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供排水項目特許經(jīng)營權(quán)的授予主體及其監(jiān)管

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自1997年國家計委批準了第一個城市供水基礎(chǔ)設(shè)施BOT試點項目——成都自來水廠六廠項目以來，我國市政公用事業(yè)從政府壟斷到逐漸進入市場化已經(jīng)有近9年的時間了，2004年3月19日，建設(shè)部126令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》頒布后，水務(wù)項目尤其是污水項目的市場化進程在2004、2005兩年間進展很快，國內(nèi)外水務(wù)公司或看好水務(wù)市場的投資公司開始了國內(nèi)水務(wù)市場領(lǐng)地的爭奪。然而我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營行業(yè)尚未形成一個完整的法律框架，目前的主要法律依據(jù)就是建設(shè)部126令及各地方頒布的地方特許經(jīng)營管理辦法。特許經(jīng)營項目的相關(guān)主體，無論是政府方、投資方、融資方、監(jiān)管方等對項目運作和運營中的許多問題都有一些困惑。

根據(jù)建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，特許經(jīng)營權(quán)的授予主體是縣級以上人民政府。各省市也制訂了地區(qū)的特許經(jīng)營管理辦法，這些辦法對授權(quán)主體的闡述內(nèi)容各有不同，但對特許經(jīng)營的授權(quán)主體的理解基本上是一致的，那就是各級人民政府，根據(jù)固定資產(chǎn)投資項目審批權(quán)限范圍內(nèi)確定本區(qū)域內(nèi)的實施特許經(jīng)營的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，并授權(quán)相關(guān)主管部門進行組織實施。隨著市政公用事業(yè)改革的推進，各地區(qū)特許經(jīng)營項目的開展，客觀上需要政府迅速建立一套與之相應(yīng)的監(jiān)管體制。

1 政府監(jiān)管的出發(fā)點和目的要明確

供排水屬于市政公用事業(yè)，是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)和生活提供普遍服務(wù)的行業(yè)，直接關(guān)系到公眾利益和老百姓的生活質(zhì)量，隨著國家對市政公用事業(yè)的市場化推進，特許經(jīng)營成了目前供排水市場化的主要形式。政府的角色從市政公用的服務(wù)方轉(zhuǎn)化為委托方，同時政府又要代表公眾利益對特許經(jīng)營事業(yè)進行監(jiān)管。

建設(shè)部于2005年發(fā)布了《建設(shè)部關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，強調(diào)充分認識加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的重要意義，在推進市政公用事業(yè)市場化進程中，始終堅持代表最廣大人民群眾的根本利益，把加強市政公用事業(yè)監(jiān)管擺到重要的議事日程，落實監(jiān)管責(zé)任，抓好監(jiān)管工作，促進市政公用事業(yè)的健康發(fā)展。然而國內(nèi)有很多項目，招商方過分強調(diào)資產(chǎn)的增值，從而導(dǎo)致水價過高，最終來承受提價負擔(dān)的還是老百姓。同時政府反過來又強調(diào)監(jiān)管，對特許經(jīng)營項目的運營主體進行管理上的控制和成本的嚴格監(jiān)管。但事實上，特許經(jīng)營是一種契約經(jīng)濟，各市場主體之間的所有行為均按契約進行，特許經(jīng)營項目就是特許經(jīng)營協(xié)議和所有的附屬協(xié)議，雙方的權(quán)利和義務(wù)已經(jīng)被界定的清楚和明確，而監(jiān)管應(yīng)該就是保證協(xié)議條款的履行，這一點應(yīng)該作為監(jiān)管根本的出發(fā)點。同時政府不應(yīng)該僅是盯住投資運營商的成本，為制訂價格做依據(jù)等。

根據(jù)對行業(yè)以及項目的調(diào)研，可以得出對初始水價影響最大的是資產(chǎn)的評估價值或者是初始總投資，現(xiàn)在各環(huán)保公司做BOT項目強調(diào)，在建設(shè)自來水廠和污水廠過程中要將功能性放到第一位，非經(jīng)營性資產(chǎn)盡量減少。運營成本的節(jié)約體現(xiàn)的是一個運營公司的管理水平和技術(shù)水平，是其盈利的核心競爭力所在，政府應(yīng)當重視的是初始價格的確定。供排水的服務(wù)費價格，屬于政府指導(dǎo)價，而非市場價，受控于政府物價部門，同時依據(jù)雙方確認的調(diào)價公式來進行價格的微調(diào)，除非有特殊原因，這個價格調(diào)整是比較小的。

同樣是服務(wù)于公眾的通信事業(yè)，政府是否代表公眾履行了監(jiān)管業(yè)務(wù)呢，老百姓最有發(fā)言權(quán)，這樣做一個對比就是想說明一下，公用行業(yè)政府監(jiān)管是應(yīng)當有的，但出發(fā)點要明確，監(jiān)管是手段而不是目的，一方面要切實從人民群眾的根本利益出發(fā)，另一方面也要考慮市政公用事業(yè)改革推進的動力，也就是投資人的積極性。不能過多干涉運營商的經(jīng)營，盯住運營成本不放。

供排水監(jiān)管的目的無非是從數(shù)量和質(zhì)量兩方面，和協(xié)議要求是一致的。水質(zhì)有國家環(huán)保部門依法監(jiān)管，水量有協(xié)議甲方監(jiān)管，不知政府監(jiān)管還要監(jiān)管什么。

2 建立政府監(jiān)管的法律依據(jù)和監(jiān)管規(guī)范

政府監(jiān)管應(yīng)當有立法依據(jù)，而且應(yīng)當至少與市政公用事業(yè)的改革同步。在發(fā)達國家，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的改革過程中，政府監(jiān)管體制是根據(jù)產(chǎn)業(yè)改革的目標而事先建立的。通過專門的立法授權(quán)而非間歇性的行政改革所產(chǎn)生的監(jiān)管機構(gòu)成為推動產(chǎn)業(yè)組織變革，監(jiān)控市場秩序，完善監(jiān)管方式的權(quán)威組織。與此相對照，我國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)改革,直到現(xiàn)在，仍然往往習(xí)慣于以事先缺乏廣泛討論的目標模糊的改革政策取代立法，使得政府監(jiān)管體制的建設(shè)難以在規(guī)范的法律框架內(nèi)得以明確和穩(wěn)定的進行。

因此，不但產(chǎn)業(yè)組織的改革缺乏整體預(yù)見性,而且由于監(jiān)管體制建設(shè)的滯后，某些已有的改革也無法達到其合理的目標。政府、消費者、運營企業(yè)及投資者等相關(guān)利益團體之間難以建立起一種激勵相融和共贏的良好機制。

3 成本監(jiān)管與調(diào)價之間的相互關(guān)系

目前政府監(jiān)管的主要目的是對市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的成本監(jiān)管。與一般的競爭性行業(yè)不同，城市供排企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)屬于準公共產(chǎn)品。由于水價受到政府的嚴格管制，企業(yè)不能通過市場的杠桿作用來調(diào)整水價，以支付實際的服務(wù)成本和收益。調(diào)價的方法一般是在特許經(jīng)營協(xié)議或其附屬協(xié)議中約定一個調(diào)價公式，一般以兩年為周期或根據(jù)成本構(gòu)成要素的變化幅度作為啟動調(diào)價公式的條件，由雙方根據(jù)成本變化情況，進行調(diào)整。

但在實際調(diào)價過程中，政府監(jiān)管部門及物價管理部門往往要求查看企業(yè)的財務(wù)報表，解析污水運營企業(yè)污水處理的實際成本，并不是完全依據(jù)物價變化及費率變化來進行調(diào)價，這勢必影響水務(wù)運營企業(yè)進行節(jié)能降耗降低成本的積極性，因為成本控制得過低反而影響水價的上調(diào)，降低企業(yè)的利潤空間?？赡軙a(chǎn)生與政府激勵經(jīng)營和作業(yè)者改進技術(shù)、開源節(jié)流、降低成本的初衷相悖的局面。因此，政府應(yīng)慎重考慮對特許經(jīng)營項目經(jīng)營者的成本進行合理監(jiān)管。應(yīng)當制定相應(yīng)的標準和定額并結(jié)合項目協(xié)議約定的前提去衡量運營企業(yè)的合理成本，充分尊重特許經(jīng)營協(xié)議在特許經(jīng)營項目中的作用，以協(xié)議約定為根本出發(fā)點。政府在協(xié)議談判和簽署過程中應(yīng)當充分考慮監(jiān)管需要，事先將其反映到協(xié)議內(nèi)容中去，做到監(jiān)管有理有據(jù)，而且切實可行，而不是要強加給運營商和項目運營實體。

4 結(jié)語

對于特許經(jīng)營項目，從企業(yè)的角度來看，政府既是特許經(jīng)營權(quán)的授予主體，又是特許經(jīng)營項目的監(jiān)管方，擁有球員和裁判員的雙重身份。通過對行業(yè)的廣泛調(diào)研和項目的具體運作經(jīng)驗，我們嘗試提出一個大膽的設(shè)想供政府及相關(guān)研究機構(gòu)探討，即對于市政公用特許經(jīng)營項目的監(jiān)管可以成立獨立于政府和企業(yè)之外的第三方協(xié)會組織來管理，該行業(yè)協(xié)會的成員可以來自于政府主管部門成員、享受市政公用設(shè)施服務(wù)并支付費用的群體，即社會公眾及投資運營方的代表。這樣既不會有失公平，也可以解決政府多重身份的予盾。