劉開清

(甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局 酒泉 735000)

1 引言

討賴河主要流經(jīng)青海省祁連縣、甘肅省張掖市肅南縣、嘉峪關(guān)市、酒泉市肅州區(qū)、金塔縣，是甘肅境內(nèi)的一條跨市界河流。甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局(以下簡(jiǎn)稱“廳討賴河管理局”)成立于1998年，是甘肅省水利廳在討賴河流域甘肅境內(nèi)的派出機(jī)構(gòu)，按照統(tǒng)一管理和分級(jí)管理的原則，統(tǒng)一管理討賴河甘肅省境內(nèi)的水資源和河道。負(fù)責(zé)流域的綜合治理、開發(fā)，管理具有控制性的重要水利工程，承擔(dān)向流域內(nèi)嘉峪關(guān)市、酒泉市肅州區(qū)、金塔縣、農(nóng)墾邊灣農(nóng)場(chǎng)和酒泉鋼鐵集團(tuán)公司調(diào)配水資源的任務(wù)。

從廳討賴河管理局承擔(dān)的職責(zé)看，涉河管理工作應(yīng)在統(tǒng)一管理的范疇之內(nèi)，但由于多方面因素的影響，仍存在超出統(tǒng)一管理范疇情況。

2 存在的問題

2.1 取水許可與管理相分離

廳討賴河管理局現(xiàn)負(fù)責(zé)管理的河道總長(zhǎng)370km，其中討賴河冰溝出山口以下段河道長(zhǎng)86.5km，冰溝出山口以上(甘青交界處至甘肅省張掖市肅南縣與嘉峪關(guān)市交界處)河道處在群山峽谷或平原溝壑之中，河道沿線均有自然形成的堤防，主要為水能開發(fā)聚集之地?，F(xiàn)已建成水電站兩座，分別為鏡鐵山一壩三廠房式電站、冰溝一級(jí)電站。在建電站兩座，分別為東水峽電站、三道灣電站。2008年以前，由于外界對(duì)廳討賴河管理局知曉和了解程度不夠，加上該段河道地處偏遠(yuǎn)，廳討賴河管理局對(duì)該段河道管理得較少。2010年之前的法律法規(guī)明確規(guī)定:水電站取水許可都由地方水行政主管部門審批辦理。因此以上四座電站除三道灣電站的取水許可由甘肅省水利廳辦理外，其余三座都由電站所在地的水行政主管部門辦理，而電站建成之后的運(yùn)行管理卻由廳討賴河管理局負(fù)責(zé)。從已建成水電站運(yùn)行管理情況看，由于取水許可與管理相分離，水電站運(yùn)行既不執(zhí)行廳討賴河管理局制定的相關(guān)制度，也不按照“發(fā)電服從灌溉”的原則進(jìn)行調(diào)峰發(fā)電。水電站隨意蓄水調(diào)峰發(fā)電，在主河道無調(diào)蓄工程的情況下，導(dǎo)致河道來水變化無常，甚至造成河道斷流，嚴(yán)重影響了下游各灌區(qū)正常的農(nóng)業(yè)灌溉用水，尤其在農(nóng)業(yè)灌溉高峰期的4、5月份，由于水電站隨意調(diào)峰常造成河道斷流現(xiàn)象，多次引發(fā)供水矛盾，引起流域內(nèi)各用水單位的強(qiáng)烈不滿，并數(shù)次引起群訪事件，給管理工作造成了很多被動(dòng)。特別是在汛期，由于水電站調(diào)峰改變了來水的自然規(guī)律，水量忽大忽小，對(duì)下游渠道、設(shè)施形成了巨大的安全隱患。

2.2 防汛工作事權(quán)職責(zé)不清，落實(shí)職責(zé)外圍保障無著落

討賴河渠首樞紐至鴛鴦池水庫引水渠口，河道總長(zhǎng)56.5km，其中，嘉峪關(guān)境內(nèi)河道總長(zhǎng)13km，酒泉市肅州區(qū)境內(nèi)河道全長(zhǎng)43.5km，橫跨嘉峪關(guān)、酒泉兩市，處于酒嘉新區(qū)及行政中心連接帶，具有一河連兩市的特點(diǎn)。截至目前，該段河道右岸已經(jīng)建成堤防16.418km，其中，50年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)堤防14.89km(嘉峪關(guān)市區(qū)段6.45 km)，20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)堤防1.528km;左岸現(xiàn)已經(jīng)建成50年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)堤防18.372km(嘉峪關(guān)市區(qū)段6.66 km)，20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)堤防2.6km。以上堤防均由駐地水行政主管部門建設(shè)，但建成后的運(yùn)行管護(hù)均由廳討賴河管理局負(fù)責(zé)。廳討賴河管理局設(shè)有河道管理站，專門從事河道管理工作，管理經(jīng)費(fèi)主要從收取的水費(fèi)中自籌解決。根據(jù)《中華人民共和國防洪法》第三十八條、三十九條的規(guī)定，廳討賴河管理局作為駐地政府的防汛成員單位之一，共同承擔(dān)討賴河主河道的防汛工作。但針對(duì)每年的防汛搶險(xiǎn)，駐地政府防汛機(jī)構(gòu)常以河道主管應(yīng)全權(quán)負(fù)責(zé)防汛工作為由，推脫理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)防汛經(jīng)費(fèi)的下?lián)苤饕允锌h區(qū)為主，作為河道主管機(jī)構(gòu)的廳討賴河管理局，雖負(fù)有對(duì)堤防工程的管理、維修、養(yǎng)護(hù)及確保安全運(yùn)行的職責(zé)，但未明確與職責(zé)相對(duì)應(yīng)的經(jīng)費(fèi)來源渠道，履行職責(zé)所需的外圍保障無著落，即職責(zé)與履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)相脫鉤。

在河道未修建永久性堤防之前，當(dāng)時(shí)的討賴河流域水利管理委員會(huì)將自然堤防進(jìn)行劃片包干，實(shí)行專業(yè)管理和群眾管理相結(jié)合的管理模式。在當(dāng)時(shí)情況下，只存在用工投勞，而不牽扯經(jīng)費(fèi)問題。在2007年以前，由于河道來水量偏少，幾乎未發(fā)生過持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、流量大的洪水，堤防也只是出現(xiàn)過極個(gè)別地段損壞的情形，相應(yīng)的維修工作只是小范圍內(nèi)的修修補(bǔ)補(bǔ)。由于所需資金數(shù)額較小，廳討賴河管理局在無其他防汛經(jīng)費(fèi)來源和能夠負(fù)擔(dān)的情況下，一直靠自行籌集解決。由于河道防洪堤建設(shè)嚴(yán)重不適應(yīng)河道特性等多方面的原因，2007年河道最大流量200m3/s，一次性沖毀防洪堤200多m;2010年河道最大流量192.5m3/s，累計(jì)沖毀防洪堤210余m，基礎(chǔ)被掏空600余m;2011年河道最大流量160m3/s，沖毀防洪堤60多m，沖毀丁壩2座，基礎(chǔ)掏空多處。汛期之后沉重的重建任務(wù)，已遠(yuǎn)超過了廳討賴河管理局的承擔(dān)能力。自2011年開始，省財(cái)政落實(shí)了公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，但主要都用于運(yùn)行50余年的共用骨干工程維修改造，堤防工程的管護(hù)經(jīng)費(fèi)仍然處于空擋。

2.3 河道管護(hù)范圍的確權(quán)劃界工作滯后，河道管護(hù)范圍開發(fā)利用無序

討賴河主河道的確權(quán)劃界工作曾于2006年進(jìn)行過一次，主要是討賴河渠首以下段河道。但自2006年下半年開始的大規(guī)模防洪堤建設(shè)后，河道大幅縮窄，相應(yīng)的管護(hù)范圍有大幅的變動(dòng)，但由于社會(huì)各界對(duì)河道的確權(quán)劃界工作不重視，特別是近些年也未遇到過10年一遇以上的大流量洪水，未進(jìn)行過大規(guī)模的防汛搶險(xiǎn)，因此數(shù)次啟動(dòng)的劃界行動(dòng)均因種種因素而擱淺。對(duì)于管護(hù)范圍無變動(dòng)段的河道，屢次發(fā)生土地權(quán)屬的重疊問題，即國土部門將河道管護(hù)范圍重復(fù)劃撥他用，變更土地用途，尤其是進(jìn)行一些法律法規(guī)明令禁止的活動(dòng)，河道管護(hù)范圍無序開發(fā)的問題尤為突出。

3 思路及建議

3.1 理順討賴河河道取水許可工作的思路和建議

2010年6月，甘肅省人民政府以67號(hào)令發(fā)布了《甘肅省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，自2010年7月1日起施行。《辦法》第三條第二款、第十三條第三項(xiàng)、第十四條第一款對(duì)水電站取水許可的辦理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明確界定。2011年12月，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范水電開發(fā)建設(shè)管理工作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)水電開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理工作提出了具體要求?！掇k法》及《意見》為理順討賴河河道取水許可工作提供了強(qiáng)有力的依據(jù)。根據(jù)《辦法》，冰溝一級(jí)水電站、鏡鐵山一壩三廠房式水電站以及東水峽水電站取水許可應(yīng)由甘肅省水利廳辦理，廳討賴河管理局負(fù)責(zé)審核和監(jiān)督管理，將從根本上解決取水許可與管理相分離的問題。為此，建議廳討賴河管理局以此為契機(jī)，積極與上級(jí)主管部門溝通銜接，爭(zhēng)取盡快落實(shí)河道取水許可規(guī)范管理工作。

3.2 解決防汛工作事權(quán)職責(zé)不清及落實(shí)職責(zé)外圍保障的思路和建議

對(duì)于防汛工作事權(quán)職責(zé)不清的問題，要以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)，通過加強(qiáng)與駐地政府防汛機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，逐步形成共識(shí)。近年來，通過大量卓有成效的工作，取得了一定的收效，達(dá)成了初步的共識(shí):?討賴河河道防汛搶險(xiǎn)及經(jīng)費(fèi)、人員、物資由地方政府防汛機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)組織、供給;?汛后水毀堤防的修復(fù)經(jīng)費(fèi)及修復(fù)工作由廳討賴河管理局負(fù)責(zé)籌集和實(shí)施。

針對(duì)防汛方面的問題，曾經(jīng)一度有人提出，要將討賴河河道交付地方管理，筆者認(rèn)為如果放棄對(duì)河道的管理，將會(huì)出現(xiàn)以下幾個(gè)方面的問題:?廳討賴河管理局將失去大部分公益性職能，如河道管理職能、防汛職能等;?法律法規(guī)授權(quán)的許多職責(zé)即將落空(目前廳討賴河管理局通過公示備案的行政許可事項(xiàng)共計(jì)29項(xiàng)，其中24項(xiàng)涉及到河道行政許可;行政征收事項(xiàng)全部落空);?流域管理機(jī)構(gòu)職權(quán)弱化，權(quán)威性將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在討賴河管理歷程中，1964～1974年是討賴河流域水資源統(tǒng)一管理階段。原討賴河流域水利管理處直接管理討賴河、洪水河、清水河、臨水河灌區(qū)和鴛鴦池水庫工程、灌溉等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了河水、井水、泉水統(tǒng)一調(diào)配，干、支、斗、田間工程配套建設(shè)，水資源效益得到了較好發(fā)揮。但因行政建制改變等原因，原討賴河流域水利管理處直接管理的灌區(qū)、水庫和田間配套工程下放所在縣市管理。從1975年下放至今，35年的運(yùn)行和實(shí)踐證明:當(dāng)初選擇灌區(qū)下放的決策在很大程度上存在失誤之處。主要表現(xiàn)為:?嚴(yán)重影響了水資源應(yīng)有效益及流域整體利益最大化的發(fā)揮;?影響了水資源統(tǒng)一管理和優(yōu)化調(diào)度;?弱化了流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。因此，面對(duì)當(dāng)前討賴河流域水資源管理工作所面臨的種種困難，全局職工都對(duì)流域管理的這段歷史深感遺憾，因此討賴河河道管理工作還必須由廳討賴河管理局擔(dān)負(fù)。對(duì)水毀堤防修復(fù)經(jīng)費(fèi)的籌集，建議廳討賴河管理局要向上級(jí)主管部門作專題報(bào)告，積極溝通銜接，利用財(cái)政部、水利部聯(lián)合出臺(tái)《中央財(cái)政補(bǔ)助中西部地區(qū)、貧困地區(qū)公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)使用管理暫行辦法》的機(jī)遇期，爭(zhēng)取上級(jí)主管部門根據(jù)明確的職責(zé)和《甘肅省實(shí)施河道管理?xiàng)l例辦法》第五章的規(guī)定，明確管護(hù)河道所需經(jīng)費(fèi)的來源渠道:?明確河道日常管理經(jīng)費(fèi)的來源渠道;?明確防汛歲修資金的來源渠道。

3.3 河道管護(hù)范圍的確權(quán)劃界及河道管護(hù)范圍開發(fā)利用工作的建議

2011年11月，水利部研究提出了《關(guān)于貫徹落實(shí)2011年中央一號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議精神進(jìn)一步加強(qiáng)水利建設(shè)與管理工作的指導(dǎo)意見》，其中明確“推進(jìn)水利工程確權(quán)劃界，對(duì)于老工程，先劃界、后確權(quán)，土地權(quán)屬無爭(zhēng)議的確權(quán)，有爭(zhēng)議的劃界;對(duì)于新建工程，把完成確權(quán)劃界作為竣工驗(yàn)收的重要內(nèi)容”;并要求“堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合、人與自然和諧共處的原則，依流域和區(qū)域編制水域岸線利用和采砂管理等規(guī)劃，加快編制完成《河道(湖泊)岸線利用管理規(guī)劃》，為有效利用保護(hù)河道(湖泊)砂石資源和水域岸線資源的提供科學(xué)依據(jù)”。為此，建議廳討賴河管理局一方面要加大宣傳力度，讓全社會(huì)充分了解開展河道劃界工作的重要性及必要性。水利工程土地劃界是指水利工程管理范圍和保護(hù)范圍土地的劃定，明確土地權(quán)屬和管護(hù)責(zé)任，目的是為了確保水利工程在設(shè)計(jì)條件下安全運(yùn)行和進(jìn)行維護(hù)工作的需要，不允許單位和個(gè)人進(jìn)行有損水利工程設(shè)施和運(yùn)行安全的活動(dòng)。并根據(jù)相關(guān)規(guī)定，管理范圍內(nèi)的土地所有權(quán)為國家所有，使用權(quán)歸國家水利管理單位;保護(hù)范圍內(nèi)的土地，所有權(quán)、使用權(quán)不變，其使用者應(yīng)與水利管理單位簽訂管護(hù)協(xié)議。但在保護(hù)范圍內(nèi)不允許進(jìn)行爆破、打井、采石、取土、排污等危害水利工程安全的活動(dòng)。另一方面，利用國家相關(guān)政策、文件出臺(tái)的機(jī)遇期，抓緊啟動(dòng)河道劃界及河道岸線利用管理規(guī)劃的編制工作，確保水利工程在設(shè)計(jì)條件下安全運(yùn)行及河道岸線、管護(hù)范圍的合理利用?！?/p>