黃玉妹

（福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州 350001）

地方政府經(jīng)濟(jì)人行為模式及根源探析

黃玉妹

（福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州 350001）

地方政府是一個(gè)有著相對獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)人，在財(cái)政壓力和政績沖動(dòng)下，地方政府的經(jīng)濟(jì)人的身份可能被加強(qiáng)，在行為中會不自覺地扮演“推進(jìn)利益分化角色”。因此，必須研究、探討地方政府的經(jīng)濟(jì)人行為模式，如地方政府推行地方保主義、地方政府贏利的經(jīng)濟(jì)人行為、地方政府的短期利益行為。了解出現(xiàn)這種行為背后深刻的理論背景、體制根源、經(jīng)濟(jì)因素和機(jī)制因素，希冀尋求到一條解決路徑。

利益分化；地方政府；經(jīng)濟(jì)人；行為模式

目前，“中國已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，轉(zhuǎn)型的主體是社會結(jié)構(gòu)。［1］”社會轉(zhuǎn)型實(shí)際上就是在分化、整合和再分化、再整合的螺旋式循環(huán)過程中完成的一個(gè)完整的轉(zhuǎn)型周期。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，由于一些市場化因素的存在，不可避免會出現(xiàn)利益分化，比如不同地區(qū)之間天然出現(xiàn)的資源豐富或貧瘠等的差異性，個(gè)體間天生資質(zhì)和能力的不同；另外還有非市場化因素如不正當(dāng)競爭，泛市場化因素像利用權(quán)力作為籌碼來換取利益等權(quán)力尋租等非理性行為，都可能是利益分化的“推手”。當(dāng)然，利益分化如果適度，能體現(xiàn)出效率和公平，讓優(yōu)秀者和強(qiáng)者脫穎而出，獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益和創(chuàng)建良好的事業(yè)平臺，打破了改革開放前的“鐵飯碗”和“大鍋飯”的分配方式。不過，利益分化應(yīng)該是在合理的限度之下的利益分化，要以公平和公正為前提，符合法律范疇。否則，超過合理界限的利益分化，將給社會帶來不安定因素。雖然目前國內(nèi)的利益分化仍然可控，但不能忽視作為一種經(jīng)濟(jì)人的地方政府可能有增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)人行為的趨勢。因此，在此背景下探究地方政府的行為模式和根源具有重要意義。

一 地方政府經(jīng)濟(jì)人行為模式解析

（一）部分地方政府在實(shí)際執(zhí)政中不自覺地扮演著地方保護(hù)主義的角色

保護(hù)分為合法保護(hù)和非法保護(hù)，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，地方政府應(yīng)該保護(hù)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體的合法利益而不是非法利益，本文重點(diǎn)對地方政府的非法保護(hù)行為的表現(xiàn)進(jìn)行闡述。

1.地區(qū)封鎖與行業(yè)保護(hù)阻礙經(jīng)濟(jì)自由，妨礙公平競爭秩序的建立。在講究GDP經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，部分地方政府為了政績，千方百計(jì)地保護(hù)地方利益。有的地區(qū)甚至不惜動(dòng)用行政力量，發(fā)布行政命令影響經(jīng)濟(jì)的公平競爭。目的是為了提升地方財(cái)政收益，加大地方GDP的體量。比如對外地產(chǎn)品或某些行業(yè)設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目和歧視性價(jià)格，人為設(shè)定貿(mào)易壁壘，強(qiáng)制要求外地產(chǎn)品必須通過當(dāng)?shù)毓ど滩块T或者技術(shù)監(jiān)督部門的某些苛刻檢驗(yàn)，甚至實(shí)行不同的技術(shù)要求和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。如此行為，可能造成地方“該死”或“將死”的企業(yè)依然頑強(qiáng)堅(jiān)持，其他地區(qū)有活力的企業(yè)或技術(shù)含量高的產(chǎn)品則無法公平地參與競爭。表面上看，地方政府的這種“護(hù)丑”的家長行為可以使地方的失業(yè)率保持在較低水平，維持地方的安定穩(wěn)定，地方政府獲得眼前的利益。實(shí)質(zhì)上是以犧牲地方的生態(tài)環(huán)境和地方企業(yè)整體的競爭能力為代價(jià)，地方政府用高昂的成本暫時(shí)讓企業(yè)“茍活”，然而這種沒有綜合實(shí)力和競爭能力的企業(yè)將毫無生命力，最終必難逃被關(guān)閉破產(chǎn)的厄運(yùn)。

2.地方政府出于“肥水不入外人田的心態(tài)”，用心保護(hù)地方企業(yè)壟斷當(dāng)?shù)胤?wù)，甚至保護(hù)地方企業(yè)生產(chǎn)山寨產(chǎn)品的“傍名牌”行為。為了保護(hù)地方企業(yè)利益，部分地方政府對商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、通訊和各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等服務(wù)不進(jìn)行公開招標(biāo)；或者以假招標(biāo)、走過場等暗箱操作方式，應(yīng)付上級的檢查，以達(dá)到讓本地企業(yè)行使生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的目的，而其他區(qū)域投標(biāo)人僅僅充當(dāng)擺設(shè)。這種方法使得地方企業(yè)有活可干，地方政府有稅可收。外表來看此種做法為“雙贏”，實(shí)則是用低效的服務(wù)來取代高效的服務(wù)，最后真正為此買單的是全體的公民。其他區(qū)域的經(jīng)營者若想分一杯羹，只能走一些“灰色”或“黑色”之路，提升地方政府官員腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的經(jīng)濟(jì)人行為還體現(xiàn)在容假護(hù)假和司法執(zhí)法護(hù)短方面，由于傍名牌或山寨版產(chǎn)品銷量不錯(cuò)，部分地區(qū)對此類產(chǎn)品和生產(chǎn)行為視而不見，甚至在有外來壓力和上級部門依照法律規(guī)來檢查或查處時(shí)，為“地下經(jīng)濟(jì)”“保駕護(hù)航”，為增加本地財(cái)政收入和擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會而致國家整體利益而不顧。

3.地方政府動(dòng)用行政力量參與市場行為，對地方企業(yè)提供積極的財(cái)政扶持政策。部分區(qū)域企業(yè)的產(chǎn)品品種單一、款式過時(shí)、科技含量較低，不具競爭力和生存空間。但是地方政府有自己的壓力和種種考量，地方企業(yè)是否能存在或發(fā)展壯大，直接影響到地方的財(cái)政收入、地方失業(yè)率的高低，以及GDP總量是否能符合上級政府的要求和指標(biāo)，種種顧慮致使地方政府“明知不可為而為之”，采用財(cái)政扶持或財(cái)政補(bǔ)貼的辦法向企業(yè)提供資金，用行政手段替代經(jīng)濟(jì)規(guī)律，本應(yīng)遭到市場無情淘汰的企業(yè)又頑強(qiáng)地“活下來”。為保護(hù)地方利益，各地方政府都紛紛效仿，采取非市場的干預(yù)辦法。

（二）地方政府體現(xiàn)出贏利的經(jīng)濟(jì)人趨利行為

政府是人民的代理機(jī)關(guān)，人民通過各種形式將公共權(quán)力委托給政府行使。作為公共權(quán)力代表的政府不應(yīng)該有獨(dú)立的利益取向，非贏利性是其最突出的的行為特征之一。然而，在現(xiàn)實(shí)情境下，贏利的行為傾向又時(shí)常存在于政府在推行政務(wù)的許多過程中。

1.地方政府實(shí)施著行政權(quán)力性市場壟斷行為。在實(shí)際施政過程中，地方政府可能會利用便利的行政壟斷資源，執(zhí)行超出行政工作的市場方面的行為。例如行政主管部門的教育部門、煤氣部門、交通部門甚至黨政理論宣傳部門，均可能或有機(jī)會運(yùn)用行政壟斷資源為本部門謀取福利。如教育部門要求學(xué)生“自愿”購買某些版本的課外讀物，雖然標(biāo)注為自愿，卻又給學(xué)校下達(dá)征訂任務(wù)，這樣自愿自然順理成章成為非自愿了；管道煤氣入戶時(shí)，煤氣管理部門會“強(qiáng)力推薦”某種指定品牌的煤氣灶，美其名曰保證用戶的安全，讓用戶沒有購買的選擇權(quán)；每年到了車輛年檢的時(shí)候，機(jī)動(dòng)車駕駛員經(jīng)常被交通等部門“建議”購買特定物品或服務(wù)，司機(jī)們雖滿腹怨言仍掏腰包只為提高年檢效率；沒有行政處罰權(quán)的黨政理論宣傳部門也“生財(cái)有道”，通過推廣某些精神產(chǎn)品的指令性發(fā)行而獲取部門利益。上述現(xiàn)象都有個(gè)共性：供給者利用手中掌控的行政資源，有的甚至是壟斷行政資源，以此來左右市場的某類需求或者控制著某種商品價(jià)格。而且行政權(quán)力的壟斷性越高其影響力越大，部門能夠獲得的“小金庫”就越加豐盈，所得超額利潤就越高。行政部門的該種行為的負(fù)面影響相當(dāng)大，在體制轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府的行政權(quán)力性市場壟斷行為非理性地對市場進(jìn)行干預(yù)，這種權(quán)力供給甚至配置資源的行為，使得市場機(jī)制受到扭曲，造成經(jīng)濟(jì)的低效率，并且推高了社會管理的政治成本。

2.部分地方政府為解決經(jīng)費(fèi)不足直接經(jīng)營或介入贏利行業(yè)。部分地方政府或通過幫扶手段，或通過直接設(shè)立小金庫，甚至通過曲線方式介入部分行業(yè)商業(yè)開發(fā)及經(jīng)營，如一些商業(yè)色彩濃厚的采礦行業(yè)、貿(mào)易行業(yè)、高端服務(wù)業(yè)（如開發(fā)經(jīng)營豪華大酒店等）等業(yè)務(wù)。這些方式或者短期內(nèi)可以解決政府管理經(jīng)費(fèi)不足的問題，暫時(shí)能夠增加政府部門的收入。實(shí)際上，地方政府這種短視行為造成了極為不良的社會后果，讓市場正常運(yùn)營的秩序受到干擾，地方政府的聲譽(yù)和形象受損、同時(shí)為一些政府官員腐敗客觀制觀了條件。如政府部門履行職責(zé)和管理社會可以通過監(jiān)督檢查、依法罰款、適度集資等途徑，如果政府部門把它們當(dāng)作求利的手段，這樣即使是最權(quán)威最合法的管理內(nèi)容和手段都可能走調(diào)變形。

（三）短期利益行為存在于地方政府中

1.重視經(jīng)濟(jì)利益，忽視對環(huán)保工程的建設(shè)和投入。部分地方政府熱衷追求政績，過分關(guān)注GDP數(shù)據(jù)的攀升，全然不顧地方經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)之間出現(xiàn)失衡。2007年，國家環(huán)?？偩謱θ珖?1個(gè)省區(qū)的126個(gè)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)其中有110個(gè)工業(yè)園區(qū)存在違規(guī)審批、越權(quán)審批、降低環(huán)評等級和“三同時(shí)”不落實(shí)等環(huán)境違法問題，占檢查總數(shù)的87%。一些工業(yè)園區(qū)死抱黑色GDP，一項(xiàng)項(xiàng)節(jié)能減排令在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、政府的“軟執(zhí)行”之下變成了紙上談兵［2］。

雖然中央政府時(shí)有出文嚴(yán)令各省市關(guān)注環(huán)境保護(hù)，要走和諧發(fā)展之路。出于可以立竿見影的地方利益，當(dāng)?shù)卣畬τ谥醒氚l(fā)布的政符實(shí)行一種微妙的曲線執(zhí)行策略，這也被稱為“軟執(zhí)行”，即表面上在執(zhí)行中央的政策，但實(shí)質(zhì)上只是執(zhí)行對于自己當(dāng)?shù)赜欣恼咭?guī)定，遇上與當(dāng)?shù)乩鏇_突的政策規(guī)定，則采取裝聾作啞、“陰奉陽違”的變相方法。比如在20多年前的改革開放沒多久，為了追求當(dāng)?shù)氐腉DP，許多政府暗中鼓勵(lì)成立根本就不合格的小治煉廠，小化工廠，小作坊式的造紙廠，甚至于沒有開采資質(zhì)的小煤礦等，這些設(shè)施和生產(chǎn)不過關(guān)的小企業(yè)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。對此，中央政府雖然三令五申要求取締，地方政府卻令而不行出現(xiàn)“管理失靈”。在經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)矛盾時(shí)，地方政府往往更傾向于前者。關(guān)鍵之處是地方政府更多地關(guān)注自身的小范圍利益，政府官員的注意力更多地投入到仕途前景和政績上，不能從全國一盤棋和從全局利益出發(fā)。在此情態(tài)下，國家的環(huán)保法規(guī)條令在地方政府這兒就成了所謂的“軟抵抗”，換言之，當(dāng)?shù)卣摹败泩?zhí)行”也成為一種常態(tài)。

2.各區(qū)域未能統(tǒng)籌安排，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象，造成政府資源浪費(fèi)。地方政府受到經(jīng)濟(jì)增長速度和職位升遷的雙重激勵(lì)，在拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上盲目投資，互相攀比。近年來，我國區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，不少行業(yè)的生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩，已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行的突出問題。目前，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能已大于市場需求112億噸，而在建、擬建生產(chǎn)能力還有115億噸；電解鋁行業(yè)產(chǎn)能已高達(dá)1030萬噸，而其中閑置能力就有260萬噸；鐵合金行業(yè)現(xiàn)有產(chǎn)能2213萬噸，企業(yè)開工率僅為40% 左右；焦炭行業(yè)產(chǎn)能超出需求1億噸，而在建和擬建能力還各有3000萬噸；汽車行業(yè)產(chǎn)能過剩200萬輛，在建能力還有220萬輛［3］。黃顏色背景的是引用 地方政府權(quán)力缺乏有效約束，致使區(qū)際分工淡化，全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，給國家有限的資金和資源造成了極大浪費(fèi)。地方政府缺乏遠(yuǎn)見的投資項(xiàng)目，已引起了中央政府的關(guān)注，為了制止和整頓這種行為，2003年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于防止水泥行業(yè)盲目投資加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干意見》、《關(guān)于制止電解鋁行業(yè)違規(guī)建設(shè)盲目投資的若干意見》和《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》等3個(gè)文件［4］。

3.重視短平快項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)，忽視以技術(shù)進(jìn)步提升產(chǎn)品內(nèi)涵和競爭力。一任地方官員在當(dāng)?shù)貫楣僖话阒挥腥迥陼r(shí)間，為了在這個(gè)缺周期內(nèi)產(chǎn)生較明顯的政績，一般情況下，他們更愿望在見效快的產(chǎn)業(yè)中投入，而對于技術(shù)含量要求高的及見效慢的產(chǎn)業(yè)，政府官員多敬而遠(yuǎn)之。相關(guān)資料顯示，“中國經(jīng)濟(jì)增長中的科技貢獻(xiàn)率依然只有40%，中國經(jīng)濟(jì)增長中的技術(shù)進(jìn)步的作用遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家甚至部分新興工業(yè)化國家。中國大陸只有上海、北京、深圳等發(fā)達(dá)城市的科技貢獻(xiàn)率超過50%，西部大部分地區(qū)還不到30%。根據(jù)《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020年）》，2020年中國的科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率應(yīng)達(dá)到60%［5］”。黃顏色背景的是引用。效率低下的經(jīng)濟(jì)增長方式，使得原先就非常脆弱的環(huán)境更加惡化，生態(tài)平衡行走在非常危險(xiǎn)的邊緣。

贏利的經(jīng)濟(jì)人趨利行為存在于地方政府中，也穩(wěn)固了官商利益共同體，自然也使政府腐敗問題趨向嚴(yán)重。對短期利益的重視，卻缺乏對長遠(yuǎn)利益的考量，這成為相當(dāng)多地方政府經(jīng)濟(jì)人行為的表現(xiàn)特點(diǎn)之一。而這種表現(xiàn)如果放任下去，而不加以用一定手段進(jìn)行整治及約束，則會嚴(yán)重影響到中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

二 地方政府經(jīng)濟(jì)人行為的深層次根源

地方政府的主要職責(zé)本應(yīng)是以行政執(zhí)法為主，獨(dú)立于私利之外運(yùn)用公共權(quán)力管理社會。目前，我國地方政府充當(dāng)經(jīng)濟(jì)人角色主要有三重動(dòng)機(jī)，一是理論背景，即公共權(quán)力的高度稀缺性；二是經(jīng)濟(jì)原因，即為了達(dá)到當(dāng)?shù)氐腉DP和當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的最大空間而競爭；三是官員的仕途動(dòng)機(jī)，即當(dāng)?shù)毓賳T為了創(chuàng)造個(gè)人政績，從而達(dá)到官職的升遷而競爭。

（一）理論背景：公共權(quán)力的高度稀缺性

何為公共權(quán)力？從理論上說，公共權(quán)力是為管理公共事務(wù)而設(shè)定的，公共權(quán)力的使命是維護(hù)和促進(jìn)私權(quán)。而公共權(quán)力最重要的特征就是行使權(quán)力的人可以排除其他人的意志而實(shí)現(xiàn)自己的意志。因此，公共權(quán)利是由政府所掌握，利用公共權(quán)力的公共性來否認(rèn)私權(quán)利，或者，在行使公共權(quán)力過程中限制私權(quán)利。

在正常情況下，公共權(quán)務(wù)必須由各級地方政府代表人民意志，來實(shí)施這種集中的權(quán)力。但又由于公共權(quán)力這種“凌駕于社會之上”作為社會上的稀缺資源，也讓一些行使這種權(quán)力的官員鋌而走險(xiǎn)，在監(jiān)督和制約不健全的情況下，同時(shí)在世俗力量如官本位思想的推動(dòng)下，讓權(quán)力尋租、權(quán)力招租成為可能，這種可能性在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)軌時(shí)期尤其突出。

按照美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里·貝克爾（Gary S.Becker）的說法，效用最大化動(dòng)機(jī)是人類活動(dòng)中的特征之一。這種動(dòng)機(jī)，如果用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法加以說明則是：任何人的活動(dòng)目的離不開對效用最大的追求，這與此人的職業(yè)或活動(dòng)是否具備商業(yè)性質(zhì)無關(guān)。這種動(dòng)機(jī)在地方政府身上也得到了細(xì)致的反映：政治家和政府官員組成了政府，政治家和政府官員做出了政府決策和行為，在此情態(tài)下，政府行為和政策目標(biāo)離不開政治家及官員的動(dòng)機(jī)。同理可知，作為經(jīng)濟(jì)人的政治家，追求自身利益的最大化是他從事政治活動(dòng)的目的。這種目的，在相當(dāng)程芳上影響了地方政府在行使公共權(quán)利時(shí)的完全無私性。

而從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，每個(gè)地方政府就是一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”，從該角度出發(fā)，它也渴望追求本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)利益的最大化。事實(shí)上，地方政府贏利、地方保護(hù)主義和短期利益行為均是地方政府追求利益最大化的必然要求，地方政府對資源稀缺性的“利己”行為，很大程度上表現(xiàn)在地方保護(hù)主義上。由于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，相關(guān)法律法規(guī)不健全，政府管理部門管理方式落后，政府與市場界限不清晰，政府的“越位”與“缺位”并存，常常做一些和市場規(guī)律相違背的事情。

（二）體制根源：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維定勢

在舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府實(shí)施的高度集權(quán)制之一表現(xiàn)在國有企業(yè)的管理體制，在這種體制下，企業(yè)缺乏自主權(quán)，成為主管該企業(yè)的行政部門的附屬品。不論是企業(yè)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金籌措、產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量及銷售都是以政府為主，政府因此成為市場進(jìn)入的唯一決策主體。改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，市場進(jìn)入的決策主體開始發(fā)生變化，企業(yè)成為市場進(jìn)入的主要力量，但政府并未完全退出市場進(jìn)入決策的角色。

由于傳統(tǒng)的政府萬能的管理體制暫未被徹底改革，地方政府具有市場進(jìn)入的動(dòng)力和控制市場進(jìn)入的手段。地方政府首先是國有資本投資的主體，如通過自行定出土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、銀行貸款支持力度以及生產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)的制訂等手段，讓地方政府對企業(yè)的進(jìn)入與退出起到掌控作用。同時(shí)，地方政府也是招商引資主體，如招商項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、優(yōu)惠引資政策的制定和招商談判都必須通過地方政府。不僅如此，有些地方還將招商引資作為政府的“一把手”工程，級級下硬任務(wù)，層層下硬指標(biāo)，地方政府在對外資進(jìn)入的規(guī)模和進(jìn)入產(chǎn)業(yè)方面，有很大的決定作用。正是因?yàn)榈胤秸?jīng)濟(jì)職能無法明確定位，其又不愿意主動(dòng)淡化既有的權(quán)利，經(jīng)濟(jì)職能的模糊性常常被地方政府順?biāo)浦奂右岳?，同時(shí)又因這種模糊性而強(qiáng)調(diào)世俗眼中的權(quán)利。因此，政府在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中常常越位，干預(yù)市場微觀主體的決策。在利益最大化的目標(biāo)導(dǎo)向下，錯(cuò)位的權(quán)利使得地方政府經(jīng)濟(jì)人行為難以避免。

在我國現(xiàn)有情況下，以地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為首要標(biāo)桿的壓力型體制，很大程度上定性了地方政府官員為業(yè)績和仕途晉升的制度。這種極不科學(xué)的制度決定了官員要達(dá)到自身收益的最大化，必須讓上級政府規(guī)定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)在短期內(nèi)完成。在當(dāng)下這種體制存在的背景下，當(dāng)?shù)卣诶嬷黧w驅(qū)動(dòng)下，不同區(qū)域間就不可避免存在著趕超時(shí)的競爭壓力，同時(shí)，在“GDP工程”、“面子工程”的驅(qū)使下，在面對環(huán)保和經(jīng)濟(jì)增長之間取舍時(shí)，地方政府更傾向于經(jīng)濟(jì)增長。由于未嚴(yán)格篩選和把關(guān)，不少工業(yè)園區(qū)成為“污染園區(qū)”，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)失衡，這是經(jīng)濟(jì)壓力型體制產(chǎn)生的必然結(jié)果。

（三）經(jīng)濟(jì)因素：行政權(quán)力功利化

在本質(zhì)上，經(jīng)濟(jì)行為和政治行為具有某些相似之處。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)指：人在社會活動(dòng)中面臨若干個(gè)選擇機(jī)會時(shí)，他總是本能地趨向或選擇能夠帶來更大經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)會，而淘汰或放棄經(jīng)濟(jì)利益小的機(jī)會。在政治活動(dòng)過程中，地方政府的行為也不可避免地帶有經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的特征。地方政府的決策是由政府官員制訂和執(zhí)行，在需要地方政府做出某種決斷時(shí)，政府從本質(zhì)上而言也是趨利避害或趨大利而避小利。因此政府部門及官員可能會產(chǎn)生利用權(quán)力謀求局部和部門利益最大化的沖動(dòng)，從而導(dǎo)致那些違背或損害公眾利益的政府非理性行為出現(xiàn)。如果客觀上制度規(guī)則的不完備和法律約束體系不健全，這種非理性行為就有其生存的土壤和條件。當(dāng)然，如果社會缺少一種行之有效的約束機(jī)制，那么當(dāng)手撐大權(quán)的政府部門或官員的自身利益與公眾利益發(fā)生矛盾時(shí)，受損害的往往是公眾利益。

從公民個(gè)人的角度看，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，無可爭議是理性行為；若對政府部門而言，追求最大經(jīng)濟(jì)利益則是非理性的。因?yàn)檎挥凶非笕鐣娴淖畲蠡攀抢硇孕袨?。然而，?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，兩種體制在過渡和磨擦中產(chǎn)生矛盾，經(jīng)濟(jì)利益作為一種潤滑劑，與政府工作人員也同樣具備的經(jīng)濟(jì)人角色相吻合，從而使行政權(quán)利功利化。作為權(quán)力載體的政府部門如果樂于追逐獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，則是非理性行為。而以權(quán)力為籌碼獲取經(jīng)濟(jì)利益的最大化，更是非理性。

另外，在當(dāng)前的轉(zhuǎn)軌期，市場還沒有培育出完善的體系和機(jī)制，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，當(dāng)?shù)卣茈y避免扮演雙重角色——既是組織者，同時(shí)也是管理者。從這點(diǎn)意義上，地方政府事實(shí)上具備了局部性的“政府替代”功能?？疾靽H社會，可以發(fā)現(xiàn)“政府替代”功能在不同的國家里發(fā)揮效果各異。對于歐美等發(fā)達(dá)國家而言，“政府替代”發(fā)揮的作用是對“市場缺陷”或者“市場失效”進(jìn)行有效矯正。而我國當(dāng)前正朝著發(fā)達(dá)國家邁進(jìn)，在這個(gè)過程里，地方政府對于市場的替代強(qiáng)度更強(qiáng)，替代的范疇也更寬，以至于“行政指揮棒”都揮到了真正應(yīng)歸于自由市場的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上。因此出現(xiàn)了地方政府贏利行為、地方保護(hù)主義和地方政府更多關(guān)注短期利益等現(xiàn)象。如處理產(chǎn)能過剩就被當(dāng)成了一種政府行為。國家通過宏觀調(diào)控政策處理產(chǎn)能過剩時(shí)，具體實(shí)施到地方時(shí)，很容易遇上地方政府如綿花掌一樣的“軟阻力”，從而失去真正貫徹效果。如果遇上某些行業(yè)本身沉沒成本大、退出門檻高，甚至當(dāng)?shù)卣畬Νh(huán)保等問題監(jiān)管不力等情況，則很容易出現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部成本外部化，也因此治愈產(chǎn)能過剩問題成為空談，這樣，陷入治理—污染—治理的怪圈也不足為奇。

（四）機(jī)制因素：監(jiān)督不力或失效

長期以來的政治真理告訴我們，對一種權(quán)力進(jìn)行制約，最奏效的就是來自同一層次的獨(dú)立的其他權(quán)力的存在。我國目前對行政的監(jiān)督制約力量主要有兩種：權(quán)力監(jiān)督和非權(quán)力監(jiān)督。這兩種監(jiān)督力量共同作用；較好地保障了政府行為的合法性和合理性，但各有不足和缺陷。

我國權(quán)力監(jiān)督體系可分為兩個(gè)層次：政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和外部權(quán)力監(jiān)督，包括人民代表大會、人民法院和人民檢察院的監(jiān)督。政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督存在一定弱點(diǎn)，如政府作為管理者，容易當(dāng)局者迷，往往難以發(fā)現(xiàn)工作中的缺點(diǎn)錯(cuò)誤；考慮問題時(shí)政府機(jī)關(guān)多從行政利益的目的出發(fā)，易于輕視管理方法對公民權(quán)利可能造成的傷害；政府自我監(jiān)督作用的發(fā)揮程度，依賴于上級機(jī)關(guān)對此的重視程度而不是體制本身。因此，要克服政府諸種非理性的經(jīng)濟(jì)人角色行為，由政府系統(tǒng)內(nèi)部來監(jiān)督還不具備足夠大的力量。

外部權(quán)力監(jiān)督體系的監(jiān)督也并非十分健全，如人民代表大會的監(jiān)督程序法不健全，部分人大代表缺少監(jiān)督意識，且素質(zhì)不高；人民法院的司法審查只能結(jié)合具體案件，無法對抽象的政府行為作一般審查；檢察機(jī)關(guān)不擔(dān)負(fù)對行政機(jī)關(guān)和工作人員的失當(dāng)行為進(jìn)行追究，只負(fù)責(zé)追究行政人員所犯的嚴(yán)重違法犯罪行為。所以外部權(quán)力監(jiān)督顯示出相應(yīng)的局限性，多數(shù)是事后監(jiān)督。非權(quán)力監(jiān)督體系即指社會力量的監(jiān)督，如群眾組織及其他社會組織、社會輿論的監(jiān)督等。這部分監(jiān)督或是由于民主主體缺乏監(jiān)督意識，或是因?yàn)槿宋⒀暂p等，該種監(jiān)督力量在一定程度上更是顯得無力。

三 結(jié) 語

我國是從計(jì)劃體制向市場體制漸進(jìn)式轉(zhuǎn)軌的，在這個(gè)過程中，社會環(huán)境及改革路徑的特殊性堆出了適合政府經(jīng)濟(jì)人角色的生長土壤。而地方政府對自身最大化利益的追求，讓政府經(jīng)濟(jì)人的角色扮演成為可能，這種角色扮演中呈現(xiàn)出不良的傾向，不僅讓政府職能效率低下，同時(shí)還讓社會公正異化，衍化出極其不端的社會風(fēng)氣，并且在某種程度上拖了改革開放的后腿，影響建設(shè)和諧社會。此外，這種狀況下的不良傾向還表現(xiàn)在政府的整體權(quán)力呈現(xiàn)格式化，即局部化、地方化和利益化，從而讓政府及相關(guān)決策者演變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)模龐大的既得利益集團(tuán)，在約束強(qiáng)力缺席的情況下，這些既得利益集團(tuán)很容易“脫軌”而與社會公共利益成為對立面。

綜上所述，整治與引導(dǎo)在利益分化下出現(xiàn)的政府經(jīng)濟(jì)人角色及行為應(yīng)成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)，同時(shí)，應(yīng)努力科學(xué)地推動(dòng)地方政府由政府經(jīng)濟(jì)人角色向政治理性人方向轉(zhuǎn)變，才能讓為絕大多數(shù)民眾謀福利的健全的政府出現(xiàn)在公眾視野中，才能建設(shè)更加健康、和諧和條理化的社會秩序。

［1］ 袁 方，等.社會學(xué)家的眼光：中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型［M］.北京：中國社會出版社，1998：30.

［2］ 新京報(bào)［N］.2007－08－03.

［3］ ［4］產(chǎn)能過剩與地方政府進(jìn)入沖動(dòng)［EB／OL］.中華碩博網(wǎng)，WWW.CHINA－B.C0M，2009－03－11.

［5］ 章玉貴.降息只是推手 轉(zhuǎn)型才是關(guān)鍵［N］.上海證券報(bào)，2008－11－28.

［6］ 房維中.對GDP的考核，應(yīng)當(dāng)從政府政績考核指標(biāo)中退出［J］.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2008（19）.

Analysis of the Behavior Mode and Reasons of Local Government as Economic Man

HUANG Yu－mei
（Fuzhou Politechnic，F(xiàn)uzhou 350001，China）

Although local government is a relatively independent－profitable agency in economy，its identity of economic man would be strengthened under the financial pressure and the impulse of political achievements to play the role of promoting interests distribution.In order to find a solution，it is necessary to research and investigate the behavior mode of local government as economic man in such aspects as local protectionism，benefits and short－term profits，and to realize the theoretical background，institutional causes，economic factors and system factors deeply.

benefit polarization；local government；economic man；behavior mode

F127

A

1671－1181（2012）01－0014－06

2011－10－21

黃玉妹（1973－），女，福建寧德人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)與資本管理。