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城中村改造中土地增值收益分配問(wèn)題探析

2012-04-13 16:47:24生青杰
關(guān)鍵詞:城中村開(kāi)發(fā)商收益

生青杰

(河南城建學(xué)院,河南 平頂山,467001)

一、城中村改造土地增值問(wèn)題的緣起

城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特有的現(xiàn)象。在1978年開(kāi)始改革開(kāi)放后的三十多年間,城市的建成面積迅速擴(kuò)張,原先分布在城市周邊的農(nóng)村被納入城市的版圖,在鱗次櫛比的高樓大廈包圍下,成了“都市里的村莊”。從地域角度上講,城中村屬于城市的范疇,從社會(huì)性質(zhì)的角度上說(shuō),仍保留了傳統(tǒng)農(nóng)村的因素。因此,城中村具有城市與農(nóng)村的雙重特征。近年來(lái),隨著城市化進(jìn)程的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城市可供利用的建設(shè)用地日益稀缺;在土地有償使用的制度背景下,隨著招標(biāo)拍賣(mài)掛牌制度的推行,土地的真實(shí)價(jià)值逐漸顯現(xiàn);我國(guó)政治穩(wěn)定,國(guó)際地位日益提高,投資環(huán)境不斷改善。在以上各種因素的綜合影響下,城市地價(jià)持續(xù)迅速上升,城市土地普遍增值。城中村被包入城市后,其大量集體土地伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市地價(jià)的迅速上漲,潛在的巨額土地增值收益分配矛盾日益顯現(xiàn)。

眾多關(guān)注城中村改造問(wèn)題的研究者日益認(rèn)識(shí)到,“城中村現(xiàn)象表面上是一種空間形態(tài),而本質(zhì)上是一個(gè)利益沖突的焦點(diǎn)。城中村的主要矛盾,表面上是空間形態(tài)的沖突,本質(zhì)上則是相關(guān)利益主體,尤其是村民和城市各自對(duì)權(quán)益模糊的體制下的既得權(quán)益和潛在權(quán)益的爭(zhēng)取”[1]。“土地增值是城中村改造的經(jīng)濟(jì)支撐,改造的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地增值利益分配的調(diào)整”[2],即由土地增值帶來(lái)的巨額社會(huì)財(cái)富的再分配過(guò)程。社會(huì)財(cái)富的再分配,必然涉及甚至可能?chē)?yán)重影響到社會(huì)的公平、穩(wěn)定和發(fā)展等重大問(wèn)題。因此,改造城中村必須合理確定這一利益的分配方式。

二、城中村土地增值分析

理論上通常根據(jù)土地的增值是否來(lái)自土地使用者的貢獻(xiàn),而將土地增值劃分為“人工增值”和“自然增值”。人工增值是指由土地使用者直接投資而形成的土地增值,又稱(chēng)為投資性增值,其原因主要包括內(nèi)部投資和外部投資。內(nèi)部投資是指房地產(chǎn)(或土地)經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的連續(xù)追加投資,從而使該塊土地價(jià)值增值。外部投資是指政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資或相鄰地塊土地使用人對(duì)某一區(qū)域的土地進(jìn)行投資,使其周?chē)耐恋厥艿捷椛涠鄳?yīng)增加價(jià)值。

自然增值則不是由于土地使用者直接投資,而是由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的增值,其中也包括因國(guó)家以及其他用地單位進(jìn)行基本建設(shè)所產(chǎn)生的輻射作用而形成的土地增值,又稱(chēng)為稀缺性增值[3]。自然增值的原因有以下幾種:其一,用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋?,是指由于土地用途發(fā)生改變,帶來(lái)土地價(jià)值的變化,當(dāng)變化方向有利于獲得更多的土地收益時(shí),引起土地增值。比如由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地,從而引起地價(jià)增加,或者由于城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的變化,或由于容積率提高等,導(dǎo)致城市內(nèi)部用地功能、用地性質(zhì)的變化而引起地價(jià)上漲。其二,普遍增值,是指由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展而使城市土地總體獲得的增值。土地是重要的生產(chǎn)要素之一,正是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,才使土地在參與生產(chǎn)過(guò)程中的邊際生產(chǎn)率增加。利率、匯率及社會(huì)穩(wěn)定性等對(duì)土地增值具有顯著影響。

所以,從理論上看,城中村的集體土地主要不是城中村集體或村民投資引起的增值,而表現(xiàn)為外部投資增值、用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋岛推毡樵鲋颠@三種增值,這可以概括為廣義的自然增值。

三、土地增值收益理論及其對(duì)城中村土地增值分配的啟示

“漲價(jià)歸公”論主張將土地自然增值全部或基本收歸國(guó)家所有,在歷史上以英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆勒、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)哲學(xué)家亨利·喬治還有孫中山先生為主要代表。這種觀點(diǎn)主要從公平角度出發(fā),認(rèn)為土地的自然增值源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,土地?fù)碛姓叩呢暙I(xiàn)微乎其微。喬治認(rèn)為,土地所有者從整個(gè)經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)中得到的利益大于他們應(yīng)該得到的[4]。孫中山先生在闡述“漲價(jià)歸公”的理由時(shí)指出:“土地價(jià)值之增加,咸受社會(huì)進(jìn)步之影響……應(yīng)歸社會(huì)公有,庶合于社會(huì)經(jīng)濟(jì)之真理?!保?]

近幾年來(lái),國(guó)內(nèi)又出現(xiàn)了很多呼吁“漲價(jià)歸私”(即歸農(nóng))的觀點(diǎn),如周其仁、黃祖輝、汪暉等。主張“漲價(jià)歸私”論者以土地產(chǎn)權(quán)完整化為基本論據(jù),認(rèn)為必須按照市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)地所有者予以全額補(bǔ)償[6]。“漲價(jià)歸私”論者認(rèn)為,土地所有者取得全部土地自然增值,是由其所擁有的完整的土地產(chǎn)權(quán)所決定的;完整的土地所有權(quán),自然而然地包括了完整的土地開(kāi)發(fā)權(quán),以及土地的開(kāi)發(fā)收益權(quán)。任何國(guó)家或地區(qū)實(shí)行土地增值稅稅率都不可能是100%,但是現(xiàn)行征地制度對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的限制是不支付任何補(bǔ)償?shù)?。事?shí)上漲價(jià)并未完全歸公,土地從農(nóng)業(yè)用途向其他城市土地用途轉(zhuǎn)換中的增值收益被政府和用地單位(如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商)分享了,既然房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商并非集體土地所有者,也能分享集體土地增值收益,為何作為土地所有者的農(nóng)民卻分文不得呢?[7]

“私公共享”論者主張將土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的自然增值優(yōu)先用于對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行充分補(bǔ)償,使其生活達(dá)到當(dāng)?shù)亍靶】凳忻瘛钡乃剑液翢o(wú)后顧之憂(yōu),然后將剩余部分收歸國(guó)有[8]。所謂充分補(bǔ)償,“私公共享”論代表者周誠(chéng)的解釋是土地原值補(bǔ)償再加上安置性補(bǔ)償[9]。

從城中村土地增值原因看,在土地價(jià)值增量中,絕大部分應(yīng)歸于政府和外溢源的投資者,“漲價(jià)歸公”似有理論依據(jù),但是這種理論沒(méi)有考慮到中國(guó)特有的征地制度。在農(nóng)地征收中,集體和農(nóng)民沒(méi)有分享到增值收益,城中村及預(yù)留用地在某種程度上就是政府默認(rèn)的農(nóng)地增值收益,如果在城中村改造中又主張“漲價(jià)歸公”,無(wú)異于對(duì)村民利益的再次剝奪,這顯然是不公平的。

主張城中村改造由村集體主導(dǎo),實(shí)際上就是土地增值收益向集體及村民傾斜,而“漲價(jià)歸私”論更多關(guān)注中國(guó)特有的征地背景,沒(méi)有考慮政府公共投資的收益和社會(huì)公平,有助長(zhǎng)“不勞而獲”之嫌,實(shí)際上也是不可行的。

“私公共享”論,兼顧了公共利益、集體利益與個(gè)人利益的關(guān)系,體現(xiàn)了城中村改造中的科學(xué)發(fā)展理念,能夠?qū)崿F(xiàn)包容性增長(zhǎng),作為當(dāng)前城中村改造土地增值收益分配的理論依據(jù)具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

四、城中村改造土地增值收益分配的模式選擇

(一)城中村改造土地增值收益分配的模式的實(shí)證考察

從全國(guó)各地城中村改造實(shí)踐看,各種改造模式五花八門(mén)不一而足,概括起來(lái)主要有如下幾類(lèi)。

北京農(nóng)學(xué)院動(dòng)物醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)實(shí)行本科生導(dǎo)師制從大三開(kāi)始,學(xué)院會(huì)在學(xué)校平臺(tái)上公布相關(guān)導(dǎo)師的資料。這些導(dǎo)師均已獲得中級(jí)以上職稱(chēng),學(xué)院的教授、副教授、高級(jí)實(shí)驗(yàn)師、實(shí)驗(yàn)師、講師等都會(huì)參與學(xué)生的指導(dǎo)工作中去[4]。雖然是完成對(duì)本科生的指導(dǎo),但仍要求導(dǎo)師具備較高水平的專(zhuān)業(yè)知識(shí),熟悉專(zhuān)業(yè)教學(xué)計(jì)劃和課程特點(diǎn),有專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo)能力,同時(shí)具有高度的責(zé)任心,善于和學(xué)生交流,能夠有耐心和學(xué)生一起探討與專(zhuān)業(yè)課程相關(guān)的各種問(wèn)題,等等。導(dǎo)師和學(xué)生之間的選擇一般是雙向選擇,即首先公布導(dǎo)師名單,介紹導(dǎo)師講授的課程和研究方向,學(xué)生根據(jù)自己的興趣愛(ài)好和將來(lái)希望的發(fā)展方向,選擇適合自己的導(dǎo)師,而導(dǎo)師也可以根據(jù)自己的要求對(duì)申報(bào)的學(xué)生進(jìn)行選擇。

1.“政府主導(dǎo)型”改造模式

政府作為改造主體,是改造項(xiàng)目的決策者與實(shí)施者,以其財(cái)政收入為主要資金來(lái)源進(jìn)行改造,具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目策劃、資金籌措、工程建設(shè)、拆遷安置、房屋買(mǎi)賣(mài)等。此種模式可以實(shí)現(xiàn)土地自然增值全部歸公,但是沒(méi)有使集體和村民分享土地增值收益,因此,在實(shí)踐中,不僅會(huì)遇到村民的強(qiáng)烈抵制,而且也會(huì)因政府缺乏資金和專(zhuān)業(yè)管理水平,使得土地增值收益不能充分釋放出來(lái)。

2.“開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)型”改造模式

由于大多數(shù)城中村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理能力相對(duì)有限,同時(shí)政府也沒(méi)有足夠的資金直接投資城中村改造項(xiàng)目,因此,開(kāi)發(fā)商的介入是促進(jìn)城中村改造的重要方式。開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)模式,是按照市場(chǎng)化方式進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā),整體改造方案、資金運(yùn)作都由開(kāi)發(fā)商自己承擔(dān)。開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償、安置、建設(shè)、銷(xiāo)售等活動(dòng)。在這種模式下,政府的公共投資等土地增值收益難以收回,同時(shí)開(kāi)發(fā)商往往通過(guò)不正當(dāng)?shù)厍址复寮w利益和村民利益從而獲取超額土地增值,容易引發(fā)社會(huì)矛盾。

3.“村集體主導(dǎo)型”改造模式

該模式是在對(duì)集體和村民資產(chǎn)進(jìn)行估算基礎(chǔ)上,組建由集體法人股和個(gè)人股構(gòu)成的股份合作公司,并由股份合作公司負(fù)責(zé)拆遷安置、土地平整、回遷返建、商品房建設(shè)等城中村改造的全部工作。村集體主導(dǎo)改造模式實(shí)際是把土地增值收益完全由村集體和村民分享,也不利于實(shí)現(xiàn)公共利益;同時(shí),沒(méi)有專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)商的介入,使得土地增值潛力無(wú)法得到有效釋放,造成土地資源的低水平利用。

4.“開(kāi)發(fā)商與集體合作開(kāi)發(fā)”模式

開(kāi)發(fā)商與村民股份公司共同組建城中村改造公司,這種模式有利于開(kāi)展工作,確保改造的順利進(jìn)行。開(kāi)發(fā)商與村民股份公司可充分利用各自的優(yōu)勢(shì),減少阻力,做到整體規(guī)劃、整體推進(jìn),使開(kāi)發(fā)建設(shè)工作順利進(jìn)行。但是在這種模式下,土地增值被村民、村集體與開(kāi)發(fā)商分享,而政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的住房保障目標(biāo)被排擠在外,不利于實(shí)現(xiàn)公共利益。

(二)城中村改造應(yīng)以“私公共享”論為根據(jù),選擇多方參與共享收益的改造開(kāi)發(fā)模式

不同的改造開(kāi)發(fā)模式?jīng)Q定著不同的土地增值收益分配格局。以“私公共享”論為根據(jù),建立市場(chǎng)化股份合作化的新型改造運(yùn)作模式,能夠充分發(fā)揮各方的積極性,使城中村改造中的土地增值收益在相關(guān)主體之間得到合理分配,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。筆者認(rèn)為,要有效構(gòu)建這一模式,必須保障下列主體的參與權(quán)和增值利益分配權(quán)。

1.城中村集體成員

村民憑借集體土地的使用權(quán)及我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷,通過(guò)房租收入獲得了土地增值的大部分收益,使房租逐漸成為生活收入的主要來(lái)源,緩解了失地村民難于尋找生活出路的困境。這一生活模式如被打破,必然關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟(jì)因素之外的諸多問(wèn)題。以收取房租為生的村民,已經(jīng)通過(guò)目前的土地利用方式獲得了土地增值的利益,并將獲得的利益視為世代耕種集體土地的必然結(jié)果。因此,不論村民通過(guò)房租獲取土地增值收益是否合理,“如果通過(guò)調(diào)整使這部分利益喪失或減少,必然影響村民現(xiàn)有的生活水平和未來(lái)的保障,引發(fā)村民的抵觸情緒,甚至產(chǎn)生社會(huì)性問(wèn)題”[10]。因此,讓村民以入股的方式參與改造,既可以提高改造的積極性,又可以保障村民穩(wěn)定的收益。

2.城中村村集體

村集體作為集體土地所有權(quán)主體,具有社團(tuán)法人性質(zhì),也應(yīng)當(dāng)參與改造,分享收益。2005年10月,廣東省人民政府頒布的《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定:出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體統(tǒng)一管理,其中50%以上應(yīng)當(dāng)存入銀行專(zhuān)戶(hù),專(zhuān)款用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障安排。在有些城中村改造中,規(guī)定集體占有改造項(xiàng)目一定比例的股權(quán),確保集體的收益權(quán)。這些做法值得借鑒,即應(yīng)該承認(rèn)集體的參與地位。

3.城市政府

城市政府不僅是城中村改造的管理者,同時(shí)又是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資者和公共利益的代言人。政府通過(guò)入股合作的方式參與城中村改造,既有利于履行對(duì)城中村改造的管理職責(zé),又可以以投資人的身份為解決城市其他弱勢(shì)群體住房問(wèn)題謀求更多機(jī)會(huì)。

4.房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商

開(kāi)發(fā)商具有雄厚的資金和專(zhuān)業(yè)的管理水平,參與城中村改造不僅開(kāi)拓了民營(yíng)資金的投資渠道,而且以他們的專(zhuān)業(yè)管理能力,可以在城中村改造過(guò)程中使土地增值能量得到最大程度的釋放,從而最終實(shí)現(xiàn)各方利益蛋糕分取上的最大化。

5.外來(lái)流動(dòng)人口

外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘械陌l(fā)展作了一定貢獻(xiàn),理應(yīng)分享因城市發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益,他們也可以參與城中村改造,比如可成立“外來(lái)人口住房合作社”,讓他們?cè)诶U納股金成為合作社的一員之后,就能以合作社為主體參與城中村改造。合作社可以出資入股,參與建設(shè)和管理出租房,然后將獲得的出租房返租分配給合作社的成員,房產(chǎn)則歸合作社所有。

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