清早進行家訪，則加上值路崗等任務(wù)，實際工作時間得延遲至晚上六點。而其工資編制，普通工作人員是一千九左右，不到兩千，主任或其領(lǐng)導(dǎo)人員則為兩千一左右。關(guān)于節(jié)假日的獎金，據(jù)了解，實為上級統(tǒng)一發(fā)配，一年兩千，平均每個節(jié)日五百。而加班后的補貼和誤餐費，折合起來不過6元/時。繁重的工作任務(wù)和較低的工資編制，消磨了內(nèi)部人員的工作熱情，更無心打造真正意義上的自治組織，不過是一種例行的辦公任務(wù)。這就更難以深入到弱勢群體的需求，給居委實際功能的發(fā)揮造成了很大的局限。

職員未樹立服務(wù)群眾的意識，群眾很大程度上也具有自治惰性。社區(qū)行政化，反映了這樣的事實：當(dāng)前中國城市社區(qū)在地理范圍上與行政區(qū)劃基本重合，社區(qū)建設(shè)的一切項目、活動和事業(yè)，都離不開基層政府的策劃、組織、資助乃至操辦。社區(qū)居委會成為繼“兩級政府，三級管理”之后的第四級網(wǎng)絡(luò)，成為政府基層控制與管理的延伸，表現(xiàn)出行政組織的某些特征。首先，從選舉與人事來看，政府基本控制著居委會干部的產(chǎn)生和任免。其次，從經(jīng)濟來源看，居委會在很大程度上依賴于政府的財政撥款。居委會的辦公經(jīng)費、居委會專職和聘用干部的工資，由區(qū)政府公共財政支出。最后，從居委會所承擔(dān)的任務(wù)的來源看，主要來自政府部門的指令。據(jù)調(diào)查，目前居委會所承擔(dān)的工作有十大類近百項，其內(nèi)容包括小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、小區(qū)社會治安、物業(yè)管理、民政幫困、計劃生育、宣傳教育、迎接考核評比、收款、人口普查等方面。而且，這些工作任務(wù)主要來源于政府?！皩游瘯刹康某闃诱{(diào)查結(jié)果表明，有93.3%居委會干部認(rèn)為各項事務(wù)主要來自于街道辦事處，相比之下，只有6.7%的人認(rèn)為來自于社區(qū)居民?！?/p>

社區(qū)行政化過于強調(diào)政府對社區(qū)的控制和主導(dǎo)作用，必然忽略社區(qū)自我治理，導(dǎo)致政府所呼吁的居民參與始終處于低水平代表社區(qū)主流價值和要求的自治組織無法形成。宏觀上看，社區(qū)缺乏自治理念和自主精神，依附于政府，致使社區(qū)缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，最終影響了社區(qū)的協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展；微觀上看，公民的自信心降低，很少意識到自己的責(zé)任，包括對自己和社會的責(zé)任，沒有形成對社區(qū)的認(rèn)同感和責(zé)任感。居民對居委會的態(tài)度是冷漠的，主要把它當(dāng)作一級政府而不是自己的自治組織。

S社區(qū)存在弱勢群體缺乏關(guān)注、急需關(guān)照的頗為嚴(yán)重的問題，而卻存在“有也不敢提，敢也不愿提，提了沒人理，理了沒人執(zhí)行”的現(xiàn)象，整個機構(gòu)處在一種充滿惰性的巡回往復(fù)的機械式運作狀態(tài)。行政化的工作在不斷地完善和補充，而真正的群眾自治工作卻被斷絕在每戶的居民圈子的日常生活中。工作人員迫于工作壓力無心實現(xiàn)居民自治，居民出于“群眾”的小角色不愿參與自治。而弱勢群體的問題，自然而然被冷置一旁，誰也無心“狗拿耗子多管閑事”。而居委中存在的誤區(qū)，認(rèn)為實現(xiàn)社區(qū)的“政績”就表明已成功打造了一個基層群眾自治組織，實際上帶給了居民心理上一種很浮夸的滿足感，而居民本身不滿社會的情緒癥結(jié)也出自身邊的民生問題，很多居民都會有一種對退休后不知何去何從的迷茫感。而真正作為弱勢群體的殘疾人員、失業(yè)人員以及退休人員更難以得到相應(yīng)的社會需求。

3.新形勢下針對基層群眾自治組織功能發(fā)揮的缺陷相應(yīng)的初步的對策

針對S社區(qū)居委會一種行政化的自治狀況，只有促使居委工作人員真正“各司其職”，激發(fā)群眾的自治積極性，才能夠真正完善居委會的自治功能，弱勢群體方面的民生問題才能夠得到本質(zhì)性的解決。

加強社區(qū)自治組織——居民委員會的建設(shè)。首先要健全組織，以居民委員會為城市社區(qū)自治的主體組織，以社區(qū)居民會議作為社區(qū)自治的監(jiān)督組織，并按照“社區(qū)自治，議行分設(shè)”的原則探索社區(qū)內(nèi)議事層與執(zhí)行層分開的城市社區(qū)自治組織形式：社區(qū)居民會議由社區(qū)成員選舉產(chǎn)生，實行兼職制，行使社區(qū)居民民主議事與民主監(jiān)督職能；社區(qū)居委會工作人員，通過公開招聘，交由社區(qū)成員代表大會通過，實行專職制，負(fù)責(zé)社區(qū)具體事務(wù)的管理。自治是城市社區(qū)組織的特質(zhì)。其次是健全居委會的功能，它應(yīng)擔(dān)負(fù)起社區(qū)服務(wù)、政治參與、社區(qū)化教育的功能。社區(qū)提供的公共服務(wù)設(shè)施越完善，社區(qū)的政治參與充分開展起來，越能使居民依賴于社區(qū)，增強對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。通過這一措施，能夠進一步完善東環(huán)社區(qū)居委會的內(nèi)部機構(gòu)，從領(lǐng)導(dǎo)層面出發(fā)解決機構(gòu)內(nèi)部的組織問題，努力打造一個利民便民的自治機構(gòu)。

在意識層面，明確幾種關(guān)系。一是街道辦與居委會的關(guān)系，即政府組織與自治組織的關(guān)系。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式和工作作風(fēng)，切實尊重和保障憲政規(guī)定的居委會的自治地位，變管理社區(qū)為服務(wù)社區(qū)。街道辦與居委會是合作與協(xié)商的關(guān)系，而不是命令與服從的關(guān)系。二是居委會與物業(yè)管理單位的關(guān)系，即社區(qū)自治組織與企業(yè)組織的關(guān)系。社區(qū)自治組織是社區(qū)居民利益的代表，有權(quán)行使對物業(yè)單位的綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督。同時，居委會也要支持物業(yè)單位搞好物業(yè)管理與服務(wù)。三是社區(qū)居委會與社區(qū)居民的關(guān)系要始終體現(xiàn)共治、共享、共有的特征?！白灾巍辈皇且粋€吹得響的口號，只有提升社區(qū)人員的自治素質(zhì)，才能在意識層面提升社區(qū)成員的自治熱情。

嘗試提供給殘疾人員、退休失業(yè)人員等弱勢群體一些職位，在特定居民的協(xié)助下完成每天的一些簡單的職務(wù)工作。給予特殊的弱勢群體一些符合主客觀條件的職位，從一方面而言能夠充實其生活，使其融入社區(qū)家庭，另一方面亦可加強弱勢群體與居民和居委工作人員的溝通，并能夠提高居民和工作人員對其所有困難的關(guān)注?；谥骺陀^條件的限制，特殊弱勢群體在執(zhí)行工作時可能需要一些輔助，因此須請求部分有能力的居民協(xié)助其工作的執(zhí)行。

組織群體性的溝通活動，凝聚社區(qū)情感。社區(qū)應(yīng)該凝聚其特有的社區(qū)情感，而這種情感的締造離不開社區(qū)成員的積極參與。在居委工作人員方面，其須積極組織群體性的非正式會議，社區(qū)內(nèi)發(fā)生的各個方面的重大事情和新鮮聽聞可經(jīng)常和清閑的居民溝通交流、征求其意見，讓其融入社區(qū)管理。亦可于過年過節(jié)時組織一些溫馨的社區(qū)活動，如一起包餃子等，增強生活上的聯(lián)系，為互幫互助的和諧氛圍提供前提條件。

黨的十五大報告指出，“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐?！奔訌娚鐓^(qū)建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)自治，在政府與社會之間構(gòu)架寬厚的隔離帶，是加強社會自我管理、自主管理的新途徑，也是建設(shè)有中國特色的社會主義民主政府、擴大基層民主的新創(chuàng)舉。從社區(qū)行政化到社區(qū)自治，這是歷史發(fā)展之必然。只有給社區(qū)基層注入“自治”的新鮮血液，社區(qū)才能夠真正地、更有生命力地活躍起來，打造一個和諧、溫暖的自治組織。

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