探索建立完善跨省流域生態(tài)補(bǔ)償新模式
2012-04-18 10:01:10田義文張明波劉亞男
江西理工大學(xué)學(xué)報 2012年6期
田義文， 張明波， 劉亞男
（西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西楊凌712100）
流域生態(tài)補(bǔ)償作為一項保護(hù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度，逐漸被國家所重視。全國已有十多個省份出臺了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，同時，一些地方流域生態(tài)補(bǔ)償試點取得了一定成效。然而，我國流域生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量并沒有隨著資金投入的增長、政策約束的嚴(yán)格和生態(tài)補(bǔ)償環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實施而有顯著改善。近年來，我國跨區(qū)、跨省水污染事件時有發(fā)生，江河斷流，水資源日益短缺，流域區(qū)域上下游間的矛盾日趨明顯?，F(xiàn)行流域管理體制的諸多弊端，特別是人為割裂流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性的跨省流域管理模式，是造成流域上下游矛盾突出的主要原因。探索我國流域生態(tài)補(bǔ)償困境的制度性出路，在于從流域的整體性出發(fā)，突破行政區(qū)域的限制，以江河流域為基本單元，構(gòu)建并完善跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
一、我國跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度實施的困境及成因
流域是一個整體性較強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度很高的完整的生態(tài)系統(tǒng)，由于流域面積廣闊，涉及多個省市，往往被不同的行政區(qū)域人為地割裂，這種地方行政分割體制并不具有科學(xué)性。我國區(qū)域管理和流域管理相結(jié)合的管理體制并沒有克服這種弊端，反而強(qiáng)化了地方利益，造成我國流域水環(huán)境保護(hù)和開發(fā)利用的效率低。造成這種情況的主要原因包括三個方面，一是地方政府客觀上具有自利性。政府具有公利性，提供公共產(chǎn)品是政府的基本公共職能之一，同時，政府在很大程度上也是一個“經(jīng)濟(jì)人”，也追求自身利益的最大化，本身也存在自利性。流域是典型的準(zhǔn)公共物品，具有非競爭性和非排他性，地方政府基于自身利益的考慮，以追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，往往利則相爭，害則相推，無法克服地方保護(hù)主義的弊??；二是地方政府水資源管理部門職能沖突。地方政府多個部門對流域具有管理權(quán)，各部門職權(quán)相互沖突、相互交叉，造成了“九龍治水”的局面。在我國流域管理中，水利部門、水電部門、環(huán)保部門、國土部門、城建部門、交通部門、漁業(yè)部門等多個部門對流域具有管理權(quán)，各自代表不同群體的利益，其管理目標(biāo)和偏好存在不一致性，部門分割還在一定程度上造成“環(huán)保不下河、水利不上岸”的管理困境；三是流域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)過窄。流域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)被限定在重要江河湖泊的邊界河段和河流交會段和防汛抗旱、水土保持和水利設(shè)施的建設(shè)與管理，僅僅是從流域水資源的某一特性或價值出發(fā)來賦予流域管理機(jī)制職能，難以對整個流域生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行有效的管理。
在流域分割化、分散化管理體制下，流域內(nèi)上下游各個利益主體難以通過集體行動來實現(xiàn)共同利益，上下游主體基于自身利益的理性思考往往陷入“公地的悲劇”、“囚徒博弈困境”、“集體行動的困境”。在具體的實踐過程中，在理性“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化的有限的影響下,即使省際之間存在通過互利合作而實現(xiàn)各自利益最大化的可能，但是由于沒有建立起一個能夠有效調(diào)整相關(guān)方利益關(guān)系的合作機(jī)制，利益主體之間缺乏信息溝通，下游省份在生態(tài)補(bǔ)償問題上就不會積極主動配合，甚至不情愿而進(jìn)行扯皮和抵制，這樣，上下游省際之間就出現(xiàn)零博弈、零合作，從而導(dǎo)致我國流域生態(tài)補(bǔ)償陷入了“走不出省界”的困境，補(bǔ)償范圍僅限于省行政區(qū)域內(nèi)，造成我國跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度實施困難重重。
二、我國跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`探索
要突破我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫壤Ь常捅仨毘浆F(xiàn)行地方政府行政分割流域的管理方式，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償是加強(qiáng)流域上下游之間協(xié)商與合作的創(chuàng)新體制，有利于實現(xiàn)全流域“利益共享，責(zé)任共擔(dān)”。事實上，中央政府和一些省份已經(jīng)意識到建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性。目前，我國有兩個正在實施跨省流域生態(tài)補(bǔ)償案例，它們各自孕育著我國流域生態(tài)補(bǔ)償變革和制度創(chuàng)新的因素。
渭河流域是西北地區(qū)重要的流域之一，是西北重要生態(tài)區(qū)功能之一，渭河流域生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量直接關(guān)系著中東部地區(qū)的生態(tài)安全。為了解決渭河流域污染問題，恢復(fù)其生態(tài)功能，陜西、甘肅兩省“六市一區(qū)”共同簽署了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，為進(jìn)一步落實協(xié)議內(nèi)容，針對甘肅省提供的水質(zhì)狀況，陜西省與天水市及定西市政府簽訂了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，陜西省向渭河上游甘肅省天水市、定西市提供600 萬元渭河上游水質(zhì)保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償資金，這標(biāo)志著中國首例跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在陜甘兩省率先得到實施。[1]
2010 年底，財政部、環(huán)保部下?lián)芙o5000 萬元啟動資金，將新安江作為全國首個跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點。根據(jù)獎優(yōu)罰劣的漸進(jìn)式補(bǔ)償機(jī)制，由環(huán)保部每年負(fù)責(zé)組織皖浙兩省對跨界水質(zhì)開展監(jiān)測，明確以兩省省界斷面全年穩(wěn)定達(dá)到考核的標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)為基本標(biāo)準(zhǔn)。2012 年，經(jīng)過4 年磋商、磨合，一套中央及兩省共同認(rèn)可的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償終于成型，具體操作規(guī)則是：中央財政拿出3 億元，這3 億元無條件劃撥安徽，用于新安江治理。3 年后，若兩省交界處的新安江水質(zhì)變好了，浙江地方財政再劃撥安徽1 億元，若水質(zhì)變差，安徽劃撥浙江1 億元，若水質(zhì)沒有變化，則雙方互不補(bǔ)償。這意味著新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在艱難中進(jìn)入操作階段。[2]
新安江和渭河跨省流域生態(tài)補(bǔ)償實踐，是我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一個有益的探索和創(chuàng)舉，顯示了我國流域生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新帶來的活力，是一種上下游相互協(xié)商合作、參與共治的補(bǔ)償機(jī)制，為全國同類地區(qū)跨省聯(lián)合保護(hù)及生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┨峁┝私梃b思路和寶貴的經(jīng)驗。一是建立了全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，克服了地方政府的自利性?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)慕⑹寡a(bǔ)償不再局限在某個區(qū)域，在全流域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)調(diào)流域上下游省份通過協(xié)商談判，達(dá)成互惠互利的共贏、共生機(jī)制，實現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性互動。二是跨省流域生態(tài)補(bǔ)償一般是建立在上下游省份共同協(xié)商的基礎(chǔ)上的，達(dá)成的流域生態(tài)補(bǔ)償具有激勵作用，能夠有效激勵人們保護(hù)環(huán)境的積極性，能夠促進(jìn)流域水環(huán)境問題從根本上得以解決。三是跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制的形成需要頂層設(shè)計，跨省流域涉及利益主體較多，利益關(guān)系復(fù)雜，由于地方性法規(guī)、行政性規(guī)章、制度效率的地域性，僅僅依靠地方政府，難以達(dá)成共識，反而會陷入“集體行動的困境”。所以，需要中央政府引導(dǎo)帶動上下游省份形成上補(bǔ)償機(jī)制，通過構(gòu)建協(xié)商平臺，推動省際間進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)與合作。四是提供了跨省流域生態(tài)補(bǔ)償建立的可操作路徑：跨省流域提供了具有全國性的生態(tài)服務(wù)功能，國家為履行其提供環(huán)境公共產(chǎn)品的職責(zé)，基于自身財政優(yōu)勢，對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的省份給予適當(dāng)補(bǔ)償。同時，中央政府引導(dǎo)促進(jìn)相鄰省級行政區(qū)域之間達(dá)成補(bǔ)償。省際間的補(bǔ)償是基于流域行政區(qū)域之間的相鄰關(guān)系，相鄰省份為了實現(xiàn)全流域“利益共享，責(zé)任共擔(dān)”的目的，通過簽訂補(bǔ)償協(xié)議的方式，就跨省界斷面的水質(zhì)和水量為標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議，并依據(jù)該協(xié)議之規(guī)定而在省際之間進(jìn)行的補(bǔ)償。
三、建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的障礙
跨省流域生態(tài)補(bǔ)償因其跨度大，涉及省區(qū)廣，上下游主體之間的利益協(xié)調(diào)困難，地方保護(hù)摻雜其中，利益相關(guān)方的責(zé)任難以界定等原因，實施的難度和阻力很大?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償存在諸多阻力和困難的根源在于缺乏明確的生態(tài)補(bǔ)償法律支撐。現(xiàn)有國家層面的法律、法規(guī)及政策沒有涉及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w操作條款，省際間無法遵循共同的原則和法律法規(guī)。在缺乏明確法律依據(jù)的前提下，上下游省份流域水環(huán)境的保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)、補(bǔ)償與被補(bǔ)償?shù)汝P(guān)系未能理順；在上下游省份的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失下，省際之間缺乏協(xié)商與合作，不能做到“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”。
（一）缺少明確的法律依據(jù)
法律制度的缺失是跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度未能建立的根源。我國法律中沒有涉及對政府間的合作尤其是省級地方政府合作的規(guī)定，法律只規(guī)范了各級政府在其管轄范圍內(nèi)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，對于上級政府在跨行政區(qū)域事務(wù)中應(yīng)扮演的角色，以及地方政府合作中的權(quán)利、責(zé)任分擔(dān)等問題，幾乎是空白。具體來講，《環(huán)境保護(hù)法》第16 條規(guī)定：“地方各級人民政府,應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé), 采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！痹撘?guī)定表明流域不同行政區(qū)域的政府負(fù)有保證該區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。這就意味著雖然上游政府為了維持良好的流域環(huán)境，防治水污染投入了大量的人力、物力、財力。但從法律上講，并沒有權(quán)利要求下游政府給予補(bǔ)償，因為這是上游政府應(yīng)該履行的法定職責(zé)。[3]《水污染防治法》《水法》《水土保持法》中有涉及關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，但未對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償協(xié)商機(jī)構(gòu)、資金來源作出明確規(guī)定。從性質(zhì)上來看，僅僅是一種宣示性規(guī)定，不具有可操作性。我國現(xiàn)行大多數(shù)有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定都是政策層面的，由于政出多門以及政策的地域限制，不具有普遍性和統(tǒng)一性，這給跨省流域生態(tài)補(bǔ)償實踐的開展帶來了諸多障礙和限制。流域生態(tài)補(bǔ)償制度是對既有利益格局的再分配，如果沒有強(qiáng)制性的法律規(guī)范提供保障，則會陷入“只說不做”的困境。
（二）缺少跨省流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商平臺
跨省流域生態(tài)補(bǔ)償是建立在省際間合作協(xié)商的基礎(chǔ)之上的，為了達(dá)成共識，必須在相互分割的行政區(qū)域間建立協(xié)調(diào)與合作的組織，并在此基礎(chǔ)上制定具有約束力的政策與制度規(guī)范，實現(xiàn)省際間流域生態(tài)補(bǔ)償組織體系的協(xié)調(diào)管理。《水法》確立了我國對水資源實行流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，并且設(shè)立了長江委員會、黃河水利委員會、珠江水利委員會等流域管理機(jī)構(gòu)，它們是水利部的派出機(jī)構(gòu)，代表水利部行使所在流域內(nèi)的水行政主管職責(zé)。但是，在實踐中，由于沒有明確流域管理和區(qū)域管理的關(guān)系，流域管理機(jī)構(gòu)無法對流域真正進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理，流域管理機(jī)構(gòu)的水資源管理與開發(fā)職能在實踐中沒有得到實質(zhì)性的履行，甚至受到事實上的架空。流域管理機(jī)構(gòu)無力承擔(dān)跨部門、跨省域的流域問題的綜合協(xié)調(diào)與管理任務(wù)，這就導(dǎo)致我國目前沒有一個有效的機(jī)構(gòu)能夠協(xié)調(diào)上下游省份之間的利益關(guān)系的平臺。
（三）缺少配套的財政制度
跨省流域生態(tài)補(bǔ)償實質(zhì)上就是流域上下游地區(qū)政府之間部分財政收入的重新再分配，需要通過地方政府組織的各項財政收入以及省際間橫向財政轉(zhuǎn)移支付作為其財力和制度保障。然而，按照現(xiàn)行的分稅制財政體制，首先存在的問題是地方財力的普遍不足，難以保障跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行嵤?。?011 年的財政數(shù)據(jù)為例，2011 年全國公共財政預(yù)算收入10.37 萬億元，其中，中央本級收入5.13 萬億元，地方本級收入5.24 萬億元，[4]這就意味著，中央政府擁有全國大部分財力卻只負(fù)責(zé)較少的事務(wù)支出，地方政府用較少的財力要處理大部分的事務(wù)支出，出現(xiàn)了財權(quán)與事權(quán)不對稱的尷尬局面。其次是地方橫向轉(zhuǎn)移支付受到制約。我國建立的是中央對地方以及省對基層的財政縱向轉(zhuǎn)移支付制度，財政轉(zhuǎn)移支付只能縱向?qū)嵤?，橫向支付受到限制。雖然以中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付開展的生態(tài)補(bǔ)償取得了積極成效，但僅靠縱向補(bǔ)償?shù)姆绞讲荒芷毡榻鉀Q上游地區(qū)的發(fā)展問題，其根本出路還在于建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償必須以省際間的橫向財政轉(zhuǎn)移為支撐，否則，即使確定了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和額度，由于財政體制的限制，將在很大程度上影響資金的籌集、調(diào)配和運(yùn)作。
四、建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律建議
（一）確立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆傻匚?/h3>
生態(tài)補(bǔ)償法律制度嚴(yán)重缺失，各地生態(tài)補(bǔ)償實踐缺乏明確的法律依據(jù)，嚴(yán)重阻礙了我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展進(jìn)度。因此，必須加快推進(jìn)《生態(tài)補(bǔ)償條例》的出臺?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》應(yīng)該對補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、資金來源以及責(zé)任追究等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，并以此為依據(jù)，進(jìn)一步詳盡流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┘?xì)則?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償涉及不同省際區(qū)域，利益復(fù)雜，協(xié)調(diào)阻力大，需要頂層設(shè)計，建議在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┘?xì)則中應(yīng)該對跨省流域生態(tài)補(bǔ)償作出專門規(guī)定，對跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容進(jìn)行明確。
首先，明確跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。流域生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償主體的清晰界定是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡蚤_展的前提。在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，涉及兩個主體，一個是補(bǔ)償主體，即生態(tài)環(huán)境的受益者；一個是補(bǔ)償接受主體，即生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、貢獻(xiàn)者。[5]具體到跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，相鄰省政府簽訂流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的方式，是目前進(jìn)行省際間進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罴逊绞?該方式經(jīng)過流域上下游政府間相互博弈，使上下游區(qū)域的生態(tài)利益分配更加合理。以此來確定跨省流域補(bǔ)償主體，宏觀層面上應(yīng)是上下游省級政府。從微觀層面看，流域內(nèi)各地區(qū)企業(yè)、個人也是受益主體，因此也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。我國實施跨省生態(tài)補(bǔ)償還沒有豐富的經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)前行政體制，確定省級政府成為省際間生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w更具有可操作性。
其次，確立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。探索建立適合我國國情的跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能發(fā)揮效能的關(guān)鍵所在。總結(jié)我國流域生態(tài)補(bǔ)償實踐的初步經(jīng)驗，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計應(yīng)該分為兩類：水源地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和省際間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是基于上游流域環(huán)境保護(hù)成本和機(jī)會損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括水源地為改善流域環(huán)境的直接投入、林業(yè)生態(tài)投入、退耕耕地?fù)p失及發(fā)展權(quán)限損失等四種環(huán)境保護(hù)成本,以此標(biāo)準(zhǔn)核算的補(bǔ)償金額往往比較大，建議由國家和下游政府共同負(fù)擔(dān)。省際間補(bǔ)償一般是以流域的面積、流量、水質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償金額的計算30%依據(jù)流域面積，70%依據(jù)水質(zhì)和水量，當(dāng)流域內(nèi)水質(zhì)、水量達(dá)到既定目標(biāo)時，下游區(qū)域應(yīng)該對上中游區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償；[6]反之，當(dāng)流域內(nèi)水質(zhì)、水量沒有達(dá)到既定目標(biāo)時，上中游區(qū)域應(yīng)該對下游區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償。
第三，建立靈活跨省流域生態(tài)補(bǔ)償方式。從法律上確立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制并不意味著一定要發(fā)生生態(tài)補(bǔ)償，一定要以政府間橫向財政支付轉(zhuǎn)移的方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。我國跨省流域上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平往往存在梯度差異，上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后；下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，對上游來水的水質(zhì)、水量要求較高；此時，下游政府對上游政府的資金補(bǔ)償固然重要，但資金補(bǔ)償僅僅是一種“輸血式”的補(bǔ)償方式，不能從根本上解決上游地區(qū)的發(fā)展問題，最理想的方式是形成上下游區(qū)域聯(lián)動、綜合管理、共同保護(hù)的格局。可見，流域上下游政府通過協(xié)商確定生態(tài)補(bǔ)償，但協(xié)商的結(jié)果不一定是財政撥款的方式，很可能是水量的調(diào)配、共建共享區(qū)、產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃或者是“異地開發(fā)模式”等。
（二）構(gòu)建跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶崿F(xiàn)機(jī)制
流域是一個不可分割的完整的生態(tài)系統(tǒng)，從流域的整體性出發(fā)，以流域為基本單位對流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理是各國進(jìn)行流域進(jìn)行管理的成功經(jīng)驗?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償涉及省際之間的利益的協(xié)調(diào)，要突破行政區(qū)域的限制，就必須以有效的地方合作為基礎(chǔ)。基于目前我國流域管理的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，建立高效、權(quán)威、科學(xué)的流域管理機(jī)構(gòu)是跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡詫崿F(xiàn)的組織保障。具體來講，應(yīng)從以下幾個方面著手：
第一，明確流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域管理的關(guān)系，即明確流域管理機(jī)構(gòu)同其他具有流域管理權(quán)力的部門的關(guān)系。只有法律明確界定流域管理機(jī)構(gòu)與其他部門的關(guān)系，才能使流域管理機(jī)構(gòu)對流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與科學(xué)管理，才能協(xié)調(diào)好地方與國家，地方與地方之間的關(guān)系，使流域內(nèi)的各地區(qū)和個部門互相配合，形成良好的流域管理態(tài)勢。
第二，賦予流域管理機(jī)構(gòu)更多職能。流域管理比較復(fù)雜，往往跨越多行政區(qū)域，涉及社會、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境多部門、多領(lǐng)域，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出水利機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，所以應(yīng)該賦予流域管理機(jī)構(gòu)更多的職能。職能健全的流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該能夠突破行政區(qū)域限制，統(tǒng)籌流域內(nèi)水、土氣、森林、草原、礦產(chǎn)資源等各個環(huán)境資源要素，全面、系統(tǒng)、實際分析流域問題、提出建議。
第三，建立流域管理的公眾參與制度。公眾參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制應(yīng)該包括實體和程序兩方面。實體方面，在流域管理中，應(yīng)該建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場運(yùn)作和用水戶參與管理的運(yùn)行模式，促使相關(guān)政府部門在進(jìn)行流域管理的過程中，采取民主與協(xié)商的形式，與相關(guān)利益主體進(jìn)行合作式的管理，切實保障公眾的監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。程序方面，應(yīng)該保障公眾知情權(quán)、異議權(quán)、申訴權(quán)。流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將相關(guān)法規(guī)政策、流域規(guī)劃、污染狀況及時向社會公布，建立聽證制度，進(jìn)一步拓寬公眾參與的范圍和途徑。
第四，構(gòu)建跨省流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商平臺。上一級政府作為流域這一“公共物品”的中間人，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)流域上下游之間的利益關(guān)系，構(gòu)建上下游政府流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商平臺。[7]目前，我國大多數(shù)跨省流域都建立了流域管理機(jī)構(gòu)，建議在流域管理機(jī)構(gòu)中增設(shè)流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，從而搭建省際間的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商平臺。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)充當(dāng)?shù)氖恰爸虚g人”的角色，職責(zé)是協(xié)商、監(jiān)督和管理流域生態(tài)補(bǔ)償工作。省際間政府的關(guān)系，應(yīng)該以公平競爭、協(xié)同合作、互通有無、互相支援、共同發(fā)展為主要內(nèi)容，而且要以自覺自愿為原則。流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)構(gòu)通過召開廳長聯(lián)席會議等方式，協(xié)調(diào)利益相關(guān)之間的矛盾，促成協(xié)商雙方達(dá)成共識。
（三）完善跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦Ｕ现贫?/h3>
跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，必須以足夠的財力和健全的財政制度作為保障。首先，中央政府應(yīng)該確保地方政府財權(quán)與事權(quán)的平衡。按照現(xiàn)行的分稅制財政體制，在地方政府財政收入不足以履行其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，出現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)不匹配時，中央政府應(yīng)該通過縱向轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地方財力的不足。同時，應(yīng)該逐步增加地方政府財力，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的沖突。其次，建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度是解決跨省流域生態(tài)補(bǔ)償資金來源的重要途徑，流域上下游經(jīng)過反復(fù)的利益博弈，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的環(huán)境受益地區(qū)向貧困的保護(hù)地區(qū)橫向財政轉(zhuǎn)移支付，使生態(tài)受益者和保護(hù)者在成本和收益分擔(dān)與享受上達(dá)到公平，實現(xiàn)流域資源利益共享和流域保護(hù)責(zé)任共擔(dān)。最后，建立生態(tài)補(bǔ)償資金專門賬戶。設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償資金專項賬戶，成立流域生態(tài)補(bǔ)償專項基金，將中央政府轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償資金、省級財政支付的生態(tài)補(bǔ)償資金等專項資金列入設(shè)立的生態(tài)補(bǔ)償基金賬戶，實行專款專用。資金的使用應(yīng)該在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，由流域上下游政府共同協(xié)商，形成生態(tài)補(bǔ)償專項資金的預(yù)算。預(yù)算可以分為二個部分：一部分資金，直接劃入上游政府，由上游政府對本行政區(qū)內(nèi)為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)者和發(fā)展受到限制的地區(qū)、企業(yè)，個人直接進(jìn)行補(bǔ)償；還有一部分資金，直接通過基金會或?qū)ｍ椯Y金，形成流域的生態(tài)治理和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目。
[1]陜甘率先實施全國首例省際生態(tài)補(bǔ)償[EB/OL].http://news.163.com/11/1231/18/7MKG806N00014JB6.htm.
[2]程志良,王立武.中國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)入操作階段[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/tech/2012-01/29/c_122624859.htm.
[3]曾 娜.流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實踐與反思[J].云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2010（8）：38.
[4]中國地方財政收入首次超過中央[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-03/08/c_122810557.htm.
[5]田義文,王寧軍.論生態(tài)補(bǔ)償“誰保護(hù)、誰受益、獲補(bǔ)償”原則的確立[J].理論導(dǎo)刊，2007(7)：28.
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[7]張 郁,丁四保.流域生態(tài)補(bǔ)償中的協(xié)商機(jī)制研究[J].世界地理研究，2008（6）：158.
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