賈康

預(yù)算體現(xiàn)國家政權(quán)、政府主體展開活動的方向、范圍與重點，其重要性不言而喻，所以預(yù)算法被人們稱為“準(zhǔn)憲法”。7月上旬，全國人大網(wǎng)站公布了我國預(yù)算法修正案草案（二次審議稿），向社會公開征求意見。其中關(guān)于地方政府債務(wù)問題，是本次修法過程中各方面關(guān)注度很高、爭議較大的問題。在肯定此次“二次審議稿”的一系列進(jìn)步和亮點的同時，我認(rèn)為對其中有關(guān)地方債相關(guān)內(nèi)容的處理上的明顯問題，亦不可不查，值得充分重視和深入探討。

直率地說，我認(rèn)為，二審稿在地方債問題上，改變一審稿的文字表述，完全退回到與要修改的現(xiàn)行預(yù)算法一字不差的狀態(tài)（相關(guān)內(nèi)容，二審稿第三十一條與現(xiàn)行法第二十八條完全一模一樣：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”），沒有體現(xiàn)應(yīng)有的立法進(jìn)步和此次修改預(yù)算法這一重要工作的實質(zhì)性要求。

首先需要澄清，一審稿和二審稿關(guān)于地方自行發(fā)債問題上的文字表述的區(qū)別，其實并不是某些媒體所稱的“許發(fā)、不許發(fā)”和“開閘、關(guān)閘”之選擇的不同。兩稿都是在特定前提（“法律和國務(wù)院另有規(guī)定”）之下，允許地方發(fā)債。所以，就兩稿的法條本意和核心內(nèi)容而言，這樣一個規(guī)則是完全一致的，同時就國際比較而言，這屬于對地方債實行最嚴(yán)格控制的模式。但二審稿表述到此便戛然而止，刪除了一審稿的以下五個方面十分重要的“正面規(guī)范”內(nèi)容：

1．除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得為他人債務(wù)提供擔(dān)保。這是明確規(guī)定了對于地方負(fù)債、特別是隱性負(fù)債的非規(guī)范擔(dān)保機制的不許可。

2．對地方政府債務(wù)實行限額管理。這是明確規(guī)定了地方債數(shù)量規(guī)模的控制機制。

3．地方政府如發(fā)債，主體是省級政府。這是明確規(guī)定了現(xiàn)階段我國省級政府對于地方債“牽頭負(fù)責(zé)”的特別職責(zé)。

4．地方政府發(fā)債的審批程序為：國務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)后下達(dá)，省級政府按國務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。這里是鮮明地規(guī)定了“預(yù)算管債”的基本制度規(guī)則和地方債與地方預(yù)算赤字的技術(shù)處理規(guī)范、還特別明確了人代會作為“最高權(quán)力機關(guān)”對此的審批監(jiān)管職能。

5．地方政府舉債應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來源。這是對于要與地方債風(fēng)險防控相配套的“償債基金”式防范機制作出了具體規(guī)定。

在我看來，上述五條都有十分清晰、重要的制度規(guī)范內(nèi)容和風(fēng)險防范指向，都很實在和合理，真是不該被刪除。

我們知道，立法的精神實質(zhì)就是在于為現(xiàn)實生活提供法律的規(guī)范、指導(dǎo)和服務(wù)。一部良法，必須最大限度地反映現(xiàn)實生活的客觀需要，來發(fā)揮法律的權(quán)威性規(guī)范功能作用。在中國改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)軌過程中，法條的動態(tài)優(yōu)化勢必要反復(fù)進(jìn)行，而針對現(xiàn)實生活的發(fā)展創(chuàng)新，把可肯定的改革方向與管理框架相對穩(wěn)定地體現(xiàn)在預(yù)算法等修改而成的文字表述上，正是立法、修法工作的實質(zhì)意義之所在。

應(yīng)當(dāng)強調(diào)指出，現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債的表述，當(dāng)然并不存在任何原則性的錯誤，其問題恰恰在于太原則、太簡單、太籠統(tǒng)，因而需要修改和補充。在現(xiàn)實生活中，如繼續(xù)維持這一不能適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的簡要表述，而不相應(yīng)于近年制度創(chuàng)新實踐增加對于地方債作正面規(guī)范、指導(dǎo)與約束的內(nèi)容，將是此輪立法修法的無所作為和重大缺陷，是對修法初衷的嚴(yán)重背離。其實際效應(yīng)，決不會是某些分析人士所說的更有利于審慎地防范和控制我國地方債風(fēng)險，而只會更加凸顯預(yù)算法在地方債相關(guān)風(fēng)險防范上的蒼白無力。所以，我認(rèn)為應(yīng)在原一審稿的基礎(chǔ)上，堅持“正面規(guī)劃”的修法路線，體現(xiàn)其已包含的至少前述五點內(nèi)容。