王慧芳

編者按

隨著上海市“智慧城市”行動目標的確立，建設(shè)國際化大都市的步伐越來越快，無線電應(yīng)用更加廣泛，電磁環(huán)境變得更為復(fù)雜，管理的幅度、深度和難度都在加大。為了適應(yīng)新的發(fā)展形勢，上海市無線電管理局提出了以推動集中管理向區(qū)縣分級管理轉(zhuǎn)變的新思路，并于2011年率先在5個區(qū)縣進行試點，今年將進一步擴大至8個區(qū)縣。本期“特別關(guān)注”圍繞這一主題，從各個方面進行深入而詳細的報道，以饗讀者。

隨著上?！爸腔鄢鞘小蹦繕说拇_立，國際化大都市建設(shè)步伐的加快，無線電應(yīng)用更加廣泛。技術(shù)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、城市發(fā)展對頻率資源的需求海量增長，讓上海市無線電管理的幅度、深度、難度不斷加大。而要想加強管理力量、拓寬管理覆蓋面，進一步發(fā)揮無線電管理的公共服務(wù)功能，管理模式創(chuàng)新和管理體制完善不失為一個好的舉措。事實上，為順應(yīng)上?！皠?chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的要求，圍繞更好地服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新、城市運行和民生需求，上海市無線電管理局已經(jīng)開始對“無線電管理從全市集中向市區(qū)協(xié)同轉(zhuǎn)變”新體制的探究，以期培育和集聚無線電管理的“基層力量”，實現(xiàn)無線電管理監(jiān)管職能與服務(wù)職能“兩翼齊飛”。

“二級管理”迫在眉睫

近年來，上海市無線電事業(yè)和無線電管理取得了長足進步，在無線電應(yīng)用、頻率資源利用、臺站建設(shè)管理、重大活動保障、設(shè)施能級提升和政策環(huán)境完善等方面卓有成效。與此同時，經(jīng)濟社會發(fā)展和城市運行保障對無線電頻率資源的需求越來越大、對電磁環(huán)境的影響和干擾也在增大，加上各類新技術(shù)、新產(chǎn)品的應(yīng)用和研發(fā)，使得上海市無線電管理面臨著更多困難和挑戰(zhàn)。

然而，目前上海市無線電管理權(quán)限和管理隊伍仍然集中在市級層面，管理力量極為有限。在總量上，難以滿足完成維護城市安全、維護考試秩序、維護重大活動等眾多保障任務(wù)的現(xiàn)實需求；在布局上，也難以適應(yīng)保障任務(wù)遍布全市的客觀實際。

為此，上海市發(fā)展改革研究院承擔(dān)了上海市無線電管理局《新形勢下完善本市無線電管理體制研究》課題。在課題組主要成員上海市發(fā)展改革研究院城市區(qū)域經(jīng)濟研究所所長沈露瑩看來，上海市無線電管理的部分職能從市級層面向區(qū)縣延伸既有必要、也有條件。

在管理體制上，無線電管理應(yīng)順應(yīng)城市發(fā)展重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢，逐步從全市集中向市區(qū)協(xié)同轉(zhuǎn)變。在市級層面統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮郊區(qū)政府的作用，增強郊區(qū)無線電管理力量，形成市區(qū)協(xié)同、共同推進的管理體制。

實際上，這種協(xié)同也是進一步繼承和發(fā)揚世博模式的長處，改善優(yōu)化無線電管理機制，全力推動無線電管理軍地融合、長三角區(qū)域融合、行業(yè)融合，實現(xiàn)由無線電單一部門管理向多部門融合協(xié)同管理轉(zhuǎn)變的一種延伸。

課題研究指出，無線電管理的“下沉”是通過管理流程的調(diào)整，賦予區(qū)縣在無線電管理上的職責(zé)，參與協(xié)助臺站管理、信號監(jiān)測、專項執(zhí)法等任務(wù)，擴大無線電管理工作的廣度和深度。這種“下沉”能探索模式，積累經(jīng)驗，積極推動上海市無線電管理在體制上的轉(zhuǎn)變，從全市集中管理向市區(qū)兩級協(xié)同管理方向拓展，逐步建立二級政府、二級管理的模式，實現(xiàn)無線電屬地化管理的長遠目標。

區(qū)縣層面承擔(dān)的職責(zé)主要圍繞規(guī)劃編制和實施的配合職能、重要臺站管理的協(xié)助職能、委托執(zhí)法職能和區(qū)域性的宣傳組織職能等，具體包括：協(xié)助做好本區(qū)基站規(guī)劃編制和落地工作；協(xié)助做好重點臺站的審查、管理和保護工作；配合無線電監(jiān)測設(shè)施建設(shè)和信號監(jiān)測；在全市統(tǒng)一部署下開展本區(qū)無線電安全保障和專項執(zhí)法活動；在本區(qū)組織開展無線電宣傳、科普培訓(xùn)等工作。

課題研究還建議，適時對《上海市無線電管理辦法》進行修訂，在“管理部門”條款中，增加“加強區(qū)縣管理職能”或“在郊區(qū)(縣)設(shè)管理部門”的內(nèi)容，由各區(qū)縣結(jié)合自身實際加以落實。在機構(gòu)與編制上，建議在科信委內(nèi)增加相應(yīng)的人員編制1～2名（公務(wù)員編制或事業(yè)單位編制），專門承擔(dān)無線電管理的相關(guān)工作。在過渡階段，可以由經(jīng)培訓(xùn)過的兼職人員開展相關(guān)工作。在資金保障上，一方面，加大區(qū)級政府的支持力度，行政事業(yè)經(jīng)費由各區(qū)財政列入預(yù)算，保證郊區(qū)開展無線電管理工作的日常經(jīng)費；另一方面，加大市級部門的支持力度，以項目形式提供專項業(yè)務(wù)經(jīng)費，在國家劃撥的頻率占用費專項資金中列支。

管理職能向基層延伸

2011年，上海市無線電管理局在青浦、松江、寶山、金山和崇明等5個區(qū)縣開展了無線電管理試點工作，相繼組建了區(qū)縣無線電管理隊伍，成功啟動并實施了包括公用移動通信基站預(yù)審批、無線電知識科普宣傳等方面的一系列工作。

據(jù)了解，近年來，上海市無線電管理部門承擔(dān)的保障任務(wù)日漸繁重，包括城市安全、各類考試、重大活動等各個領(lǐng)域，表現(xiàn)出業(yè)務(wù)種類繁多、社會覆蓋面廣、保障樣式新穎等特點。但是上海市的無線電管理權(quán)限和管理隊伍有限且集中在市級層面，在管理力量上，難以滿足多樣化的保障需求；在布局上，難以適應(yīng)保障任務(wù)遍布全市的客觀實際。

在這種情況下，若能發(fā)揮出區(qū)縣的力量，就會讓難題迎刃而解。在上海市無線電管理局局長周衛(wèi)東看來，無線電管理職能向區(qū)縣下沉，能夠充分發(fā)揮區(qū)縣政府貼近區(qū)域、貼近居民的優(yōu)勢，開展無線電管理的部分工作，緩解無線電管理力量的不足。事實上，頻率資源利用綜合化、基站規(guī)劃布局合理化、電波秩序維護全程化的趨勢，也要求進一步加強無線電屬地化管理的力量和隊伍。

基于此，在過去的一年中，上海市無線電管理局嘗試著以業(yè)務(wù)為紐帶把無線電管理職能向試點區(qū)縣延伸，賦予區(qū)縣信息委一定的權(quán)責(zé)，參與協(xié)助臺站管理、信號監(jiān)測、專項執(zhí)法等任務(wù)，擴大無線電管理工作的廣度和深度。

經(jīng)過一年的實踐，5個區(qū)縣試點在推動公用移動通信基站規(guī)劃落地，普及科學(xué)電磁輻射觀，前置化解居民投訴，構(gòu)建和諧移動通信格局方面，都做了有益嘗試，取得良好成效。如，金山區(qū)結(jié)合第14屆世界游泳錦標賽的舉辦參與了重大活動的無線電安全保障；松江區(qū)結(jié)合佘山65米射電天文臺建設(shè)，率先啟動了重點臺站的規(guī)劃保護。

滿足城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要

“十二五”時期，上海市將把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大任務(wù)，充分發(fā)揮郊區(qū)在新一輪發(fā)展中的戰(zhàn)略作用，積極推進新城、新市鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施體系、公共服務(wù)體系和城市管理體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套的投入力度不斷加大，對加強郊區(qū)的信息化建設(shè)和無線電管理也提出了更高要求。

無線電管理部分職能向區(qū)縣下沉，有利于基礎(chǔ)設(shè)施資源的共建共享和規(guī)范建設(shè)，也將加快郊區(qū)信息化建設(shè)的進程。隨著上海市發(fā)展重心逐步向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，事權(quán)轉(zhuǎn)移和管理下沉已是大勢所趨。建立二級政府、二級管理的模式，組建市、區(qū)縣兩級協(xié)調(diào)聯(lián)動的無線電管理機動隊伍，可實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)一般無線電干擾查處的快速響應(yīng)，切實維護區(qū)域電磁環(huán)境，保障地方建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。

以公眾移動通信基站建設(shè)為例，隨著第三代移動通信及LTE等未來移動通信的后續(xù)發(fā)展，基站設(shè)置矛盾進一步加劇，構(gòu)建人居和諧的移動通信格局要求基站設(shè)置必須遵循規(guī)劃保護、集約建設(shè)、景觀設(shè)置、符合環(huán)保的原則，優(yōu)化審批流程和管理規(guī)范。開展這些工作，不僅可以發(fā)揮出區(qū)縣政府部門貼近區(qū)域、貼近居民的優(yōu)勢，化解社會矛盾，還能讓他們用行政手段去實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施資源的共建共享和規(guī)范建設(shè)。

由于區(qū)縣無線電試點工作落在各地信息化部門，也為基層的信息化工作提供了抓手，促進了當(dāng)?shù)匦畔⒒ぷ鞯拈_展。崇明、松江、寶山、青浦等區(qū)縣的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也紛紛表示，無線電管理工作與信息化建設(shè)相輔相成，互相促進。而結(jié)合無線電管理的職能去開展信息化建設(shè)，工作更規(guī)范，效率也更高。

此外，區(qū)縣政府還能發(fā)揮當(dāng)?shù)囟嗖块T的協(xié)同作用，整合各方資源，形成合力，完善科學(xué)普及和宣傳教育，對“電磁輻射”形成科學(xué)的認識。

全面拓展試點區(qū)縣

2012年，上海市的無線電管理試點范圍還將進一步擴展至奉賢、閔行、嘉定等三個區(qū)縣；試點內(nèi)容除全面推動經(jīng)市政府發(fā)布實施的上海市公用移動基站站址布局規(guī)劃落地、加強無線電科普進校園、進社區(qū)外，各區(qū)縣還將試點開展轄區(qū)內(nèi)臺站核查、輔助專項整治、組建無線電機動大隊等方面的工作。

無線電管理很大程度上是依托技術(shù)來實現(xiàn)的，2011年7月，市無線電管理局統(tǒng)一組織了對區(qū)縣無線電工作人員的無線電法規(guī)、技術(shù)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)。今后還將加大對區(qū)縣無線電管理專管人員的培訓(xùn)，結(jié)合不同區(qū)縣的發(fā)展重點，在無線電管理職能、力量和技術(shù)設(shè)施配置等方面，形成適應(yīng)時代特征、符合區(qū)縣特點的部署格局。

據(jù)悉，上海市無線電管理局計劃通過上述8個區(qū)縣的管理試點，到2013年，基本形成市、區(qū)兩級協(xié)同，流程清晰、權(quán)責(zé)明確的管理架構(gòu)，頻率資源配置和臺站布局的監(jiān)管水平基本能適應(yīng)上海市“智慧城市”建設(shè)和物聯(lián)網(wǎng)示范應(yīng)用普及推廣的要求，居民投訴實現(xiàn)區(qū)內(nèi)化解，無線電安全保障實現(xiàn)屬地處置、快速響應(yīng)。

“十二五”期間，上海市無線電管理局還將進一步明確市、區(qū)兩級的職能和分工，在目前區(qū)縣管理試點工作的基礎(chǔ)上，以合署辦公的形式明確區(qū)縣無線電管理機構(gòu)和人員，建立健全市區(qū)聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的工作機制。如，市級層面主要承擔(dān)法規(guī)、標準、規(guī)范的制訂職能，規(guī)劃、計劃的編制職能，相關(guān)設(shè)施的建設(shè)審批職能，行業(yè)秩序和環(huán)境的監(jiān)管執(zhí)法職能等。區(qū)縣層面主要承擔(dān)規(guī)劃編制和實施的配合職能、重要臺站管理的協(xié)助職能、委托執(zhí)法職能和區(qū)域性的宣傳組織職能等。

隨著上海市分類推進新城建設(shè)的戰(zhàn)略部署進一步實施，如優(yōu)化提升嘉定、松江新城綜合功能，建設(shè)長三角地區(qū)綜合性節(jié)點城市；加快青浦新城建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)和居住功能；與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合推動金山新城發(fā)展；支持崇明城橋新城走特色發(fā)展道路等，上海市無線電管理局將結(jié)合這些區(qū)縣不同的發(fā)展定位和特點，在管理職能、人員和技術(shù)設(shè)施配置等方面有所區(qū)別，從而更好地培育無線電管理“基層力量”。