王江一，鄭 征

（1．中國(guó)政法大學(xué) 外國(guó)語學(xué)院，北京102249；2．國(guó)家發(fā)改委投資研究所，北京100038）

一、政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生與功能

所謂政府投融資平臺(tái)是政府投融資公司的簡(jiǎn)稱。改革開放之初，國(guó)家便設(shè)立有不同行業(yè)屬性的政府投融資公司，包括國(guó)家能源投資公司、國(guó)家交通投資公司、國(guó)家原材料投資公司、國(guó)家機(jī)電輕紡?fù)顿Y公司、國(guó)家農(nóng)業(yè)投資公司、國(guó)家林業(yè)投資公司。1994年3月17日，“國(guó)務(wù)院發(fā)文，按照投融資體制改革的總體要求，將現(xiàn)有的6個(gè)國(guó)家專業(yè)投資公司并入國(guó)家開發(fā)銀行，同時(shí)組建一個(gè)人員精干的國(guó)家開發(fā)投資公司”；“8月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)文，批復(fù)成立國(guó)家開發(fā)投資公司。批復(fù)指出，國(guó)家開發(fā)投資公司是國(guó)務(wù)院直接聯(lián)系的國(guó)有獨(dú)資政策性投資機(jī)構(gòu)。公司為獨(dú)立法人，實(shí)行獨(dú)立核算，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。在同一歷史時(shí)期，各省市也都先后成立有同類投融資公司。黨的十四屆三中全會(huì)之后，隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的明確，在政府經(jīng)濟(jì)管理體制改革和國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程中，為國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，在國(guó)有資產(chǎn)重組中又先后成立了各類其他行業(yè)性政府投資公司，如城市建設(shè)投資公司、工業(yè)投資公司、商業(yè)投資公司、農(nóng)業(yè)投資公司、科技投資公司等。

最近幾年，各級(jí)地方政府投資公司主要集中在各類基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，尤其是城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。政府為了某一城市建設(shè)目的，通過國(guó)有資產(chǎn)劃撥或者重組，或者財(cái)政直接出資為具體建設(shè)項(xiàng)目而新設(shè)立投資公司，如各類港口公司、路橋公司、隧道公司、軌道交通公司，以及各類開發(fā)區(qū)的開發(fā)公司等［1］。這類項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建成后，直接從項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目運(yùn)營(yíng)企業(yè)，或者行業(yè)投資公司。近幾年各地、各級(jí)政府相繼成立的這些投融資平臺(tái)，其主要功能基本上都是作為政府代理人，實(shí)現(xiàn)政府的特定投資愿望。

二、《預(yù)算法》是地方政府利用投融資平臺(tái)大規(guī)模舉債的直接誘因

政府進(jìn)行公共投資是政府公共服務(wù)職能的內(nèi)在構(gòu)成，其資金來源主要包括一般預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和債務(wù)融資。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，債務(wù)融資是政府進(jìn)行公共投資的重要融資渠道。但是在我國(guó)現(xiàn)有法律制度下，能夠直接運(yùn)用債務(wù)融資的主要是中央政府，地方政府不能直接舉債。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第八條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。根據(jù)《中國(guó)人民銀行貸款通則》要求，任何政府機(jī)構(gòu)也無法在金融手續(xù)上直接從商業(yè)銀行取得貸款。

然而長(zhǎng)期以來，地方政府實(shí)際上卻承擔(dān)著大量的建設(shè)投資任務(wù)。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，甚至社會(huì)事業(yè)進(jìn)步，都需要地方政府承擔(dān)具體的建設(shè)投資任務(wù)。在現(xiàn)有預(yù)算體制下，地方政府的預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，均不能滿足大規(guī)模建設(shè)的投資需要，債務(wù)融資有其內(nèi)在的必然要求。而目前地方政府能夠取得的債務(wù)融資，主要來自中央政府轉(zhuǎn)貸的主權(quán)外債，或者來自中央政府轉(zhuǎn)貸的國(guó)債，或者是中央政府代發(fā)的地方債。除此之外，在公開的形式上，地方政府本身不可能有任何方式的債務(wù)融資發(fā)生。

在這樣的制度條件下，地方政府公共投資的債務(wù)融資，主要通過各級(jí)政府成立的各類投資公司來具體實(shí)施。實(shí)際上，單純就投融資方式而言，地方政府投融資平臺(tái)的存在并不為現(xiàn)有法律法規(guī)所禁止，相反，還是國(guó)家有關(guān)金融政策明文鼓勵(lì)的選擇。2009年，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)了《進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意見明確提出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。

三、現(xiàn)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理體制是政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)的根本性制度條件

在現(xiàn)有制度條件下，為什么地方政府可以不受約束地組建國(guó)有性質(zhì)的投融資平臺(tái)，進(jìn)而通過投融資平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)債務(wù)融資？本文認(rèn)為，現(xiàn)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有資產(chǎn)管理制度是其主要的制度保證。

《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。國(guó)務(wù)院確定的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)家出資企業(yè)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他的國(guó)家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。”第五條規(guī)定：“本法所稱國(guó)家出資企業(yè)，是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司?！钡谄邨l規(guī)定：“國(guó)家采取措施，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力?！?/p>

我國(guó)是單一政體，按照《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條第四款，國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。從這個(gè)意義上說，地方政府是中央政府的代理人；根據(jù)憲法第一百零一條和第一百零七條，地方政府由地方人大任命，并“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”，從這個(gè)意義上講，地方政府又是地方利益的代表；根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，地方政府同時(shí)又是本行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)代表人。在不喪失國(guó)有資產(chǎn)所有制性質(zhì)的前提下，政府不僅對(duì)轄區(qū)內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)增值保值負(fù)有責(zé)任，而且也有權(quán)利對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的存在形式和資本流動(dòng)擁有處置權(quán)。

因此，現(xiàn)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有資產(chǎn)管理制度是地方政府可以不受任何限制組建投融資平臺(tái)的制度保障，而地方政府方便地利用投融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)融資則是國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)生性必然結(jié)果。首先，這樣的選擇，客觀上可以滿足效率的追求。因?yàn)檫@種選擇在國(guó)有經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)，可以把市場(chǎng)交易成本內(nèi)化為行政協(xié)調(diào)成本，大大提高投資決策和實(shí)施的效率；其次，這樣的選擇可以對(duì)沖市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)有政治經(jīng)濟(jì)制度條件下，投融資平臺(tái)債務(wù)融資的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，同樣屬于國(guó)有經(jīng)濟(jì)范疇，可以被政治制度條件對(duì)沖；最后，這樣的選擇也反映了政府對(duì)資源配置控制權(quán)的必然追求，這和公司投資行為中管理層對(duì)企業(yè)投資控制權(quán)的追求沒有區(qū)別，都可以理解為對(duì)內(nèi)部人控制行為所帶來的可能尋租機(jī)會(huì)的追求［2］。

四、融資平臺(tái)投融資與政府投融資在法律上被轉(zhuǎn)化為相對(duì)獨(dú)立的民事行為

雖然政府投融資平臺(tái)是政府設(shè)立的國(guó)有公司，并且代表地方政府進(jìn)行債務(wù)融資，但是就地方政府通過投融資平臺(tái)進(jìn)行公共投資這一行為本身來看，由于投融資平臺(tái)的組織性質(zhì)在法律形式上是企業(yè)法人，從法律關(guān)系看，投融資平臺(tái)和政府之間的關(guān)系，與其他國(guó)有公司和政府的關(guān)系沒有本質(zhì)區(qū)別。從法人治理層面看，投融資平臺(tái)與其他國(guó)有公司也沒有不同。投融資平臺(tái)也采取公司法人治理結(jié)構(gòu)，不過公司的資本更多以國(guó)有獨(dú)資或者國(guó)有控股為主，注冊(cè)資本為國(guó)有資產(chǎn)，尤其是土地劃撥，或者直接政府資金注入，或者其他國(guó)有公司資本注入為主。法人代表則來自行政任命。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第六條，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)”。因而，本文認(rèn)為，當(dāng)政府通過投融資平臺(tái)方式實(shí)現(xiàn)自己的投融資意志時(shí)，在法律形式上，就把本來的政府投資行為轉(zhuǎn)化為企業(yè)投資行為，從而把政府債務(wù)融資轉(zhuǎn)化為相對(duì)獨(dú)立的企業(yè)債務(wù)融資。因而從主體性上，這些公司的投融資行為在法律上就是企業(yè)行為，已不完全是政府行為。

當(dāng)前在對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行討論時(shí)，一般都強(qiáng)調(diào)地方政府投資中通過融資平臺(tái)形成的債務(wù)。國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的治理整頓，也是基于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮：“亟須高度關(guān)注的問題，主要是融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失等?！雹賴?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知，國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)。然而，由于在法律上，政府投融資平臺(tái)的債務(wù)融資和地方政府的債務(wù)融資被轉(zhuǎn)化為相對(duì)獨(dú)立的民事行為，因而投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并不直接形成地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最多部分形成地方政府的間接或有風(fēng)險(xiǎn)，而這些債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)只是構(gòu)成商業(yè)銀行的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

五、地方政府通過融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)融資的最大風(fēng)險(xiǎn)是制度失序風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)銀行在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中并不是不知曉現(xiàn)有政府擔(dān)保的相關(guān)制度規(guī)定，也十分清楚貸款合同在法律形式上是商業(yè)銀行和國(guó)有企業(yè)簽署的貸款合同。因此，商業(yè)銀行在明知通過融資平臺(tái)進(jìn)行貸款而實(shí)際上滿足的是地方政府的債務(wù)需要時(shí)，大部分所要求的已不再是由地方政府財(cái)政直接提供的擔(dān)保函，而是由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)所形成的決議，以當(dāng)?shù)厝舜鬀Q議形式，要求地方財(cái)政在預(yù)算內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)用于貸款本金以及利息償還予以支出安排［3］。

從形式上看，地方政府和商業(yè)銀行都繞開了當(dāng)前的法律規(guī)范和財(cái)政部的文件約束。然而事實(shí)上，這樣的做法卻在制度層面提出更深刻的問題，因而隱含著更大的制度風(fēng)險(xiǎn)。第一，對(duì)地方政府而言，地方人大的決議和《合同法》以及財(cái)政部的文件相比，哪一個(gè)對(duì)其行為更有法律約束力？哪一個(gè)隱藏的風(fēng)險(xiǎn)更大？第二，地方政府作為當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)代表人，是否有抵押國(guó)有資產(chǎn)的處置權(quán)？第三，如果有抵押國(guó)有資產(chǎn)的處置權(quán)，那么當(dāng)?shù)胤秸疅o法償還債務(wù)時(shí)，這些抵押的國(guó)有資產(chǎn)是否可以被拍賣？

按照我國(guó)憲法第九十六條，“各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”；第九十九條，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”。毫無疑問，從公共財(cái)政的框架看，地方財(cái)政在安排本地財(cái)政支出預(yù)算時(shí)，完全可以自主設(shè)定專項(xiàng)公共支出，用于具體的專項(xiàng)需要，如果地方人大確實(shí)嚴(yán)格按照有關(guān)程序?qū)Υ诵纬蓻Q議，那么這一專項(xiàng)支出安排本身，對(duì)商業(yè)銀行而言，并不直接具備任何擔(dān)保函形式，但是對(duì)于此專項(xiàng)支出的具體使用者，即融資平臺(tái)公司，這個(gè)決議卻是未來某項(xiàng)收益權(quán)利的法律擔(dān)保。應(yīng)該說，這樣的決議既不違法，也沒有違規(guī)。

但是，對(duì)于商業(yè)銀行而言，當(dāng)?shù)胤秸荒軋?zhí)行本地人大決議，也就是當(dāng)發(fā)生支付風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，地方人大同樣可以形成決議，停止地方政府繼續(xù)執(zhí)行這一專項(xiàng)支出。因此，當(dāng)商業(yè)銀行把風(fēng)險(xiǎn)防范在市場(chǎng)和法律框架之外尋求政治制度保證的時(shí)候，其實(shí)是把市場(chǎng)信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換成了政治制度風(fēng)險(xiǎn)。而在國(guó)有經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)，在單一政體政治體制下，這種風(fēng)險(xiǎn)的積累，很容易導(dǎo)致制度“失序”風(fēng)險(xiǎn)。

在國(guó)有經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)，在單一政體政治體制下，所謂由融資平臺(tái)債務(wù)融資形成的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，與完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有制度性差別。在目前所謂的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，債務(wù)人是國(guó)有企業(yè)，債權(quán)人也是國(guó)有企業(yè)（包括地方國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的股份制銀行），而政府作為國(guó)有資產(chǎn)代表者，既是債權(quán)人的出資人，又是債務(wù)人的出資人。雖然在名義上，三個(gè)法律主體彼此相對(duì)獨(dú)立，債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確，但僅僅是法律形式上的明確，從最終所有權(quán)上看，三者之間根本不形成實(shí)質(zhì)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。一旦發(fā)生支付風(fēng)險(xiǎn)，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)，這種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必然因所有制關(guān)系而被內(nèi)化于行政體制內(nèi)對(duì)沖，也就是用政治制度來對(duì)沖市場(chǎng)制度風(fēng)險(xiǎn)。

所以，這樣的風(fēng)險(xiǎn)，并不是單純的金融體系風(fēng)險(xiǎn)，也不是地方財(cái)政違規(guī)財(cái)政紀(jì)律后對(duì)中央財(cái)政形成“最后擔(dān)保人”的威脅。這樣的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)是政治風(fēng)險(xiǎn)，它主要體現(xiàn)在，當(dāng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)無法承擔(dān)這樣的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，所發(fā)生的將不僅僅是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而是全部經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的制度風(fēng)險(xiǎn)，和全社會(huì)的政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)，不在于地方政府為平衡投資意愿和能力之間差異時(shí)所作的制度“創(chuàng)新”，而在于平衡這種差異時(shí)，缺乏有效監(jiān)管和制度約束所隱含的制度“失序”風(fēng)險(xiǎn)。

六、深化政府投融資決策制度改革是規(guī)范地方政債務(wù)融資的根本途徑

當(dāng)前，很多研究者認(rèn)為，地方政府債務(wù)融資的客觀因素是分稅制不徹底，地方政府承擔(dān)了太多的事權(quán)，而缺乏足夠的財(cái)權(quán)。因此，規(guī)范地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)，要根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則來調(diào)整中央政府和地方政府的財(cái)稅權(quán)力。本文認(rèn)為這樣的判斷有一定道理和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但并不全面。僅僅依靠這一指導(dǎo)原則無法解決目前地方政府投資中存在的一些問題。

首先，這一原則可以明確各級(jí)政府的投資職責(zé)范圍，卻無法在這個(gè)范圍內(nèi)事先確定具體投資需求的大小。因?yàn)?，在同樣事?quán)范圍內(nèi)，針對(duì)不同地區(qū)、不同階段、不同轄區(qū)規(guī)模，無論是上級(jí)政府，還是下級(jí)政府，都根本無法事先確定具體的公共需求偏好和規(guī)模要求。因此，財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等前提下，財(cái)權(quán)一旦明確，各級(jí)政府的財(cái)力大小便相對(duì)穩(wěn)定，但政府投資的具體職責(zé)程度并無法確定。

其次，在我國(guó)單一政體下，就中央（上級(jí)）政府與地方（下級(jí)）政府在投資上的關(guān)系而言，地方（下級(jí)）政府先天地處于雙重角色的沖突之中，地方政府要不斷平衡上級(jí)政府代理人和本地利益代表者的雙重關(guān)系。不同級(jí)別政府對(duì)堅(jiān)持所謂事權(quán)財(cái)權(quán)對(duì)等原則的理解并不一致。對(duì)上級(jí)政府而言，其所強(qiáng)調(diào)的是事權(quán)，是對(duì)下級(jí)政府作為上級(jí)政府代理人角色職責(zé)的要求；對(duì)下級(jí)政府而言，其所強(qiáng)調(diào)的是財(cái)權(quán)，是下級(jí)政府作為地方利益代表者對(duì)局部利益的要求。雙方很難僅憑這一原則達(dá)成共識(shí)。

再次，政府投資所形成公共產(chǎn)品的外部性，也使這一原則不能完全成為規(guī)范上級(jí)政府和下級(jí)政府投資關(guān)系的主要依據(jù)。因?yàn)榭绲貐^(qū)的投資項(xiàng)目對(duì)局部地區(qū)可能帶來正面效應(yīng)，也可能產(chǎn)生負(fù)面影響。同樣，地方政府在本轄區(qū)內(nèi)的投資項(xiàng)目，可能對(duì)外部產(chǎn)生正面效應(yīng)，也可能導(dǎo)致負(fù)面影響。對(duì)這樣的效果，無法事先根據(jù)財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)等原則來進(jìn)行評(píng)價(jià)和平衡。

因此，即便是在權(quán)責(zé)對(duì)等原則下事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分得十分合理、十分理想，也根本無法保證各地不同政府在實(shí)際中面臨的千差萬別的公共需求，也根本無法抑制地方政府進(jìn)行債務(wù)融資的內(nèi)在必然要求。

還有研究者認(rèn)為，地方政府投資中的債務(wù)融資及其風(fēng)險(xiǎn)，歸咎于地方政府投資欲望強(qiáng)烈，超出了地方政府投資職能范圍，超越了公共品供給者的邊界。本文認(rèn)為這樣的判斷也不全面。因?yàn)閺墓卜?wù)型政府來看，政府投資職能內(nèi)生于政府公共管理職責(zé)之中。任何市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域，政府都可以根據(jù)公共需要而進(jìn)入。對(duì)于地方政府而言，只要其投資滿足了當(dāng)?shù)氐墓残枨?，即便是這些需求發(fā)生在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的某些環(huán)節(jié)，也不違背政府投資職能的要求。

本文認(rèn)為，真正導(dǎo)致地方政府甚至是中央政府投融資風(fēng)險(xiǎn)的根本原因是，目前的政府投資決策完全被內(nèi)化在行政決策過程之中，缺乏必要的外部制度約束，缺乏必要的程序法管理，因而政府投資的意愿除了自身預(yù)算融資能力之外不受任何約束。因此，防范政府投融資平臺(tái)所隱含風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該深化政府投融資決策體制改革，加強(qiáng)公共參與和監(jiān)督機(jī)制的完善。比如，對(duì)不同層級(jí)的政府，按照不同的投資規(guī)模，把當(dāng)年計(jì)劃開工的政府投資項(xiàng)目列入預(yù)算報(bào)告由同級(jí)人大審議，并向社會(huì)公示；把在建政府投資項(xiàng)目建設(shè)情況列入決算報(bào)告，經(jīng)審計(jì)后，交由同級(jí)人大審議。

［1］劉謹(jǐn)，陳基義．國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新模式——上海洋山港建設(shè)模式探析［J］．建筑經(jīng)濟(jì)，2008（2）．

［2］柯武剛，史漫飛．制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京：商務(wù)印書館，2001：330．

［3］劉佳來．政府投融資平臺(tái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)分析與防范［J］．經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009（36）．