譚麗

摘要：社會(huì)保險(xiǎn)法所限定的給付義務(wù)、給付標(biāo)準(zhǔn)與給付行為本身就是保障公民從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律依據(jù)。而《社會(huì)保險(xiǎn)法》只是在各保險(xiǎn)子系統(tǒng)的原則性、概括性內(nèi)容方面進(jìn)行“骨架立法”。依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法所確定的基本原則進(jìn)行細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的建立和可操作性下立法的制定是令社會(huì)保險(xiǎn)法律體系“骨肉豐滿”的重要環(huán)節(jié)。社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化是應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的必要補(bǔ)充。社會(huì)保險(xiǎn)法的執(zhí)行需要標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化從而對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行約束。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化與重視社會(huì)保險(xiǎn)程序是一個(gè)硬幣的兩面，也是社會(huì)保障權(quán)利得到救濟(jì)的重要保障。社會(huì)保險(xiǎn)法細(xì)化還要注意細(xì)化立法的授權(quán)立法問(wèn)題以及社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)案件的司法訴訟問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)法；適用標(biāo)準(zhǔn)；細(xì)化；骨架立法

中圖分類號(hào)：D912.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2012）07-0043-05

社會(huì)保險(xiǎn)法是社會(huì)保障制度中的重要法律規(guī)范。作為社會(huì)保障制度的主干制度和基礎(chǔ)性制度的社會(huì)保險(xiǎn)制度主要是國(guó)家通過(guò)立法針對(duì)負(fù)有一定繳費(fèi)義務(wù)的勞動(dòng)者在其生、老、病、死、傷、殘、失業(yè)以及發(fā)生生活困難時(shí)，給予物質(zhì)幫助的社會(huì)保障制度。社會(huì)保險(xiǎn)法的頒布實(shí)施，則標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)保障制度核心制度框架的形成。這部有著社會(huì)保障支架意義的全國(guó)性法律帶來(lái)的社會(huì)保障制度構(gòu)建的益處自不待言。從西方工業(yè)國(guó)的發(fā)展歷程看，社會(huì)保障制度是工業(yè)化國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)均衡發(fā)展的重要制度。社會(huì)保險(xiǎn)本身的初衷就是要通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制相關(guān)主體參加，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的再次分配的干預(yù)實(shí)現(xiàn)相對(duì)的社會(huì)公平，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)構(gòu)建和諧社會(huì)關(guān)系。因此集行政給付、國(guó)家干預(yù)、收入再分配、公民權(quán)利保障等理念于一體的社會(huì)保險(xiǎn)法在調(diào)控復(fù)雜利益關(guān)系、處理政府管制與市場(chǎng)自治、效率與公平問(wèn)題時(shí)面臨著非一般的立法重任。

一、社會(huì)保險(xiǎn)法作為“骨架立法”的特點(diǎn)

與改革開放以來(lái)我國(guó)的立法進(jìn)程相類似，2010年制定的社會(huì)保險(xiǎn)法是在長(zhǎng)達(dá)25年的社會(huì)保險(xiǎn)子系統(tǒng)的改革試點(diǎn)、試點(diǎn)推廣的摸索和總結(jié)梳理的基礎(chǔ)上形成的。早在1985年9月通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》中就首次明確提出了要建立包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等內(nèi)容的社會(huì)保障制度，并在養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷、生育保障等方面進(jìn)行了一些初步試點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列試點(diǎn)和改革的推廣，在建立了基本制度的同時(shí)也頒布了大量法律規(guī)范。從1994年開始，國(guó)務(wù)院組織實(shí)施了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)1998年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，2007年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2009年頒布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，1997年又頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，2005年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，2009年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》已于1998年通過(guò)并實(shí)施，《工傷保險(xiǎn)條例》于2003年4月國(guó)務(wù)院第5次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2004年施行。

當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布并實(shí)施以后，作為與前面由國(guó)務(wù)院頒行的行政法規(guī)（在沒(méi)有立法機(jī)關(guān)立法情況下國(guó)務(wù)院的先行立法也稱“試驗(yàn)性立法”）相比是具有更高效力位階的新法，《社會(huì)保險(xiǎn)法》必然是更高效力的法律適用依據(jù)。而這部《社會(huì)保險(xiǎn)法》也只能在各保險(xiǎn)子系統(tǒng)的原則性、概括性內(nèi)容方面進(jìn)行“骨架立法”。依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法所確定的基本原則進(jìn)行細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的建立和可操作性下位法的制定是令社會(huì)保險(xiǎn)法律體系“骨肉豐滿”的重要環(huán)節(jié)。這在世界各國(guó)幾乎成為通例。在美國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法律秩序的結(jié)構(gòu)中，行政法規(guī)就如汪洋大海，法律只是漂浮在大海中的少數(shù)孤島。英國(guó)的立法權(quán)屬于議會(huì)，但對(duì)行政機(jī)關(guān)可以授權(quán)進(jìn)行“委托立法”，而且委托立法的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)議會(huì)的法律。但我國(guó)授權(quán)立法的具體制度運(yùn)行環(huán)境與西方不同，這將導(dǎo)致我們對(duì)行政機(jī)關(guān)的部分委任立法要非常慎重。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，國(guó)會(huì)“骨架立法”的現(xiàn)象越來(lái)越多，然而授權(quán)立法的具體授權(quán)規(guī)則和授權(quán)層級(jí)都要受到全國(guó)人大的約束。毋庸置疑的是，以全國(guó)人大制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為上位法依據(jù)，以授權(quán)立法的方式制定更為詳盡的適用標(biāo)準(zhǔn)是完善社會(huì)保險(xiǎn)立法以及促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施、司法適用的重要途徑。

二、從社會(huì)保險(xiǎn)法的適用看社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的意義

（一）社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化是應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的必要

有學(xué)者將社會(huì)保障關(guān)系概括為調(diào)整政府、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)、用人單位、勞動(dòng)者相互之間關(guān)于社會(huì)保障構(gòu)建、運(yùn)行、監(jiān)督等八個(gè)方面的關(guān)系。①目前國(guó)內(nèi)在處理這些多元、復(fù)雜的法律關(guān)系時(shí)，理論上分別可以適用民事侵權(quán)法律規(guī)范、勞動(dòng)保障法律規(guī)范、行政法律規(guī)范和刑事法律規(guī)范的內(nèi)容。當(dāng)然存在對(duì)于違法主體的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的不同程度的責(zé)任追究。但實(shí)踐中我國(guó)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利救濟(jì)形成了兩種不同的模式:依照勞動(dòng)爭(zhēng)議解決模式和按照行政爭(zhēng)議處理。社會(huì)保險(xiǎn)類的糾紛最密切適用的或在判定基本的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系時(shí)的基礎(chǔ)規(guī)范仍然是社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)范。社會(huì)保險(xiǎn)法適用標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化一方面能夠讓不同主體在尋求法律保護(hù)、法律救濟(jì)的過(guò)程中對(duì)于基本事實(shí)問(wèn)題有更為清楚的預(yù)期和把握，另一方面也會(huì)讓現(xiàn)在比較混亂的、復(fù)雜交叉的權(quán)利救濟(jì)途徑得到較好地梳理。

社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議分離于普通的民事侵權(quán)爭(zhēng)議、勞動(dòng)行政爭(zhēng)議和行政復(fù)議與行政訴訟案件的處理，最重要的原因是社會(huì)保險(xiǎn)立足“社會(huì)本位”，追求社會(huì)公益，以社會(huì)公平為目標(biāo)。作為重要的社會(huì)法，社會(huì)保險(xiǎn)法著力強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的適度干預(yù)和社會(huì)弱勢(shì)群體的普遍救助。對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系和行政關(guān)系來(lái)來(lái)講無(wú)論是勞動(dòng)者與用人單位之間、用人單位與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)者與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，還是政府及其職能部門與行政管理相對(duì)人之間都是不對(duì)等的法律地位。社會(huì)保險(xiǎn)法會(huì)產(chǎn)生行政確認(rèn)、行政裁決、行政不作為、行政程序、行政處罰等方面的問(wèn)題。在強(qiáng)調(diào)管理與被管理、命令與服從、管理與隸屬的關(guān)系中都不能很好地保障勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)具備保險(xiǎn)的最一般特征即通過(guò)“大數(shù)法則”進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。因此不論對(duì)職員還是用人單位來(lái)講都是“出險(xiǎn)”情況下的社會(huì)廣泛分擔(dān)，對(duì)各方均有益?；A(chǔ)原因是工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)不全是人為可以避免的，對(duì)于一些風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的主體失范行為可以進(jìn)行懲罰，但不以懲罰為目的，而是以受損及時(shí)填補(bǔ)和恢復(fù)為目的。這也正是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系不同于普通民事關(guān)系的原因所在。社會(huì)保險(xiǎn)通過(guò)及時(shí)的救助并尋求后續(xù)保障而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)特殊弱者的物質(zhì)幫助，使得勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這三者得到統(tǒng)籌兼顧。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化是對(duì)自由裁量權(quán)最好的約束

行政機(jī)關(guān)總體上同時(shí)具有調(diào)查和裁決的職能，雖然各種職能由不同的實(shí)際工作人員履行，但“骨架立法”后的執(zhí)行必然給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)執(zhí)法過(guò)程中的濫用自由裁量的空間。如何控制社會(huì)保險(xiǎn)金籌集、管理、發(fā)放過(guò)程中的偏見(jiàn)和權(quán)力濫用情況，成為不可回避的重要問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)法律執(zhí)行和社會(huì)保險(xiǎn)糾紛處理中最重要的就是事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題，事實(shí)證據(jù)對(duì)于最終的決定具有極為重要的作用，同時(shí)事實(shí)證據(jù)清楚、全面，行政機(jī)關(guān)或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的自由裁量就會(huì)得到最大程度的限制。因此社會(huì)保險(xiǎn)法適用標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化就是要對(duì)基本事實(shí)進(jìn)行具有可操作性的、細(xì)化考察的要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的確立。而社會(huì)保險(xiǎn)的執(zhí)行和司法適用都是嚴(yán)格按照事先確定的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的要求，對(duì)符合事實(shí)要求的行為進(jìn)行適用或裁決，從而讓自由裁量的空間降到最小。合理界定政府職能，要求制定和完善一系列將基本規(guī)范細(xì)化的可操作性規(guī)定，以防止政府及其工作人員濫用權(quán)力。②

另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)法的適用除了要了解行政上的需要和政策外，還要具有必要的專業(yè)知識(shí)，唯此才能最大限度地實(shí)現(xiàn)公正裁決。如關(guān)于經(jīng)濟(jì)資格、醫(yī)療資格等問(wèn)題都是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題。因此，通過(guò)詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，由行政人員與特定領(lǐng)域的獨(dú)立專家進(jìn)行資格的確認(rèn)就會(huì)讓裁量有一個(gè)更為清晰可操作性的標(biāo)準(zhǔn)去遵循，從而一定程度地避免裁量權(quán)的濫用。

（三）社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化與重視社會(huì)保險(xiǎn)程序是一個(gè)硬幣的兩面

在法治國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和良好運(yùn)行必然有社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的規(guī)制，而社會(huì)保險(xiǎn)法律制度除了在實(shí)體方面進(jìn)行社會(huì)管制之外，還有一個(gè)重要的方面，即是在程序方面設(shè)置正當(dāng)、合理的社會(huì)保險(xiǎn)程序制度。而社會(huì)保險(xiǎn)程序制度中的很多內(nèi)容都與社會(huì)保險(xiǎn)法的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)一致。社會(huì)保險(xiǎn)法通過(guò)一系列的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)帶來(lái)外部負(fù)效應(yīng)的行為加以制約。強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)法律的執(zhí)行和適用，不等于簡(jiǎn)單的禁止，最重要的是各種標(biāo)準(zhǔn)的確定與建立。如果缺乏確定、合理的標(biāo)準(zhǔn)，那么，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)管制要么成為某些部門任意妄為的遮羞布，要么變成流于形式的口號(hào)。

國(guó)家各部門應(yīng)在各自職責(zé)的范圍內(nèi)盡快制定、修改或者起草相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，加快建立統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)配套、符合實(shí)際、科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程就是程序履行的并經(jīng)過(guò)程。對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的理解、接受和預(yù)期是保障社會(huì)保險(xiǎn)參加主體權(quán)益保障和參與過(guò)程的重要基礎(chǔ)，從這個(gè)意義上講，它的功能與吸收公眾參與的程序又是同一的。因此社會(huì)保險(xiǎn)法的實(shí)施在行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的程序控制、行政執(zhí)法程序、聽證制度、信息公開、監(jiān)督檢查等方面提出了新的要求。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化是社會(huì)保障權(quán)利得到救濟(jì)的重要保障

在權(quán)力分工合理的法治社會(huì)，其法律程序應(yīng)當(dāng)保證每一個(gè)社會(huì)沖突與糾紛都有適當(dāng)?shù)耐緩皆V諸司法，矯正偏離法律規(guī)范的行為，救濟(jì)受侵害的主體利益，維護(hù)正常的司法秩序。得到充分救濟(jì)的權(quán)利與要保護(hù)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益一樣重要。社會(huì)保險(xiǎn)的司法適用要求它具有更為詳盡的標(biāo)準(zhǔn)化、細(xì)化內(nèi)容。因?yàn)楫?dāng)西方國(guó)家普遍建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度，并通過(guò)立法加以確定以后，都會(huì)涌現(xiàn)大量的社會(huì)保險(xiǎn)案件。美國(guó)在現(xiàn)代福利與規(guī)制國(guó)家之中，行政法官每天處理著大量的行政案件，如1980財(cái)政年度，社會(huì)保障署的行政法官完成了252 023個(gè)案件；而在2003財(cái)政年度，社會(huì)保障署的行政法官處理了602 009個(gè)案件。目前英國(guó)大約有近70類行政裁判所，數(shù)量近3 000個(gè)，數(shù)量最多的仍然是社會(huì)保障領(lǐng)域。1996年英國(guó)行政裁判所處理的案件為895 107件。換句話說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)法的適用標(biāo)準(zhǔn)如果不能細(xì)化就會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)后果，要么大量的社會(huì)保險(xiǎn)案件因?yàn)榫唧w可操作性的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的缺位而救濟(jì)不能，要么通過(guò)其他法律規(guī)范尋求權(quán)益保護(hù)，并不能在社會(huì)保險(xiǎn)法律體系中找到更多的依據(jù)，總之權(quán)利救濟(jì)得不充分是細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)缺位的必然結(jié)果。

三、社會(huì)保險(xiǎn)法的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化應(yīng)注意的兩個(gè)問(wèn)題

（一）社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的授權(quán)立法問(wèn)題

由于社會(huì)保險(xiǎn)制度建立的較晚，各方面的立法條件不甚成熟，“社會(huì)保險(xiǎn)制度從建立之初就大量采用了政策指導(dǎo)方式”，③立法規(guī)范的闕如和政策指導(dǎo)的靈活適用、原則指導(dǎo)以及變化性強(qiáng)的特點(diǎn)使得社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的制度建構(gòu)一直以來(lái)都比較籠統(tǒng)和原則。而此次社會(huì)保險(xiǎn)法的立法仍然沒(méi)有擺脫這一問(wèn)題，在實(shí)踐條件不成熟的情況下，仍通過(guò)原則性的“骨架立法”解決原則性問(wèn)題，并對(duì)具體實(shí)施制度中的很多問(wèn)題都未有規(guī)定。同時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法中有多處使用授權(quán)立法的方式為未來(lái)法律的實(shí)施、完善留下空間。

授權(quán)立法又被稱作委任立法，是立法機(jī)關(guān)（議會(huì)）在它所制定的一項(xiàng)原則立法（授權(quán)法）中，規(guī)定將某些具體事項(xiàng)立法授予行政部門。有學(xué)者指出“在現(xiàn)代行政國(guó)家下，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有可能使‘依法行政被架空，乃至蛻變?yōu)椤罉?biāo)準(zhǔn)行政，讓法治國(guó)家陷入形骸化乃至空心化的境地?！雹芤虼藢?duì)標(biāo)準(zhǔn)加以監(jiān)督和規(guī)范，讓它符合正當(dāng)性與合法性就成為重要的議題。

在我國(guó)行政機(jī)關(guān)立法要受到《立法法》第8條、第9條所規(guī)定的法律保留原則的約束。因此對(duì)于基本民事制度和重要的公民權(quán)利都要通過(guò)法律保留給最高立法機(jī)關(guān)來(lái)立法，特殊情況下可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。行政法規(guī)尚屬合法的立法位階，但行政法規(guī)下位的行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件本身就有合法性的問(wèn)題。但是現(xiàn)實(shí)中我國(guó)還尚處于改革探索階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本規(guī)范依據(jù)，尚多處在決定、通知和部門規(guī)章的層次。涉及醫(yī)療保險(xiǎn)方面的法律依據(jù)行政法規(guī)有4個(gè)部門規(guī)章有97個(gè)。⑤就目前而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中由于退休時(shí)間、參保時(shí)間、保險(xiǎn)范圍、勞動(dòng)者個(gè)人年齡、工資標(biāo)準(zhǔn)和生活狀況等都會(huì)出現(xiàn)多標(biāo)準(zhǔn)、低層級(jí)立法標(biāo)準(zhǔn)形成的混亂局面。救濟(jì)過(guò)程中，人民法院審理行政案件時(shí)，按照《行政訴訟法》的規(guī)定適用法律法規(guī)，只是參照規(guī)章。所以等于司法審查缺乏可以有說(shuō)服力的法律依據(jù)。而且由于社會(huì)保險(xiǎn)類案件大多數(shù)基于所涉數(shù)額和案件性質(zhì)的特點(diǎn)由基層法院管轄。在沒(méi)有高位階法律作為統(tǒng)一依據(jù)的時(shí)候，參照規(guī)章處理的這類案件就更難保證質(zhì)量。而勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁案件中適用的規(guī)定層次較低，當(dāng)事人或權(quán)利人通常并不熟悉，又有一個(gè)各地適用的標(biāo)準(zhǔn)不同的問(wèn)題，千差萬(wàn)別的規(guī)定讓當(dāng)事人眼花繚亂，很難做出預(yù)判。

另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)法涉及利益主體眾多，是對(duì)收入再分配的一種手段，國(guó)家干預(yù)色彩較強(qiáng)，較高層級(jí)的立法強(qiáng)制往往會(huì)起到較好的效果。社會(huì)保險(xiǎn)制度還會(huì)因?yàn)楦采w人群、籌資渠道、待遇標(biāo)準(zhǔn)、享受待遇條件、不同子系統(tǒng)間的銜接以及救濟(jì)方式的不同需要進(jìn)行統(tǒng)一立法。社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)涵蓋的內(nèi)容非常龐雜，注重對(duì)復(fù)雜利益關(guān)系的協(xié)調(diào)力度的考慮，需要通過(guò)較高層級(jí)的授權(quán)立法以解決規(guī)章之間處于部門利益的相互“打架”的問(wèn)題。授權(quán)立法面臨民主法治的挑戰(zhàn)，通常與違憲司法審查制度配合方能緩解其產(chǎn)生的弊端⑥。馬可尼在《社會(huì)權(quán)和社會(huì)保障》中對(duì)22個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家進(jìn)行考察后指出，法國(guó)、德國(guó)、希臘、愛(ài)爾蘭、意大利、西班牙、葡萄牙、瑞典9個(gè)國(guó)家既在憲法中規(guī)定了社會(huì)權(quán)，又建立了違憲司法審查制度予以保障。⑦授權(quán)性立法在我國(guó)因?yàn)榇嬖谑跈?quán)范圍、目的、監(jiān)督制度匱乏的弊端，所以“立足于職權(quán)立法但過(guò)于頻繁地授權(quán)立法”并不適合缺乏司法違憲審查權(quán)的我國(guó)。⑧

（二）社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化與社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的可訴性問(wèn)題

社會(huì)保險(xiǎn)法就其性質(zhì)而言，并不是社會(huì)保險(xiǎn)管理法或社會(huì)保險(xiǎn)行政法，而是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利保障法。這一法律直接的社會(huì)目的是保障勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利。⑨而對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的保護(hù)和司法救濟(jì)在正常情況下應(yīng)該是縝密的。但有學(xué)者以人民法院案例選為參照，直至2010年，還沒(méi)有收錄到任何一個(gè)嚴(yán)格意義上的醫(yī)療保險(xiǎn)案件；只有1個(gè)有關(guān)社會(huì)救助權(quán)的司法案。案件少的一個(gè)原因當(dāng)然有人們對(duì)權(quán)利的漠視、對(duì)權(quán)利救濟(jì)意識(shí)的未蒙發(fā)，但從一個(gè)側(cè)面也讓我們關(guān)注到法律的適用性不強(qiáng)，明確性弱，操作性差的問(wèn)題。⑩

從現(xiàn)實(shí)的社會(huì)救助內(nèi)容來(lái)看，關(guān)乎城市居民最低生活保障、農(nóng)村居民最低生活保障、災(zāi)害救助、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助等等方面內(nèi)容的社會(huì)救助權(quán)侵犯案例本是社會(huì)生活中最多爭(zhēng)議的問(wèn)題，但法律案件卻如此之少。糾紛的解決多是以調(diào)解、和解的方式解決，所依憑的更多的也是政策甚至是鄉(xiāng)規(guī)民約.對(duì)于救助權(quán)的廣泛而公平的實(shí)現(xiàn)顯然是不利的。與之區(qū)別的醫(yī)療保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)中最復(fù)雜、關(guān)聯(lián)性最強(qiáng)的險(xiǎn)種。其復(fù)雜性體現(xiàn)在除了投保人和保險(xiǎn)人之外還增多了醫(yī)療提供方一個(gè)主體。而社會(huì)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題尤其需要規(guī)制。實(shí)踐中，醫(yī)療保險(xiǎn)欺詐手法繁多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，達(dá)到28種之多。其中比較常見(jiàn)的包括：就醫(yī)資格作假、病因作假、票據(jù)作假、處方作假、醫(yī)療明細(xì)作假、醫(yī)療文書作假、證明作假等等。{11}這就亟需衛(wèi)生管理部門制定統(tǒng)一的診療規(guī)范、出入院標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的訴訟隨著社會(huì)保險(xiǎn)法和具體細(xì)化的規(guī)范性文件的出臺(tái)而變得越來(lái)越多以后，法院在審理此類案件時(shí)也會(huì)遇到司法有限性的問(wèn)題。即針對(duì)具體的立法和細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)法院不能代替專家判斷，只能審查行政機(jī)關(guān)和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是否按照正當(dāng)程序和有合理的理由作出判斷，投保人是否按照具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行參保和履行義務(wù)。根據(jù)專家評(píng)估和合法性原則的基本判斷來(lái)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付和社會(huì)保險(xiǎn)過(guò)程進(jìn)行司法監(jiān)督。而且日常生活中，絕大部分執(zhí)法活動(dòng)并不會(huì)訴諸法院，因此，行政機(jī)關(guān)基于專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法律問(wèn)題的判斷往往是具有最終法律效力的判斷。{12}

四、結(jié)語(yǔ)

由于社會(huì)保障所給予的公民的物質(zhì)幫助不能通過(guò)公民自己得以實(shí)現(xiàn)，或通過(guò)其他義務(wù)主體的不作為來(lái)實(shí)現(xiàn)，他需要政府和其他相關(guān)主體的積極給付才能最終實(shí)現(xiàn)，也同樣要有國(guó)家的法律制定和執(zhí)行才能落實(shí)，因此社會(huì)保險(xiǎn)法所限定的給付義務(wù)、給付標(biāo)準(zhǔn)與給付行為本身就是保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律依據(jù)。而社會(huì)保險(xiǎn)法就是國(guó)家通過(guò)立法形成普遍效力的強(qiáng)制性和公民獲得保障的被動(dòng)接受性特征的有機(jī)結(jié)合。然而這項(xiàng)權(quán)利的獲得與否與政府等行政機(jī)關(guān)是否公正、合理地審核、評(píng)估、確認(rèn)和管理、執(zhí)行、服務(wù)直接相關(guān)。因社會(huì)保險(xiǎn)的給付利益而形成的糾紛如何解決，社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系主體的權(quán)益如何保護(hù)，社會(huì)保險(xiǎn)資金如何正當(dāng)籌集、管理、運(yùn)行，如何保障社會(huì)監(jiān)督持續(xù)、有效，這些問(wèn)題似乎都與該法的具體適用直接相關(guān)。國(guó)外的社會(huì)保險(xiǎn)立法體系基本搭建后都涉及到大量的社會(huì)保障案件出現(xiàn)的司法適用問(wèn)題。在本法頒行之初對(duì)于此類問(wèn)題的探討具有一定的前瞻性和必要性。

參考文獻(xiàn)：

［１］黎建飛.社會(huì)保障法（第三版）［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008：8-9.

［２］楊建順.行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督［J］.法學(xué)研究，2004，（1）：3-17.

［３］張麗云.社會(huì)保險(xiǎn)法立法中授權(quán)立法和政府自由裁量權(quán)問(wèn)題研究［J］.中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（8）：20.

［４］宋華琳.制度能力與司法節(jié)制——論對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的司法審查［J］.當(dāng)代法學(xué)，2008，（1）：46.

［５］北大法寶—中國(guó)法律檢索系統(tǒng)［DB/OL］.http：//vip.chinalawinfo.com/北大法律信息網(wǎng).

［６］王保民.論授權(quán)立法的利弊得失［J］.西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（7）：65-70.

［７］MAKINEN. Social right and S ocial Secu rity ： The Legal and Political Effects of Constitutional Rights to Social Assistance［M］.Universit y of Roch eser， New York， Rochester， 2000：30.轉(zhuǎn)引自袁立.傳承與嬗變： 社會(huì)權(quán)可訴性的多重面相［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，（3）：119

［８］鄭尚元，扈春海.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法進(jìn)程之分析——中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法體例再分析［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2010，（5）：65.

［９］常凱.勞權(quán)論：當(dāng)代中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系的法律調(diào)整研究［M］.北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2004：181.

［１０］龔向和，鄧煒輝.當(dāng)代中國(guó)社會(huì)保障權(quán)之可訴性透視——基于《人民法院案例選》（1992-2010）的文本分析［J］.河北法學(xué)，2012，（3）：12.

［１１］徐遠(yuǎn)明，趙學(xué)軍，王斌，武金梁.醫(yī)療保險(xiǎn)的欺詐與反欺詐［J］.中國(guó)社會(huì)保障，2005，（12）：47-48.

［１２］周漢華.論行政訴訟中的法律問(wèn)題［J］.中國(guó)法學(xué)，1997，（4）：33.

責(zé)任編輯、校對(duì)：孟華興