林翰文

一、金融監(jiān)管的必要性

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，金融發(fā)展受到各個國家的高度重視，各個國家想方設(shè)法加快本國金融市場的建設(shè)，努力搶奪金融制高點。2007年底美國爆發(fā)的次貸危機進而蔓延為全球金融危機，對金融監(jiān)管提出了一個全新的課題，如何保證金融市場在快速發(fā)展的同時，確保金融產(chǎn)品創(chuàng)新的穩(wěn)定性和安全性。在全球進入后危機時代的背景下，重新審視金融監(jiān)管，強化金融監(jiān)管意識，對我國金融改革深入發(fā)展尤為重要。

1.金融監(jiān)管是應(yīng)對外部效應(yīng)和系統(tǒng)性風(fēng)險的需要。外部效應(yīng)主要是指負外部效應(yīng)。相對于其他類型機構(gòu)而言，金融機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性要更強一些，當(dāng)銀行的金融機構(gòu)發(fā)生擠兌風(fēng)波時，由于銀行的資產(chǎn)價值一般大于清算價值，根據(jù)先到先得原則，金融機構(gòu)更容易產(chǎn)生系統(tǒng)性問題。同時，金融機構(gòu)資產(chǎn)負債的杠桿率較高，金融機構(gòu)傾向于短債長用，這些都導(dǎo)致金融機構(gòu)具有較強的外部效應(yīng)，金融市場容易產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。美國2007年底開始的次貸危機繼而演變?yōu)槿蚪鹑谖C，最終演變?yōu)槿蚪?jīng)濟危機就是一個典型例子。金融機構(gòu)較強的外部效應(yīng)和容易導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險都要求必須加強金融監(jiān)管。

2.金融監(jiān)管是應(yīng)對市場不完善和市場失效的需要。市場經(jīng)濟在促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展進步的同時，也可能出現(xiàn)市場失效。金融機構(gòu)與金融機構(gòu)之間以及消費者與金融機構(gòu)之間復(fù)雜的委托——代理關(guān)系，使得雙方信息不對稱，特別是消費者和金融機構(gòu)之間信息不對稱，產(chǎn)生的結(jié)果可能就是市場失效。同時，現(xiàn)代社會的金融創(chuàng)新層出不窮，金融產(chǎn)品日益復(fù)雜化，消費者無法評估金融產(chǎn)品的風(fēng)險狀況和金融機構(gòu)的穩(wěn)健程度。另外，金融產(chǎn)品的消費者還容易產(chǎn)生“搭便車”行為。金融市場的可能失效要求金融監(jiān)管。

3.金融監(jiān)管來自消費者的自然需求。合理有效的金融監(jiān)管可以降低消費者的交易成本，為其提供保障和信心支持。消費者對相關(guān)金融產(chǎn)品缺乏了解，要深入了解金融行業(yè)、金融產(chǎn)品，進行合理的消費選擇，從個人來說，成本太高。況且金融產(chǎn)品越來越復(fù)雜化，消費者沒有能力深入了解金融產(chǎn)品是否安全穩(wěn)健。另外，金融監(jiān)管也是穩(wěn)定消費者信心的需要，缺乏信心，消費者就會退出市場，甚至引起市場崩潰。因此，金融監(jiān)管對消費者來說，是其自然需求。

二、全球金融體系變革的最新勢態(tài)

全球金融監(jiān)管體系的嚴(yán)重失范是導(dǎo)致2008年美國金融危機乃至全球經(jīng)濟危機的重要原因之一。為此，以美國、英國和歐盟為代表的西方主要發(fā)達國家和以巴塞爾委員會等為主的國際金融組織及機構(gòu)高度重視全球金融監(jiān)管問題，先后進行金融監(jiān)管體系的調(diào)整與改進，由此形成了全球金融監(jiān)管改革浪潮。2009年4月，二十國集團（G20）成員國發(fā)布了《G20倫敦峰會公報全文》；2010年12月，巴塞爾委員會在G20倡議下，公布了第三版巴塞爾資本協(xié)議的最終文稿（以下簡稱《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》），國際貨幣基金組織等相關(guān)組織也提出了有關(guān)國際金融監(jiān)管改革的建議。其中，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的主要內(nèi)容集中體現(xiàn)了國際金融監(jiān)管尤其是銀行業(yè)監(jiān)管改革的新態(tài)勢，不僅深刻地影響了銀行市場，而且也備受證券、保險等其他金融市場的關(guān)注?！栋腿麪枀f(xié)議Ⅲ》與巴塞爾協(xié)議Ⅱ相比，其最新的核心內(nèi)容主要包括：第一，注重資本安全，提高資本要求。從金融危機汲取教訓(xùn)，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》將資本安全放在首位，并采取以下措施：修訂資本定義，提升普通股在銀行資本中的地位；將銀行核心一級資本的最低要求從2%提高到7%；在某些證券化處理方法中，對再證券化風(fēng)險暴露賦予了更高的風(fēng)險權(quán)重。第二，加強系統(tǒng)性分析防范，保持銀行穩(wěn)定性。針對全球金融危機中顯著暴露出的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管不足和對順周期性的應(yīng)對無力等現(xiàn)有監(jiān)管缺陷，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》要求商業(yè)銀行建立逆周期超額資本，對可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機構(gòu)提出了更為嚴(yán)格的監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)管方式，引入杠桿率將銀行表外風(fēng)險包括在銀行監(jiān)管范圍中。第三，引入新監(jiān)管指標(biāo)，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的流動性標(biāo)準(zhǔn)。為了避免再次發(fā)生金融危機中出現(xiàn)的瞬間流動性消失現(xiàn)象，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》引入了短期和中長期兩個流動性監(jiān)管指標(biāo)，即“流動性覆蓋比率”和“凈穩(wěn)定融資比率”。流動性覆蓋比率主要用來提高銀行短期流動性來應(yīng)對突發(fā)的流動性中斷情況；凈穩(wěn)定融資比率主要用來鼓勵銀行使用穩(wěn)定資本來源支持其業(yè)務(wù)，提高銀行中長期的流動性。

綜觀西方主要發(fā)達國家和國際金融組織及機構(gòu)在全球金融監(jiān)管方面所采取的新舉措，雖然各有側(cè)重、各有特點，但從中可以發(fā)現(xiàn)其具有的共性和相似之處：

1.轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，向綜合監(jiān)管過渡。當(dāng)前世界上大多數(shù)國家基本采取分業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管兩種模式，兩種模式各有利弊。分業(yè)監(jiān)管模式的優(yōu)勢是，各金融監(jiān)管機構(gòu)專注于各自的監(jiān)管對象，因此專業(yè)性強，監(jiān)管效率高，但是當(dāng)金融市場存在混業(yè)經(jīng)營時，如果各監(jiān)管機構(gòu)之間沒有明確的職責(zé)界定，分業(yè)監(jiān)管模式會產(chǎn)生監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空兩方面的問題，既影響監(jiān)管效率，又影響監(jiān)管效力。綜合監(jiān)管模式的優(yōu)勢是，既能全面了解金融體系風(fēng)險，又能克服分業(yè)監(jiān)管模式在混業(yè)經(jīng)營下的缺陷，但是在監(jiān)管專業(yè)性和效率上不如分業(yè)監(jiān)管模式。目前混業(yè)經(jīng)營已成為普遍現(xiàn)象，分業(yè)監(jiān)管模式的缺陷越來越明顯。2008年金融危機后，美國開始向綜合金融監(jiān)管模式方向改革，加強美聯(lián)儲權(quán)力，將所有可能對金融穩(wěn)定造成威脅的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)納入美聯(lián)儲監(jiān)管視野，從而使其成為超級監(jiān)管機構(gòu)；英國則在原有的綜合監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，又設(shè)金融穩(wěn)定機構(gòu)，建立以金融穩(wěn)定委員會為核心的國際金融監(jiān)管架構(gòu)；歐盟則將原歐盟層面的銀行、證券和保險監(jiān)管委員會聯(lián)合升級為歐盟監(jiān)管當(dāng)局，由此形成統(tǒng)一的歐盟金融業(yè)監(jiān)管。

2.擴大監(jiān)管范圍，實行“無縫監(jiān)管”。隨著金融市場的快速發(fā)展，金融創(chuàng)新工具大量涌現(xiàn)，投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金、債券保險公司等新金融產(chǎn)品和新型金融機構(gòu)膨脹式發(fā)展，而傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體系改革相對滯后，新金融產(chǎn)品和機構(gòu)長期游離于監(jiān)管體系之外。在經(jīng)歷了慘痛的教訓(xùn)后，各種監(jiān)管改革方案都擴大了監(jiān)管范圍，以達到全面監(jiān)管金融業(yè)的目的。例如，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》通過引入杠桿率監(jiān)管指標(biāo)將銀行表外業(yè)務(wù)包括在風(fēng)險資產(chǎn)的范圍內(nèi)；美國、英國和歐盟等都把對沖基金等影子銀行列入監(jiān)管范圍內(nèi)；英國提出新的產(chǎn)品監(jiān)管方法，以加強對金融衍生品的監(jiān)管。

3.突出系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管，維持金融穩(wěn)定安全。系統(tǒng)性風(fēng)險指特定個體出現(xiàn)問題時，在金融機構(gòu)與金融業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)機制下，引起整個金融體系的劇烈波動甚至是崩潰的可能性。風(fēng)險的溢出和傳染是系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生時最為典型的特征。金融全球化把世界各國的金融市場都納入整個全球金融市場中，因此，對系統(tǒng)風(fēng)險的監(jiān)管在維護全球金融市場的穩(wěn)定中顯得特別重要，美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機就是最好的印證。危機過后，主要國際金融組織和國家都不約而同地將防范系統(tǒng)風(fēng)險作為金融監(jiān)管的重點。例如《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》要求系統(tǒng)重要性機構(gòu)定期上報“生前遺囑”；歐盟從宏觀和微觀兩個層面集中對區(qū)域進行金融監(jiān)管，并成立歐盟系統(tǒng)風(fēng)險委員會監(jiān)控系統(tǒng)風(fēng)險；英國新設(shè)金融穩(wěn)定理事會，全面監(jiān)控系統(tǒng)風(fēng)險并負責(zé)金融體系的穩(wěn)定。

4.加強國際金融監(jiān)管合作，提高危機應(yīng)對能力?，F(xiàn)代社會中的金融監(jiān)管越來越離不開國際合作，盡管建立一個全球統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系還有很長的路，但是在新一輪國際金融監(jiān)管體系改革中，我們看到世界各國都在努力推進金融監(jiān)管的國際合作、信息共享和全球危機預(yù)警機制。2009年3月，國際貨幣基金組織呼吁建立一個新的政府間的全球金融監(jiān)管體系；2011年4月，G20成員達成一致，準(zhǔn)備把七大主要國家的各項政策放在顯微鏡下檢視，支持建立全球預(yù)警機制。

三、當(dāng)前中國金融監(jiān)管體制面臨的新問題

中國從20世紀(jì)80年代后開始了金融改革，金融監(jiān)管體制也開始發(fā)生重大變化。中國金融監(jiān)管體制演變主要經(jīng)歷兩個階段：第一階段（1983年～1992年），實行集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式，中國人民銀行作為中國的中央銀行，承擔(dān)貨幣政策制定和金融監(jiān)管職責(zé)。第二階段（1992年至今），開始實行分業(yè)監(jiān)管模式。隨著中國金融業(yè)與國際接軌，成立了證券交易所、建立了股份制商業(yè)銀行和保險公司等，原有集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制越來越不利于中國金融業(yè)的發(fā)展。從1992年開始證券監(jiān)管職能、保險監(jiān)管職能和銀行業(yè)監(jiān)管職能相繼從中國人民銀行獨立出來，到2003年4月中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會的成立，標(biāo)志著中國形成了由中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會（證監(jiān)會）、中國保險監(jiān)督委員會（保監(jiān)會）和中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會（銀監(jiān)會）“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管格局。人民銀行負責(zé)貨幣政策制定與監(jiān)督，其他三會分別負責(zé)對證券業(yè)、保險業(yè)和銀行業(yè)的監(jiān)管。

隨著金融全球化的深化和全球金融監(jiān)管體系的新變化，尤其是隨著金融改革的前沿陣地“深圳”金融創(chuàng)新的快速推進和“溫州金融綜合改革試驗區(qū)”的設(shè)立，通過局部試水意在為全面金融監(jiān)管改革探路，在此背景下，中國金融監(jiān)管體制面臨諸多新的問題和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.宏觀金融監(jiān)管框架不完善。雖然我國金融監(jiān)管的基本架構(gòu)已經(jīng)形成，但面對日新月異的金融環(huán)境，特別是全球金融危機以來，各國調(diào)整自己的金融監(jiān)管體系，與其相比，當(dāng)前我國的金融監(jiān)管框架顯得不夠完善。首先是宏觀金融監(jiān)管執(zhí)行者的定位問題，《中華人民共和國中國人民銀行法》中規(guī)定：央行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策以防范和化解金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定。但對于銀行、證券和保險的監(jiān)督又分別由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會承擔(dān)，這種目標(biāo)與手段不平衡的現(xiàn)象不利于宏觀監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。其次是宏觀金融監(jiān)管跨行業(yè)維度問題，主要是一些大型金融機構(gòu)大規(guī)模開展混業(yè)經(jīng)營，同時又有很多金融機構(gòu)經(jīng)營業(yè)務(wù)同質(zhì)化，金融監(jiān)管體系的變革跟不上金融市場的變化，導(dǎo)致容易產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。三是宏觀金融監(jiān)管跨時間維度問題，主要是我國對金融機構(gòu)流動性資本的要求缺乏動態(tài)性監(jiān)管和逆周期性監(jiān)管。四是金融監(jiān)管體制滯后于金融創(chuàng)新實踐。我國從1993年開始完善分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式，1998年實現(xiàn)“一行三會”金融監(jiān)管模式，有效防范和化解了亞洲金融危機，推進了國有商業(yè)銀行的股份化履行，但不同監(jiān)管機構(gòu)之間的摩擦、內(nèi)耗和推諉，也降低了金融監(jiān)管體制的效率和有效性。同時故步自封的條線監(jiān)管也扼殺了微型金融、民間金融的積極性，挫傷了地方和基層金融的積極性。

2.金融監(jiān)管法律法規(guī)不健全。我國與金融監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)主要有《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《保險法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律及一些與金融監(jiān)管有關(guān)的部門規(guī)章制度，沒有專門的金融監(jiān)管法。如果將這些零散分布的作為金融監(jiān)管依據(jù)的法律法規(guī)統(tǒng)稱為我國的金融監(jiān)管法律法規(guī)體系的話，這個體系具有巨大的缺陷。首先是法律法規(guī)覆蓋面不夠廣泛，如私募基金和產(chǎn)業(yè)基金，就沒有相關(guān)的法律法規(guī)對其進行規(guī)范。其次，一些法律法規(guī)條文過于籠統(tǒng)，缺乏具體的實施細則，操作起來難度較大。另外，金融立法滯后，沒有能夠很好地結(jié)合金融市場的發(fā)展，缺乏前瞻性。

3.金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)接軌的差距較大。在當(dāng)前世界經(jīng)濟一體化加速、各國經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密的情況下，金融的國際化趨勢尤其明顯。金融的國際化要求金融監(jiān)管的國際化。為使金融監(jiān)管更具公平性，讓監(jiān)管者和被監(jiān)管者具有同樣的約束，以巴塞爾委員會為代表的一些權(quán)威國際組織公布了一系列金融監(jiān)管的指導(dǎo)性文件。由于我國金融業(yè)發(fā)展起步較晚，計劃經(jīng)濟體制遺留的問題較多，使得我國現(xiàn)在的監(jiān)管機構(gòu)對一些發(fā)達國家監(jiān)管部門所不能容忍的問題放寬了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國加入WTO時承諾的金融市場逐步開放時間的臨近，提高我國金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，爭取早日和國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)接軌，增強國際監(jiān)管的協(xié)調(diào)性勢在必行。

4.金融創(chuàng)新不足。美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機暴露了金融體系發(fā)達國家金融創(chuàng)新過度的問題，而我國卻因為有限的金融創(chuàng)新免于金融危機對我國金融體系的破壞。但中國的金融發(fā)展目前更多的是政府控制，政府對金融機構(gòu)創(chuàng)新的管控非常嚴(yán)格，創(chuàng)新都需要監(jiān)管部門審批，因而無形中增加了交易成本。交易成本的增加對一國金融市場的發(fā)展繁榮非常不利，特別是在經(jīng)濟全球化的今天，金融市場的落后可能意味著一個國家全面的落后。金融創(chuàng)新不足成為我國金融市場發(fā)展的一大軟肋。

四、提升中國金融監(jiān)管水平的對策建議

1.完善宏觀金融監(jiān)管框架體系，防范金融風(fēng)險。金融危機后各國開展金融監(jiān)管改革的核心思想均是加強宏觀監(jiān)管的審慎性，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。同時，維護整個金融體系的穩(wěn)定也是我國金融監(jiān)管改革的重要目標(biāo)。因此，完善宏觀金融監(jiān)管框架對我國具有重要意義。首先，重新明確央行在金融監(jiān)管中的定位，擴大央行權(quán)限，以監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險。盡管央行已經(jīng)依法具有維護金融穩(wěn)定的職能，但到目前為止，我國仍缺少一個監(jiān)測并防范宏觀金融系統(tǒng)性風(fēng)險的專門機構(gòu)?？梢越梃b美國擴大美聯(lián)儲權(quán)限的做法，擴大央行權(quán)限，賦予央行識別、監(jiān)控、預(yù)警整個金融體系風(fēng)險的職能。其次，強化逆周期金融監(jiān)管和動態(tài)性金融監(jiān)管。2010年1月13日，銀監(jiān)會公布了《商業(yè)銀行資本充足率監(jiān)督檢查指引》，這是強化逆周期金融監(jiān)管的一個很好的嘗試。為了強化動態(tài)性金融監(jiān)管，我國可逐步全面采取動態(tài)撥備的制度。

2.完善金融監(jiān)管法律法規(guī)體系，使金融監(jiān)管有法可依。強有力的監(jiān)管體制必須依靠完善的法律體系，《巴塞爾核心原則》明確指出，適當(dāng)?shù)慕鹑诒O(jiān)管法律框架是必要的，法律法規(guī)體系是公共金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容。首先，要建立健全金融監(jiān)管法律框架體系。針對缺乏監(jiān)管的監(jiān)管對象出臺專門的法律法規(guī)，將現(xiàn)行金融監(jiān)管的法律法規(guī)進行整合，形成金融監(jiān)管法律框架體系。其次，要加快制訂有關(guān)法律的具體實施細則。根據(jù)金融市場的發(fā)展情況，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)的實施細則。同時，要提高我國金融立法的前瞻性和適用性。

3.完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，加強金融監(jiān)管的國際協(xié)作。我國金融監(jiān)管的監(jiān)管主體多，金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性較弱，就會在金融監(jiān)管的工作中形成監(jiān)管真空，因而必須完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。首先，健全“一行三會”聯(lián)席會議和磋商機制，進行漸進式的金融監(jiān)管改革。我國目前應(yīng)重點放在如何加強各監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作上，而不是重新建立一個“大一統(tǒng)”的金融監(jiān)管主體。其次，擴大金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的主體。借鑒西方國家建立有效金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的經(jīng)驗，我國可以成立一個體制健全的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)組織。該組織除包括“一行三會”外，還應(yīng)包括行業(yè)自律組織。同時，還要提高我國金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，和國際接軌，加強金融監(jiān)管的國際協(xié)作。

4.完善金融創(chuàng)新的體制機制，處理好金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系。金融創(chuàng)新是金融市場不斷發(fā)展的動力源泉，在信息不對稱的情況下，開發(fā)各種金融產(chǎn)品，將各類風(fēng)險適當(dāng)分散，有助于金融市場穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展。因此，必須想方設(shè)法完善金融創(chuàng)新的體制機制，為金融創(chuàng)新培育成長舒適的土壤，只有這樣，我國金融市場的發(fā)展才有可能后來者居上。同時，我們也要注意金融創(chuàng)新是把“雙刃劍”，處理不好金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系，將會產(chǎn)生一系列的問題。因此，在處理金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系時必須把握兩個原則：一是將服務(wù)實體經(jīng)濟作為金融創(chuàng)新的基本前提，不為過度逐利而開展創(chuàng)新。二是建立有利于金融創(chuàng)新的監(jiān)管環(huán)境，要求金融機構(gòu)建立有效的風(fēng)險管理系統(tǒng)。

（作者單位：上海財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院）