牛文澤

（中國水務(wù)投資有限公司，北京 100053）

近年來，大江大河大湖的治理雖然取得了明顯的成就。但長(zhǎng)期以來，由于投資能力有限，對(duì)大江大河大湖清淤疏浚工程投資不夠充分，致使河道、河口及湖泊淤積不斷加重，防洪能力降低。加快水利疏浚業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮其在水利工作的應(yīng)有作用，已引起國家和政府相關(guān)部門高度重視。

在國家發(fā)展與改革委員會(huì)第40號(hào)令發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》中，江河湖庫清淤也已被列為水利行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中鼓勵(lì)類的發(fā)展方向和重點(diǎn)。當(dāng)前，水利疏浚工作面臨良好的發(fā)展機(jī)遇，因此，分析水利疏浚的現(xiàn)狀和存在的問題，提出解決問題的應(yīng)對(duì)措施和建議具有重要意義。

1 當(dāng)前水利疏浚實(shí)施情況分析

1.1 水利疏浚投資情況

為落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于災(zāi)后重建、整治河湖、興修水利的若干意見》（中發(fā)[1998]15號(hào)）確定的河湖疏浚和挖泥船建造任務(wù)，1999年6月，原國家計(jì)委、水利部下發(fā)了《關(guān)于做好河湖疏浚和挖泥船建造工作的通知》（計(jì)投資[1999]711號(hào)），明確了河湖疏浚和建造挖泥船項(xiàng)目的具體要求和任務(wù)，同時(shí)印發(fā)了《挖泥船建造和河湖疏浚工程項(xiàng)目管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱：《管理辦法》）。

根據(jù)《管理辦法》，挖泥船建造項(xiàng)目由政府統(tǒng)一采購實(shí)施，按照基本建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理，并采取公開招標(biāo)的方式選擇設(shè)計(jì)和生產(chǎn)廠家。

項(xiàng)目自1999年11月開始實(shí)施，至2003年底全部完成，共建造8種規(guī)格53艘挖泥船及配套附屬設(shè)施，其中 35艘挖泥船由國內(nèi)設(shè)計(jì)建造，18艘由國外設(shè)計(jì)并進(jìn)口主要部件在國內(nèi)建造。上述挖泥船自2001年5月陸續(xù)投入使用以來，已累計(jì)完成清淤疏浚量1.2億m3, 較好地發(fā)揮了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

“百船工程”實(shí)施后，國家加大了對(duì)大江大河的整治力度，水利投入持續(xù)增加，僅“十五”期間，中央水利建設(shè)投資為1695億元，是“九五”時(shí)期的1.33倍。水利投資的大幅度增加，不僅加強(qiáng)了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且也有力地推動(dòng)了清淤疏浚工作的開展，僅1999～2004年國家下達(dá)的河湖清淤疏浚投資37.5億元，完成總工程量2.6億m3。

1.2 水利疏浚實(shí)施效益分析

1.2.1 疏浚工程提高防洪能力

河湖疏浚后，洪道行洪能力增強(qiáng)，流速加大，水流挾沙力加大，便于泥沙輸送，有效減緩了河湖的淤積，擴(kuò)大了河湖庫容，延長(zhǎng)河湖使用壽命。而且由于河湖疏浚工程實(shí)施以后，加高加固了防洪大堤，提高了大堤的防洪能力。從實(shí)施的河湖疏浚典型工程來看，實(shí)施清淤疏浚能夠有效地提高河湖防洪能力。

1.2.2 疏浚工程改善生態(tài)環(huán)境

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人類生存環(huán)境日益遭到破壞，特別是水環(huán)境污染問題日趨突出，我國以控制湖泊富營養(yǎng)化為目的，在昆明滇池、常州竺山湖、杭州西湖等湖泊進(jìn)行了疏浚。

疏浚工程的實(shí)施均改善了疏浚水域的污染狀況，其中滇池草海污染底泥疏浚一期工程實(shí)施后，草海水質(zhì)得到明顯改善，透明度由疏浚前的0.37cm增加到疏浚后的 80.00cm，且消除了草海疏浚前的水質(zhì)惡臭現(xiàn)象[1]。竺山湖生態(tài)疏浚工程有效遏制和減少了疏浚水域富營養(yǎng)化和“湖泛”現(xiàn)象。杭州西湖底泥清淤工程降低了西湖底泥各層沉積物中的有機(jī)物、氮和磷含量均有明顯的下降。

1.2.3 疏浚工程改良土地資源

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得人多地少與土地后備資源不足的問題更加突出，建設(shè)用地與耕地保護(hù)之間的矛日益尖銳。一方面，城鄉(xiāng)開發(fā)需要大量的基本建設(shè)用地；一方面，國家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)之地，不允許侵占基本農(nóng)田，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。河湖疏浚不僅可以改善河道環(huán)境、改變城鄉(xiāng)面貌，而且河道疏浚土方可與土地平整、吹填廢塘、灘涂造田，公路建設(shè)等相結(jié)合，既可有效解決大量棄土，降低疏浚成本，又能改善土壤質(zhì)地，可以做到“一土多用”。

1.2.4 疏浚工程其他效果

實(shí)施河湖疏浚除了能夠提高防洪能力，改善生態(tài)環(huán)境和土地資源外，河湖疏浚挖深河道，提高了河道通航能力。同時(shí)，城市河湖疏浚美化了環(huán)境、促進(jìn)了當(dāng)?shù)匚幕?、旅游的發(fā)展，提升了當(dāng)?shù)鼐用裆钏健?/p>

2 水利疏浚存在的主要問題

2.1 疏浚行業(yè)資金投入單一且缺乏連續(xù)性

目前，我國水利疏浚行業(yè)資金投入機(jī)制存在的主要問題是資金來源渠道單一，其資金投入主要來自中央以及地方配套資金。

由于我國江河湖庫淤積量基數(shù)巨大且淤積速度不斷增加，現(xiàn)有的清淤能力遠(yuǎn)不能滿足每年河湖淤積增長(zhǎng)量，投資需求巨大，僅僅依靠政府性投入顯然不夠。

在國家建設(shè)資金投入有限的情況下，一些地區(qū)的清淤工程缺乏連續(xù)性，后續(xù)配套管理資金不能跟上，造成一些地區(qū)淤積反復(fù)出現(xiàn)，淤積工程效益很難發(fā)揮。

2.2 水利疏浚行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展滯后

隨著疏浚項(xiàng)目的不斷拓展，疏浚技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中如工程質(zhì)量驗(yàn)收、尾水處理等很多內(nèi)容急需修訂。特別是生態(tài)疏浚的實(shí)施，使得環(huán)保疏浚技術(shù)及規(guī)范等也急需編寫。此外，與交通部門相比，水利疏浚定額偏低，加上水利疏浚市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，疏浚企業(yè)多數(shù)都在標(biāo)底的 94%中標(biāo)，企業(yè)利潤微薄，整個(gè)內(nèi)河水利疏浚行業(yè)舉步維艱[3]，已成為阻礙水利疏浚行業(yè)發(fā)展的重要因素。

2.3 水利疏浚企業(yè)技術(shù)裝備落后

我國水利疏浚企業(yè)大部分疏浚裝備年久失修，老化嚴(yán)重，跟不上現(xiàn)代疏浚形勢(shì)的需要，亟待整合更新。國有疏浚企業(yè)由于歷史的原因，船舶設(shè)備老化的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。因此，一方面不得不加大老舊設(shè)備的維護(hù)性費(fèi)用，另一方面這些設(shè)備的燃油、潤滑油消耗量也在不斷增加，船舶的生產(chǎn)效率不高，新技術(shù)引入不夠，造成疏浚生產(chǎn)效率低和施工壽命短，施工成本相應(yīng)加大。盡管國家于 1999年實(shí)施了“百船工程”，國內(nèi)疏浚設(shè)備能力大大提高，挖泥船的設(shè)計(jì)建造水平也不斷提高，但與國外先進(jìn)設(shè)備的差距還很大。

2.4 疏浚規(guī)劃編制工作滯后

目前，從中央、流域到地方，各級(jí)水行政管理部門沒有明確的水利疏浚管理職能，水利疏浚長(zhǎng)期以來缺乏有效的行業(yè)管理，造成了沒有相應(yīng)部門組織編制全國江河、湖庫、河口等水利疏浚規(guī)劃，使得一些江河湖庫疏浚缺乏依據(jù)，水利疏浚行業(yè)發(fā)展滯后。

3 水利疏浚發(fā)展的對(duì)策分析

3.1 建立多渠道、多層次、全社會(huì)參與的資金籌措機(jī)制

由于疏浚行業(yè)具有一定的公共產(chǎn)品屬性或準(zhǔn)公共屬性（公益性），具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、低收益等特點(diǎn)，投資來源主要依靠政府投入。

由于水利疏浚資金需求較大，僅僅靠政府投入遠(yuǎn)不能滿足要求，應(yīng)堅(jiān)持和完善多渠道、多層次、全社會(huì)籌措水利疏浚建設(shè)資金，按照水利工程分級(jí)管理的原則，采取政府支持與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的辦法籌集資金。

各級(jí)政府要加大對(duì)疏浚的投入力度，發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，并制定設(shè)備、定額補(bǔ)貼等方面的扶持，同時(shí)還應(yīng)拓寬思路，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與，將水利疏浚與生態(tài)旅游開發(fā)、城市建設(shè)等營利性項(xiàng)目結(jié)合起來，通過稅收優(yōu)惠、土地資源補(bǔ)償?shù)却胧?，吸引社?huì)資本與江河湖庫的疏浚建設(shè)。

3.2 加大政府性基金投入力度,建立水利疏浚建設(shè)基金

在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，通過政府性基金的征收，定向用于支持某些公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展，大大緩解了國家財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金的不足，有效緩解了能源、交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)的資金瓶頸，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1997年國務(wù)院建立了水利建設(shè)基金（國發(fā)[1997]7號(hào)），分中央水利建設(shè)基金和地方水利建設(shè)基金，前者主要用于大江大河的清淤除障及流域內(nèi)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)等；后者主要用于地方中小河流、湖泊的治理等。

從水利部統(tǒng)計(jì)來看，1999～2004年用于水利疏浚的中央非經(jīng)營性基金只有500萬元?？紤]到水利疏浚建設(shè)的重要意義，在現(xiàn)有水利建設(shè)基金總量萎縮的前提下，可以考慮由水利部會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部建立水利疏浚建設(shè)基金，并將其納入政府財(cái)政預(yù)算管理，以滿足水利疏浚行業(yè)資金需求。

3.3 加強(qiáng)水利行業(yè)組織管理,完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，全國性水利疏浚行業(yè)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)還沒有組建，相關(guān)工程建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)體系還不夠完善，特別是生態(tài)疏浚清淤對(duì)設(shè)備、工藝、技術(shù)等要求很高，目前相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還處于空白階段。因此，建立水利疏浚行業(yè)業(yè)務(wù)管理組織，完善水利疏浚行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)十分緊迫。

建議水利部門盡快建立水利疏浚行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)疏浚清淤業(yè)務(wù)管理，牽頭技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)、科研院所，完善水利疏浚相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是盡快建立生態(tài)清淤技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，通過建立市場(chǎng)準(zhǔn)入或認(rèn)證制度，引導(dǎo)疏浚企業(yè)重組合并，推動(dòng)水利疏浚事業(yè)健康發(fā)展。

3.4 加大國有疏浚企業(yè)扶持,打造疏浚行業(yè)示范基地

在國內(nèi)疏浚市場(chǎng)需求十分旺盛的環(huán)境下，國有疏浚企業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，民營疏浚企業(yè)逐步崛起，國外疏浚公司也加快了對(duì)中國疏浚市場(chǎng)的滲透。但是，無論發(fā)生怎樣的變化，“國有大型疏浚企業(yè)是中國疏浚事業(yè)的脊梁”依舊是不爭(zhēng)的事實(shí)。

建議政府有關(guān)部門加大對(duì)國外先進(jìn)疏浚技術(shù)和設(shè)備的引進(jìn)，以提高國內(nèi)整體疏浚水平。同時(shí)，在國內(nèi)扶持建立起若干疏浚產(chǎn)業(yè)基地，如在內(nèi)地、沿海等根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌男枨筇攸c(diǎn)進(jìn)行專業(yè)性、區(qū)域性規(guī)劃若干研制基地，從而更好更強(qiáng)地服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

3.5 完善疏浚規(guī)劃制定的建議

水利疏浚規(guī)劃是開展江河湖庫疏浚的依據(jù)，水利部門應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，組織力量做好疏浚的基礎(chǔ)性工作，摸清淤積狀況，應(yīng)結(jié)合水利行業(yè)特點(diǎn)，即防汛、引水的需要等，制定水利疏浚發(fā)展規(guī)劃和分年度實(shí)施計(jì)劃。

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