□杭 東

一、我國農村水利管理現狀

（一）農村人口飲水安全形勢

隨著農村經濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度的不斷提高，工業(yè)排放、生活排污不斷增大，農村人口飲水安全形勢不容樂觀。按照水利部和衛(wèi)生部制定的《農村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系》，我國農村供水的總體水平不高，農村飲用水符合農村飲水衛(wèi)生準則的比例為66%，還有34%的人口飲用水達不到要求。這對全面建設小康社會，提高農村人民群眾生活水平是一個很大的挑戰(zhàn)。

一些已建成飲水工程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村屯，產權管理主體沒落實，管理責任不明確，相當一部分工程有人用無人管，特別是村屯的供水工程，水價過低，有的就是免費供水，工程無人、無錢維護。

（二）農村水利基礎設施

農田水利基本建設發(fā)展很不平衡，山區(qū)、沿海地區(qū)差別很大。有很大一部分地區(qū)農田水利防洪排澇標準還相當低，不足5年一遇；有不少土地還是引不進、灌不上、排不出的“實心田”；渠系配套差，存在“用不出水”的問題，基本上還是靠天吃飯；建設緩慢，存在“無水可用”的問題。目前小型農村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，灌排設施不全，工程老化失修，運行效益衰減，不但難以支撐農業(yè)的進一步發(fā)展，而且也不利于水資源的可持續(xù)利用。

（三）農村水利建設

近年來，全國各地不斷遭受干旱、洪澇災害的襲擊，河道斷流、水庫干枯、農田龜裂、數以萬計人口的飲水告急。各級財政對農村水利工程投入十分有限，中央對水利的投入重點主要是大江大河重點工程以及大中型水庫除險加固和灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套改造。地方對農村水利工程的投入只是“杯水車薪”。

（四）農村生態(tài)和水環(huán)境

一方面，農村水土流失尚未得到有效遏制，邊治理邊破壞的現象依然存在；另一方面，農村的水環(huán)境不斷惡化，不但溝渠、河道遭受工業(yè)廢水和生活垃圾的污染，而且化肥、農藥、除草劑、農膜的大量使用造成的污染也十分嚴重。

（五）農村水利管理體制

長期的計劃經濟體制，造成農村小型水利工程重建輕管現象十分嚴重，影響群眾參與工程建設與管理的積極性。

二、農村水利管理的幾種模式

（一）日本模式

日本自古至今一直延續(xù)著能夠充分調動農民的自律機能及自我管理能力的自治型水管理，存在著反映共同利用、協(xié)同管理原則的農民用水管理組織——村落共同體、水利組合、土地改良區(qū)等。隨著農業(yè)現代化的實現，大規(guī)模、高技術含量的農業(yè)供水系統(tǒng)的形成，又出現了信托型水管理的新形式。在信托型管理體制中，設施的所有權歸國家，管理權委托給專業(yè)技術工作者，使用權歸廣大用水戶，用水戶之間仍有用水合作組織，履行保護農戶利益，反映農民要求，對管理者進行監(jiān)督的職能。信托型管理模式的所有權、管理權、使用權的各得其所，向人們展示著現代化大型農業(yè)水利設施管理的新途徑。

（二）韓國模式

韓國最早于1908年成立了第一個水利組合，現代大規(guī)模、高技術含量的農業(yè)水利設施由農業(yè)基礎公社（KARICO）管理；受益面積在5～10公頃的小區(qū)域的農村水利工程，由各村落的水利管理組織“水利契”進行管理。

（三）臺灣模式

臺灣的農田水利管理主要分為兩大主線，一是農業(yè)水利業(yè)務的行政主管機關——行政院的農業(yè)委員會，另一個是農民用水合作組織農田水利會。前者主要制定政策，對農田水利實行經費補助、業(yè)務指導和監(jiān)督；后者則主要對農田水利設施進行具體的運營管理，提供專業(yè)的農業(yè)土木技術服務，保障農民的用水權益。

我國農村水利管理體制與運行機制的改革實踐與其他國家相比具有特殊性：1.農村水利資產的形成歷史十分特殊；2.面臨著從計劃經濟向市場經濟轉變的特殊轉型期；3.面臨著農業(yè)產業(yè)化潮流與加入WTO 對農業(yè)產生沖擊的特殊背景。

三、農村水務一體化管理

日本、韓國的農業(yè)條件與我國相類似，在總結日本、韓國及臺灣地區(qū)的做法與經驗的基礎上，借鑒其農村水利管理模式，實行農村水務一體化管理，對防洪除澇、農村生產生活用水、供水、排水、污水處理與回用、水環(huán)境、水生態(tài)等一系列涉水事務進行統(tǒng)一管理。

（一）水務一體化的概念與內涵

“水務”一詞是從國外水務公司名稱翻譯演化而來的，如英國的泰晤士水務集團公司等。國外水務公司的服務從最初的供水擴大到水凈化處理、供水管網、排水、污水處理、防洪排澇等，有的甚至擴展到能源、交通、垃圾處理等?！八畡铡币辉~的含義也逐漸從“供水服務”擴展到“涉水事務”。目前我國使用的水務概念有別于水務公司的服務形式，也不同于把由一些部門分別進行治理的城市防洪、城鎮(zhèn)供水、排水、污水處理、航運等方面的事務簡單地劃歸水利的治理范疇，而是指以水循環(huán)為機理、以水資源統(tǒng)一治理為核心的所有涉水事務。

（二）實行農村水務一體化的必要性

1.適應農村經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化程度提高的要求

隨著新農村建設步伐的加快，農村人民生活水平顯著提高，用水需求迅速擴大。由于用水量的增大，廢污水排放量相應增加，對供水、排水能力的需求必然擴大，對水環(huán)境的要求進一步提高，水資源供求的矛盾還將加劇。未來農村的發(fā)展，已經不僅僅要考慮生活、生產用水，同時應考慮生態(tài)用水。從長遠分析，城鄉(xiāng)供水矛盾、洪澇問題、水環(huán)境惡化等安全問題將對新農村建設和農村水利現代化進程產生制約作用。如果水環(huán)境沒有得到有效治理，河網水質沒有得到改善，污水得不到循環(huán)利用，水資源的緊缺將制約農村經濟的發(fā)展。因此，要樹立水資源緊缺的危機感和加強水資源統(tǒng)一管理的緊迫感，把節(jié)約用水放在突出位置，大力推行節(jié)約用水措施，發(fā)展節(jié)水型農業(yè)，建設節(jié)水型農村。

2.適應農業(yè)產業(yè)結構調整的要求

原來農業(yè)生產主要追求糧食產量，以種植水稻、小麥、油菜為主，所配套的水利工程是為了滿足糧食作物生長需要。但是，隨著農業(yè)產業(yè)結構的調整，蔬菜、瓜果、苗木、花卉等灌溉、除漬和抗旱的標準與原有的設施不一致，要求更高。而且農業(yè)產業(yè)結構調整是市場化行為，一家一戶生產模式缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一調整，給農村水利的配套建設帶來了困難。

3.適應傳統(tǒng)水利向可持續(xù)發(fā)展水利轉變的要求

當前我國已經進入經濟全面發(fā)展、城市化進程明顯加快的新的發(fā)展階段，與此同時，洪澇災害嚴重、水資源供需矛盾突出、水環(huán)境惡化等水資源問題也日益成為制約我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素。單純建設、維護與管理水利工程的傳統(tǒng)水利已不能適應經濟社會可持續(xù)發(fā)展對水利工作的新要求，必須在搞好水資源的治理、開發(fā)、利用的同時，特別重視水資源的配置、節(jié)約、保護，以水資源的可持續(xù)利用支持社會經濟的可持續(xù)發(fā)展為目標，以提高用水效率為核心，建設節(jié)水防污型社會。

(三)管理體制與機制

1.管理體制

在管理制度上探索一條符合農村實際的科學辦法，改革原有的農村水利工程管理體制和運行機制，大力推進以農民用水者協(xié)會為主的用水戶參與管理形式等。

在農用水資源管理上逐步確立水權制度，建立農業(yè)水權市場，用經濟杠桿實現水權的轉移。同時，加快農村水務一體化進程，為農用水資源的優(yōu)化配置提供制度保障。在工程管理上，大力推廣多種形式的用水合作組織，鼓勵用水戶參與灌排管理。產權制度要有所創(chuàng)新，努力做到產權明晰，變責任管理為經濟合同管理。在用水制度上，以水價改革為重點，加快建立符合社會主義市場經濟的水價體系。

2.管理組織

轉變管理體制，以村為單位成立農民用水者協(xié)會，實現農村水務的“一家管水”或“一龍管水”。農民用水者協(xié)會是由農民用水戶共同參與的群管組織。通過政府授權將水資源、水服務、水環(huán)境以及防洪除澇的管理和工程設施使用權部分或全部交給用水戶自己民主管理，負責斗渠以下水利工程管理、水費收繳、水事糾紛調處等工作。用水者協(xié)會規(guī)范產生、職責明確，實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，是實現農村水務一體化的有效管理模式。

3.管理措施

切實加強管理，大力推進機制創(chuàng)新，探索工程管理新形式。實行農民用水者協(xié)會管理，加強計劃用水，實行供水計量收費，實現農村水務管理工作健康發(fā)展和農村水資源開發(fā)利用的良性循環(huán)。堅持遵循市場經濟規(guī)律的原則，權責利相統(tǒng)一的原則，有利于節(jié)約用水的原則，水費公平負擔的原則。通過改革，建立起與市場經濟體制相適應，產權明晰、權責明確、高效靈活的農村水務一體化管理體制和運行機制，實現水資源的優(yōu)化配置和高效利用。

（四）農村水務一體化實施步驟

由于我國各地社會經濟發(fā)展水平和城市化進程客觀上存在著差異，在主觀認識和決策上也不盡一致，故在實施農村水務一體化管理改革中，要因地制宜穩(wěn)步推進。根據我國實際情況可分為三種類型地區(qū)：

第一類地區(qū)：經濟發(fā)達地區(qū)，實行農村水務一體化管理，可一步到位。

第二類地區(qū)：經濟欠發(fā)達地區(qū)，可兩步到位。先實現城鄉(xiāng)防洪、排澇、供水、節(jié)水、排水和水資源保護等一體化管理。待條件成熟后，再向供水排水、污水處理及回用一體化管理的高級形態(tài)過渡。

第三類地區(qū)：經濟落后地區(qū)，可先實現地表水和地下水、水量和水質兩方面的統(tǒng)一管理，在此基礎上視實際情況，可像第一類地區(qū)一步到位實行水務一體化管理，也可像第二類地區(qū)那樣分兩步推進水務一體化管理。

四、結語

農村水務一體化管理是一種新生的水資源管理體制，實現了水資源的優(yōu)化配置。它是建立統(tǒng)一的水資源管理體制的有效模式，是農村經濟與社會發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的需要，對社會主義新農村建設、農村水利現代化建設和節(jié)水型社會建設具有重要意義。